论《巴塞尔公约》事先知情同意程序

何 勇

一、问题的提出

自20世纪70年代初开始，国际上出现了危险废物越境转移问题，一些发达国家合法或非法地将危险废物转移到他国(特别是发展中国家)处置。到了20世纪80年代后期，危险废物的越境转移情况日益加剧，成为20世纪末21世纪初最严重的全球环境问题之一，对人类生存发展以及整个人类社会的进步和繁荣构成一定程度的威胁。1988年发生在尼日利亚科科港的危险废物堆弃事件(1)林灿铃：《国际环境法案例解析》，中国政法大学出版社2020年版，第11-13页。即是这一威胁的例证，此事件造成了深远影响，国际上重申并澄清了至少三项关于危险废物的国际贸易准则：第一，危险废物转移曾经是在私营贸易商之间进行且基本上不受监管的“空白地带”，但现在危险废物出口国被认为是危险废物转移和处置的主要责任人；第二，危险废物贸易需要公共部门监管，包括对出口国事先通知义务以及获得进口国和过境国事先同意义务履行情况的监管；第三，国家控制其自然资源的权力现在包括禁止进口有害物质的主权。这些准则实际上已经具备了事先知情同意的雏形。此次事件引发的全球关注间接促成了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes，即《巴塞尔公约》，后文简称《公约》)的出台，它为控制危险废物越境转移国际法律制度提供了一个法律框架，是人类社会危险废物越境转移国际控制的重要里程碑。

事先知情同意程序是《公约》的核心制度，是在尊重国家主权基础上形成的一项旨在控制危险废物越境转移的程序性规则。《公约》第4条赋予每一缔约方禁止将任何废物进口到其边界的权利，并对每一缔约方规定了相应义务，即不允许将废物出口到尚未取得书面同意进口的任何国家。根据《公约》规定，对于尚未禁止进口危险废物和其他废物的进口国，在该进口国未以书面同意某一进口时，各缔约方应禁止或不许可此类废物的出口，这是《公约》对事先知情同意程序的概括性解读。《公约》第6、7条则涉及事先知情同意程序的具体内容。

作为《公约》缔约国，在过去20多年里，中国进口了大约1.06亿吨洋垃圾，其中很大一部分属于非法越境转移，这不仅损害我国环境，也对国民人身安全造成重大威胁。考虑到此种趋势带来的诸多问题，依据《公约》规定，自2021年1月起，我国全面禁止以任何方式进口固体废物，禁止境外固体废物入境倾倒、堆放和处置。研究《公约》事先知情同意程序除了在理论层面完善补足外，更在于其避免危险废物非法越境转移的现实意义。本文拟从事先知情同意程序法律意涵入手，在分析梳理与之相关的规则制度基础之上，为完善事先知情同意程序提供建议和意见。

二、事先知情同意程序的法律意涵

事先知情同意程序为废物产生者、出口者、出口国、进口国以及进口者设立了一套旨在控制危险废物越境转移的程序性制度，是指在一项拟议的危险废物与其他废物的越境转移活动开始之前，废物的产生者、出口者或出口国相关主管当局需按照《公约》规定向进口国主管当局提供充分资料证明，并获取进口国同意后再开始越境转移废物，以实现在进口国国内处置废物的程序。

(一)“事先”的含义

“事先”强调的是一个时间节点，关注的是一项行动开始之前的活动。具体到《巴塞尔公约》中，“事先”涉及在危险废物越境转移之前需要采取哪些步骤。目前普遍认为事先知情同意程序中的“事先”是指“事先通知”，依据的是《公约》第6条第1款规定：“出口国应将危险废物或其他废物任何拟议的越境转移书面通知或要求生产者或出口者通过出口国主管当局的渠道以书面通知有关国家的主管当局。”该规定主要涉及的是事先知情同意程序，但并不是全部，还需结合其他条款予以解读。《公约》第4条赋予每一缔约方有权禁止任何废物进口到其国内的权利，并对每一缔约方规定了相应义务，即不允许将废物出口到尚未获得进口许可的国家。同时，当每个出口国“有理由相信”此类废物不会以“环境无害方式”加以处置时，则有义务禁止此类废物出口。这是对危险废物或其他废物在出口前的“事先把关”，亦可理解为出口国的“事先审查”义务。 因此，在理解“事先”意义时，不仅应关注“事先通知”，还应考虑出口国的“事先审查”，需对二者进行拓展解读。

1.促进国际合作

国际合作原则是指在国际环境领域各国进行广泛密切的合作，通过合作采取共同环境资源保护措施，实现保护国际环境的目的。(2)林灿铃：《国际环境法》(修订版)，人民出版社2011年版，第173页。在危险废物越境转移领域进行国际合作的开端即是“事先通知”，归属于事前国际合作。通过将拟议的危险废物与其他废物越境转移事宜通知进口国、过境国，给予进口国、过境国充足的时间对可能造成的环境损害风险进行评估，以便其对接下来的事项作出进一步安排。国际合作贯穿于整个事先知情同意程序之中，尤其体现在《公约》第10条的规定上。《公约》认为国际合作重点是“废物环境无害管理”，同时《公约》还认为国际合作需要考虑到发展中国家的需要。目前而言，关于危险废物越境转移的国际合作主要围绕科学研究、信息交换以及国家环境问题监测等进行。

2.预防人身、环境损害

在国际环境保护领域，由于现有科学知识的局限性和环境危害后果的累积性，很难确定某些人类活动或物质与环境和人体健康损害的因果关系，且环境损害后果不可逆转，污染后再治理从经济上说并不划算。因此，预防是第一要务，“事先”体现的即是事前预防。

危险废物一般具有一种或多种危险特性，如腐蚀性、爆炸性、易燃性、毒性、传染性等，其对环境的危害是多方面的，且这种危害具有潜伏性、滞后性和长期性。如果对危险废物处理不当，则会使环境和人类自身遭受威胁。因此，需确保在危险废物收集、运输及处置过程中事先做好防护措施。《公约》强调，出口国必须保证出口废物在进口国能够得到“环境无害化”处理。有关国家应当采取合适措施，防止可能会影响人类健康和引起环境损害的危险物质泄漏到环境中，而不必等待有关这样损害的科学证明。同时，“事先通知”能够让进口国、过境国为后续需要采取的保障措施作铺垫，强调也是事前的预防。

(二)“知情”的考量

“知情”即了解事情的原委，要做到“知情”，需依靠对相关信息的全面了解、完美掌握。可以说，“事先”关注的是一项行动开始前的活动，而“知情”针对的就是这项活动的具体内容。

事先知情同意程序中的“知情”，是指出口国在进行越境转移活动之前需向进口国主管当局递送有关危险废物的详细资料，这是进口国主管当局进行判断并决定是否同意该危险废物越境转移的前提。在危险废物越境转移活动中，通常作为进口国的发展中国家由于资金、技术等方面局限，对危险废物相关信息并不了解，进而在危险废物贸易中处于不利地位，而“知情”有助于扭转这种不利局面。通过保护处于弱者的进口国，以达到一种相对公平的贸易。只有当进口国掌握有关危险废物的性质、最无害环境的处置方法以及可能造成的影响等相关资料时，才能作出符合公约规定的“同意”，并实行充分有效的国家管制。某种程度上，“知情”依赖于资料的详实、准确，目的是为了评估废物处置能力，同时促进资料交流。

1.废物处置能力评估

危险废物越境转移的目的是为了使危险废物能够在进口国国内得到妥善处置，实现该目的关键在于评估进口国废物处置能力。这需要依据事先通知文件中记载的资料，在充分了解危险废物成分、产生量以及物理化学特性等的基础上，评估该危险废物对环境可能造成的影响以及最终需要采取的处置措施。

《公约》附件5-A规定的是通知书中应提供的关于拟议危险废物和其他废物越境转移的资料，是为了说明拟议的转移对人类健康和环境的影响。其中涉及危险废物处置能力评估的主要有第10、11、13、14、15、16、17、18、20条等。根据这些规定，出口国相关主管当局可以评估进口国的拟进口废物处置能力，同时，进口国相关主管当局也可依据这些材料并结合自己国家的政策法规、处置场地、基础设施、技术人员配备等，评估其实际的废物处置能力，这是废物处置能力评估的两个方向。

2.资料交流

资料交流是《公约》的一项重要内容。《公约》“序言”指出，加强对危险废物和其他废物越境转移控制，将起到鼓励其无害于环境处置和减少其越境转移量的作用，相信各国能采取有效措施，通过适当交流有关危险废物和其他废物的越境转移资料来控制此种转移。

资料交流的核心在于资料的详实程度，在于正确反映危险废物和其他废物越境转移相关事项，包括各缔约方指定国家主管当局的相关信息、适用事先知情同意程序的危险废物类别(包括附件一、三中的分类以及各国对危险废物定义)、包装以及具体的处置方式等，这本身即是事先知情同意程序中“知情”的内容；且《公约》秘书处的职责之一是根据《公约》第3、4、6、11、13条收到的资料编写和提交报告，这些报告是实施《公约》的重要文件，为面临类似问题的国家之间共享信息和经验提供了便利。这些报告的内容同样依赖于“知情”，因此，“知情”也是资料交流的基本要求。

(三)“同意”的内涵

“同意”要求有权主体按照《公约》规定的形式、方式，就是否允许危险废物越境转移作出表态。《公约》规定，“同意”需由相关国家的主管当局作出，出于规范性和确定性考虑，“同意”应采用书面形式，进口国需以明示方式表示同意，而过境国既可明示也可默示。“同意”的内涵主要体现在两个方面：尊重国家主权与优先考虑发展中国家、禁止转嫁污染。

1.尊重国家主权与优先考虑发展中国家

第一，“同意”体现了《公约》对各缔约国国家主权的尊重。在国际环境保护领域，国家主权主要体现在各国拥有的环境主权以及对于自己资源享有的永久主权上。各国有权根据本国情况决定自己的环境政策和战略，有权根据本国的需要合理开发、利用和保护其环境资源，即对本国的环境事务拥有最高的处理权和对外的独立权，并且，任何国家或个人不得以保护环境为借口干涉别国内政，而需在环境保护领域平等参与国际合作。

结合危险废物与其他废物越境转移事项的性质认定，一国是否需要进口危险废物与其他废物本就属于该国国家主权范围内的管辖事项，须经该国同意。具体到“同意”规定中，为促进《公约》的实施，《公约》要求各缔约国指定或者设立一个或一个以上的主管当局以及联络点，履行危险废物越境转移发出通知与作出决定的《公约》义务，并将本国指定的主管当局和联络点通知秘书处。同意的主体涉及有关国家的主管当局，包括进口国与过境国，这实际上是《公约》将同意主体的设置赋予各国国内立法，是《公约》尊重各国国家主权的表现之一。同时，《公约》规定进口国在收到出口国越境转移通知书后，书面答复通知者，也即出口者表示无条件或有条件同意转移、不同意转移，或要求进一步提供资料。进口国完全可以根据本国的环境政策需要，自主选择是否同意危险废物与其他废物越境转移。可见，进口国的决定权是基于出口者提供的有关信息和资料之后充分自主的意思表示，对进口国自主决定权的保障乃是以国家环境主权为基础的。

第二，“同意”在尊重各缔约国国家主权的基础上，优先考虑发展中国家。贫穷威胁着发展中国家与整个国际社会的安全、稳定和持续发展，因此在兼顾各国利益的同时，必须优先考虑发展中国家的特殊情况和需要。尤其在危险废物领域，越境转移往往多发生于发达国家与发展中国家之间，许多发展中国家经济发展水平低，缺乏专业处置设施与处置技术，无法准确鉴别废物的危险性，更容易受到危险废物带来的不利影响。因此，做出“同意”的这个过程，是在充分考虑到发展中国家在废物越境转移过程中所处的不平等地位的基础上进行设计的，《公约》规定除了不予同意外，还可以是附条件的同意，要求废物出口者进一步提供与废物相关的资料，使发展中国家在充分了解进口废物所具有的风险基础上做出是否同意的决定。

2.禁止转嫁污染

长期以来，一些国家以邻为壑，损害别国和国家管辖范围以外的环境，大肆向发展中国家转移危险废物。为了尽可能减少危险废物转移可能对进口国造成的危害，《公约》规定了三种危险废物与其他废物能够进行越境转移的情形：第一，出口国没有技术能力、设备能力、必要设施或适当处置场所以无害环境且有效的方式处置有关废物；第二，进口国需要有关废物作为再循环或回收工业的原材料；第三，有关的越境转移符合由缔约国决定的其他标准，但这些标准不得背离《公约》的目标。这是《公约》其他条款对于“同意”设置的条件，同时《公约》还规定，出口缔约国在得到书面证实通知其已得到进口国书面同意，并书面证实出口者与处置者之间存在一份详细说明有关废物环境无害管理办法的协议之前，不得允许危险废物产生者或出口者进行危险废物的越境转移。其目的是为了禁止以转嫁污染为目的的越境转移，这是《公约》设定事先知情同意程序的初衷，也是“同意”的内涵。

三、事先知情同意程序的法律阙如

事先知情同意程序要求转移活动是建立在出口国家与进口国家充分协商并获得进口国同意的基础之上的。事先知情同意程序能否依约履行，很大程度上依赖于废物产生者或出口者是否提供了真实准确的资料，即废物信息的披露以及依此进行的废物处置能力评估，二者既构成了通知文件的主要内容，也是出口国获得同意的关键。同时，除事先知情同意程序本身的规定外，《公约》中的其他规定也会影响到其有效运行，比如遵约委员会和秘书处的职能、赔偿责任议定书以及资金机制等。

(一)废物信息披露问题

废物信息披露将直接影响废物运输、贮存需要采取的保障措施，以及废物处置能力的评估，并最终决定采取何种废物处置方法。事先知情同意程序中涉及废物信息披露的规定主要是废物信息披露的方式、对象以及具体内容，其存在的主要问题在于相关规定过于宽松，废物信息的披露在很大程度上都依赖于废物的产生者或出口者能够善意履行《公约》的规定。具体而言，《公约》第6条第6款规定同一物理化学特性的危险废物定期多次越境转移，在同一处置者的前提下，以12个月为限，只要出口国的出口海关、过境国的出口或进口海关以及进口国的进口海关与第一次相同，就允许产生者和出口者使用一总通知。这种粗放式的规定虽能简化诸多程序，也为危险废物的信息披露埋下隐患。并且秘书处对于废物信息披露的部分监督职能，因《公约》签订初期不同国家利益集团之间的博弈而受到削减，只有在某一缔约国认为其环境可能受到某一越境转移的影响时，才将相关危险废物或其他废物的通知及其副本送交秘书处。在现实案例中，废物的出口有利于减轻出口国的环境承受压力，同时还能节约处置成本，在废物信息披露需要依靠产生者或出口者自觉的前提下，故意隐瞒与误导废物真实信息的披露就显得无法避免。科特迪瓦毒垃圾事件就是因将带有硫化氢等物质的剧毒混合物谎称为普通泔水，(3)Gary Cox, “The Trafigura Case and the System of Prior Informed Consent under the Basel Convention - A Broken System”,Law, Environment and Development Journal,2010，6(3),p.263 .最终酿成重大人员伤亡的惨剧。

(二)废物处置能力评估不足

关于废物处置能力的评估，除了废物处置者依据废物产生者或出口者所披露的信息中提供的废物处置厂情况与技术说明外，出口国与进口国相关主管当局的审查与评估也是关键。《公约》第4条第2款(g)与(h)项用“有理由相信”这样模糊的措辞，规定了出口国与进口国相关主管当局对拟议转移的危险废物与其他废物无法以环境无害的方式加以管理时，分别禁止出口与进口，但《公约》未明确“有理由相信”的程度与依据。对于出口国而言，要履行这一项充分注意义务存在明显的困难，《公约》并未赋予出口国通过诸如环境影响评价的方式主动验证进口国废物处理设施的权力，因为类似的行为涉嫌以环境保护名义干涉进口国内政，出口国的“有理由相信”必须基于进口国主动提供的相关信息。尽管废物的产生者或出口者，需向出口国相关主管当局提供其与废物的处置者之间订立的详细说明拟议转移的危险废物与其他废物环境无害化管理的合同，但这也仅限于存在合同这一事实。在无明确标准与监管的同时，进口国进行废物处置能力自我评估时，也相对容易受到许多因素的影响。目前大部分的废物进口国是发展中国家，其废物处置技术相对于发达国家较为落后且缺乏相应的废物处置设施，在这种情况下要求进口国准确评估拟进口废物可能对人类健康和环境造成的影响并不切实际，因此，进口国容易作出与废物实际处置能力不相适应的决策。

事先知情同意程序还忽视了影响发展中国家决策的经济现实，危险废物的进口可以为经济落后的发展中国家提供大量的外汇收入。进口国相关主管当局可能为了经济利益，故意隐瞒实际情况，夸大废物处置能力，同时这种情况很容易受到腐败官员的滥用。在科特迪瓦毒垃圾事件后续调查中，由科特迪瓦政府成立的阿比让灾难调查委员会的报告指出，该事件的发生很大程度上归因于官员的腐败行为。

(三)赔偿责任空白

违反事先知情同意程序的责任认定与承担，也是目前《公约》亟待解决的一个问题。由于第五届缔约方会议通过的《危险废物越境转移及其处置所造成损害的责任和赔偿问题议定书》(以下简称赔偿责任议定书)尚未生效，当前《公约》中明确规定的责任形式仅为再进口责任，(4)参见《巴塞尔公约》第8条。对于违反事先知情同意程序的非法运输问题，更多强调的是有关缔约国之间的合作。遇到损害赔偿问题时，只能依靠当事国之间的协商解决，在缺乏实质性惩罚赔偿制度的前提下，造成违反事先知情同意程序的成本过低，容易导致事先知情同意程序形同虚设。在责任主体的认定上，科特迪瓦毒垃圾事件还暴露出了一个问题：当废物的产生者或出口者为跨国公司，且废物的产生地不在任一国家的领土内时，如何确定出口国则显得较为复杂，《公约》对于这种情况未作出任何规定。或许有人会说，在现实案例中可以依据事后的调查取证，确认该案中实际的运作者或主要负责人，并结合其主要营业地确定出口国所在。且不说这方面的调查取证极为困难，即使确立了主要负责人，在《公约》未规定的情形下，也很难基于此要求某个国家承担《公约》规定的废物再进口责任，更不用说跨国公司的管辖权冲突问题。

四、事先知情同意程序的完善路径与建议

按照《公约》规定顺利实施，危险废物越境转移及其处置需要事前、事中的监督以及事后的补救。针对事先知情同意程序存在的问题，可以从以下方面加以完善。

(一)加快电子通知书系统建设，建立废物清单跟踪机制

废物信息披露的关键在于信息的真实、充分、及时、有效，因此信息披露的透明度与信息之间的交流、共享就显得尤为重要。从理论上来说，完善废物的信息披露存在三种路径选择：一是严格条约规定，二是加强机构监管，三是通过缔约方会议决议进行机制构建。本文拟采取第三种方式，以下将分析缘由。

第一，加强、细化条约规定可能性较小。前述分析废物信息披露问题中指出相关条款规定过于宽松，主要涉及《公约》第6条第6款与第13条第4款的规定，这是否意味着更为严格、细化的条款规定是解决该问题的首要选择，本文并不排除此种可能性。实际上，针对前两款规定，1991年通过的《禁止向非洲进口危险废物并在非洲内管理和控制危险废物越境转移的巴马科公约》在《公约》的基础上已出现改动，《公约》要求无论废物的物理或化学特性是否一致，每次越境转移都需要提供通知，且应保证越境转移的每一份通知及答复副本均交与秘书处。故而，修改的可能性微乎其微。

第二，针对废物信息披露问题设立专门机构进行监管，无论在理论上还是在实践中，都难以实行。因为全世界范围内危险废物与其他废物的越境转移规模之大、范围之广、频率之高，要求《公约》就每一起废物信息披露问题单独设置一个机构进行监管并不现实。另外，能否在《公约》框架下设置一个机构对缔约国境内的废物产生设施进行审查、监督并授予许可，答案同样是否定的。因为废物的产生本就属于一国的国内事务，即使是拟用来越境转移的废物，自其产生伊始的管理选择也是在该国寻求处置。根据《公约》规定，废物产生后应当根据就近处置原则，首先在产生国寻求废物的处置，在产生国无法按照《公约》规定的环境无害化管理的情形下或者在进口国以回收利用原材料为目的时，才能够寻求废物的越境转移。因此，废物最初产生时并不能直接认定为拟寻求越境转移，否则将与《公约》的精神、原则相违背，授予废物产生设施的许可也就无从谈起，这一点将与下面要谈到的废物处置能力评估涉及的废物处置许可区分开。

第三，通过缔约方会议决议作出安排较为可行。国际环境条约在签订之初，囿于当时社会背景、各国环保意识、经济发展水平以及各国家利益集团之间的博弈等原因，在诸多问题上都留有余地，也存在立法空白。因此，需要通过后期的缔约方会议就《公约》存在的问题、需要发展的规则与设立的机构进行商定，视需要审议和通过议定书等事项。针对废物信息披露问题，可以通过缔约方会议决议的方式对加快建设电子通知书系统、构建废物清单跟踪机制等作出安排。

废物清单跟踪机制的目的在于追踪废物越境转移这一过程，通过废物识别码进行全球范围的跟踪。实现废物清单跟踪的载体是在《公约》网站上建立电子通知书系统，采用统一格式标准，运用电子数据系统方式，实现危险废物转移和关联信息同步化，(5)具体的操作由废物的产生者或出口者在《公约》网站上主动填写通知清单与转移文件，完成后可直接选择网站中需要通知的相关国家主管当局(包括出口国与进口国)的联系方式进行通知，并抄送一份给废物的进口者或处置者，有关主管当局的回复可通过网站直接传达也可由相关主管当局自行传达，只有在回复“同意”的前提下才可生成废物识别码。在节约时间成本的同时有助于信息收集与交换，为秘书处履行《公约》规定的职能提供便利。考虑到相关交易与资料的机密性，通过《公约》网站填写的通知书与转移文件，可以由废物的产生者或出口者选择性公开，供大众查阅。这将在很大程序上增加废物信息披露的透明度，起到一定的监督效果。

实际上，在《公约》缔约方第二次会议上通过的BC-II/18号决定中，缔约方大会就要求秘书处建立《公约》电子信息管理系统，此后《公约》网站得以形成。2016年，为了改进《公约》第6条即事先知情同意程序主要规定条款的执行与遵守情况，促进实施和遵守《公约》，《公约》的遵约委员会发起了以电子方式处理通知和转移文件的工作建议。(6)UNEP/CHW/CC.12/11/Add.2.2018年，缔约方大会第13次会议审议了使用电子办法开展通知书和转移文件工作的可行性，并要求秘书处编写一份有关于如何推进以电子方式处理通知和移动文件的备选办法的文件。缔约方大会第14次会议第BC-14/11号决定中，请各缔约方和其他各方在2019年9月30日之前，向秘书处提供关于其在开发和实施电子系统以交换货物和废物移动信息或控制货物和废物移动方面的经验信息，并请秘书处在资源允许情况下就此编写一份报告，供不限成员名额工作组第十二次会议审议。目前，由于各国国内经验做法的不同，建立电子通知书与转移文件控制系统的工作仍处于资料收集与经验分享阶段，系统建设任重道远。

(二)设立废物处置许可机构

关于废物处置能力评估问题，前述分析中指出其主要依据进口国的自主评估辅之以出口国的事先审查。在现实案例中，这两种方式并不能保证可以准确无误地评估进口国的实际废物处置能力，因为这需要依靠各缔约方善意履行《公约》规定的义务，而这种“善意”往往容易被经济利益等因素压垮。因此，引入第三方中立机构对进口国实际废物处置能力评估尤为重要。目前，《公约》项下设立了秘书处和遵约委员会，目的是为了便于《公约》的实施与促进各缔约国遵约。秘书处的主要职能包括为缔约国会议作出安排，接收和传递与废物处置场地、设施以及科学技术相关的信息，与国际机构、各缔约国联络点和主管当局沟通协调等，其扮演的是一个协调者、联络者以及信息收集与传递者的角色。虽然，《公约》第16条提到，秘书处可以在接到请求时为缔约国的废物处置能力和场所评估提供援助，但基于请求而提供的援助案例少之又少，且也仅限于“援助”，并不会对废物处置能力的评估和潜在的废物越境转移及其处置提供任何监督。此外，《公约》遵约委员会也无法针对废物处置能力的评估进行有效监督。与其他许多国际环境协定遵约机制类似，《公约》遵约机制采取的是非对抗、预防性、灵活性、非强制性及兼顾成本效益的方针，遵约委员会实际上没有强制执行《公约》规定、对不遵守缔约方采取惩罚性措施的权力。委员会的权限仅限于向不遵守《公约》的缔约方提出不具约束力的建议，说明需要采取哪些步骤来确保遵约，并向缔约方大会提出其认为不遵约缔约方需要采取的其他措施的建议，而这很容易因各缔约方不愿提交自身或有关联缔约方不遵约情况的提案而受限。从第六届缔约方大会会议确立设置遵约委员会以来，缔约方大会收到秘书处或各缔约方提交的遵约困难的提案屈指可数。另外，长期以来，《公约》资金短缺一直影响着秘书处与遵约委员会的有效运行。因此，针对废物处置能力的评估问题，可在《公约》框架下设立审查机构，赋予该机构审查、监督废物处置设施的权限。

国际上只有少部分国际条约规定了相关机构能够进行审查监督，比如依据《南极海洋生物资源养护公约》设立的在南极海域管理生物资源的多边机构——南极海洋生物资源养护委员会，其能够指定观察员和检查员并按照委员会设立的条款与条件，在该公约适用的区域内对从事海洋生物资源科学研究或捕捞活动的船舶进行观察检查，(7)参见《南极海洋生物资源养护公约》第24条。而与危险废物处置设施审查监督联系最为密切的，当属国际原子能机构能够依申请对各国的核设施进行的审查监督，(8)参见《国际原子能机构规约》第3条。这从区域性公约《巴马科公约》将放射性物质纳入危险废物范畴的做法可窥一斑。由此可见，依申请对核设施进行的审查监督机制具有重要借鉴意义。(9)Lisa Widawsky, “In My Backyard: How Enabling Hazardous Waste Trade to Developing Nations Can Improve the Basel Convention's Ability to Achieve Environmental Justice”, Environmental Law，2008,38(2), pp.577-626.除此之外，结合《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》关于倾倒许可与附件“黑白名单”的规定，以及各个国家国内法目前普遍采取的废物处置许可制度做法，在赋予该机构拥有审查监督权限的基础上，再赋予其能够决定并授予越境转移废物处置者许可证的权限。

为了避免干涉各国国内的危险废物管理，这种授权许可不要求针对每一起越境转移，授权许可范围也仅限于《公约》规定的缔约国进口的危险废物处置，并不涉及各缔约国国内的废物处置问题。申请程序由拟从事越境转移废物处置贸易的处置者，向该机构申请审核废物处置许可，并由机构工作人员根据申请材料或实地考察作出。许可内容包括废物设施处置等级，处置废物范围、种类，以及处置废物的管理标准与具体程序等。许可期限以及到期后的延长可由该机构根据实际情况决定或由《公约》直接规定。在许可期限内，审查机构可根据《公约》规定的权限定期对处置设施、场地等进行检查和监督，也可以根据缔约国提供的情报、资料等行使其审查权限。考虑到《公约》资金问题对于该机构运行的影响，在《公约》资金紧缺的情况下，除设立初期依靠各缔约国捐款外，可通过许可证收费方式来维持整个机构的运转。

(三)完善赔偿责任相关规定，促成赔偿责任议定书生效

关于责任主体认定、责任定性以及赔偿问题，《公约》应针对性地完善相关规定，促成赔偿责任议定书的生效，以此保障事先知情同意程序的有效运行。

具体而言，在责任主体的认定上，《公约》第2条对“出口者”和“出口国”的定义应该得到细化，“出口者”是指在出口国管辖下安排危险废物与其他废物出口的任何人，包括实际营运人、控制人；“出口国”指的是危险废物与其他废物越境转移起始或预定起始的缔约国，同时，在无法确认危险废物与其他废物越境转移起始或预定起始的缔约国，或越境转移起始或预定起始的区域不在任何国家管辖或控制下时，应当认定对实际“出口者”具有实质性管辖权的缔约国为出口国。在责任的定性与赔偿问题上，议定书之所以迟迟未生效，主要问题在于发展中国家与发达国家对于议定书某些条款的分歧：其一，议定书第4条的严格赔偿责任并非真正意义上的“严格”，该条款实际上仅要求通知者或出口者承担处置者接管有关危险废物与其他废物之前发生的损害赔偿责任，对于处置者接管废物之后发生的损害赔偿责任只字未提。该规定容易导致一个问题，即废物的出口国并不需要确保废物的进口国有足够的废物处置设施，仅需雇佣一家公司进行通知，就能达到将废物处置引发的环境压力与成本负担转移给废物进口国的目的。该规定是在某种程度上鼓励废物的出口，与《公约》精神相违背。其二，议定书第3条第7款的规定不明确，容易产生歧义，造成各种制度的拼凑适用。其三，议定书第12条赔偿金未规定最高限额且过于严苛，同时，附件B按照吨位确定最低责任赔偿金限额并不合理。(10)国家环境保护总局污染控制司：《危险废物环境管理与安全处置——巴塞尔公约全书》，化学工业出版社2002年版，第229页。针对处置者接管废物前后的责任承担问题，议定书可参照《公约》关于非法运输再进口责任的规定，以过错认定来确定责任承担，即当损害结果是因为通知者恶意隐瞒、误导所引发的，通知者或出口者仍应对处置者接收废物后的损害后果承担赔偿责任，具体责任的大小应根据错误严重程度来划分。针对议定书第3条第7款规定不明确的问题，主要在于如何判定根据《公约》第11条缔结的双边、多边或区域协定，对于遭受损害者提供的有力保护充分满足或超过了本议定书的目标，在无任何标准的情况下，该条款容易成为逃避承担议定书责任的借口。因此，对于充分满足或超过的标准应当细化，增加具体责任承担形式、范围、时效以及赔偿额度限制。针对是否需要设置赔偿金最高限额，以及最低限额如何确定的问题，危险废物造成的环境与人身损害往往是重大且不可逆的，不设定最高限额有助于保护受害者利益，最大限度实现公平正义；但最低限额以吨位为标准进行判定确实不妥，应根据实际危险性加以评估。

五、结 论

事先知情同意程序是国际环境法中的一项重要制度。这一制度本质上是要保证缔约方国家的自主决定权，保障进口国在危险废物越境转移中的“意思自治”，让各国自主决定其可以接受的风险水平。影响事先知情同意程序运行的关键在于废物信息的披露、废物处置能力的评估以及责任的认定上。关于废物信息的披露问题，可以通过加快《公约》电子通知书系统建设，构建废物清单跟踪机制来弥补执行过程的不足。在废物处置能力评估问题上，可以在《公约》框架下专门设立一个审查机构，赋予该机构审查、监督废物处置设施，以及授予越境转移废物处置者许可证的权力。在责任承担方面，则需要对于充分满足或超过的标准进行细化，不设定赔偿额度上限，增加具体责任承担形式、范围、时效以及赔偿额度的规定。