美国陷入“科技霸权焦虑”

雷墨

9月16日，美国华盛顿特区的首都希尔顿酒店，召开了一场题为“全球新兴科技峰会”的会议。这次会议可谓大咖云集，有美国总统国家安全事务助理沙利文、常务副国务卿舍曼，有美国科技界重量级人物、谷歌前CEO施密特，也有前政要麦克马斯特、康多莉扎·赖斯、基辛格等。会议的分议题涉及地缘政治、民主、创新、科技平台、战争等，探讨新兴科技对这些领域未来的影响，以及如何重塑美国的科技领导角色。

会议瞄准的是未来，但也凸显了美国的现实焦虑。拜登入主白宫以后，美国对赢得科技竞争的执着，明显取代了特朗普政府时期对消除贸易赤字的痴迷。虽然上述那样高级别的会议不多见，但美国学界、智库举办的议题相似的会议可以说是多如牛毛。而谈及科技话题，中美竞争很容易被视为主要“叙事”。如果分析美国科技发展的现状，不难发现事情没那么简单。在科技政策領域，拜登政府面临的是内部治理与国际竞争的双重挑战。

“进化”的烦恼

2021年1月15日，也就是就任美国总统前5天，拜登给他提名的总统科学顾问埃里克·兰德写了一封关于科技话题的公开信。虽然信的主要基调是希望科技能解决什么问题，但拜登也透露出对科技“制造”的问题的担忧。比如他提到，科技带来的好处没有以种族、性别、经济状况和地域均匀地分布。此外，当时还是候任总统的拜登在信中没有提及，但在其就任总统后政策发力的问题，是针对大型科技公司的反垄断和监管。

2022年8月26日， 美国政治新闻网爆出一条消息，称美国司法部可能对苹果公司发起反垄断诉讼。该报道援引消息人士的话称，司法部的官员正在为诉讼搜集材料，涉及苹果公司滥用市场权力、扼杀小型科技公司遏制竞争等。在此之前，谷歌、脸书、亚马逊等科技巨头，要么已经列入被告名单并进入了诉讼程序，要么是像苹果公司那样被调查，被起诉可以说是箭在弦上。

反垄断是主要目的。2021年7月9日，拜登签署了名为“促进美国经济中的竞争”的行政令，矛头直指科技、农业、医药、劳工市场等领域的垄断。他在签字仪式上说：“让我把话说清楚，没有竞争的资本主义不是资本主义，而是剥削。”“没有健康的竞争，大型企业就能变着法任意要价，对你肆意妄为。”拜登的话说得很重，尽管科技行业只是目标之一，但外界普遍认为其是最受关注的那一个。

拜登之所以对科技巨头态度强势，很大程度上是因为得到了国会的支持。美国众议院司法委员会下设的反垄断小组，从特朗普执政时期就盯上了某些科技大厂。该小组民主党籍主席大卫·西西里尼曾说：“现在，不受监管的科技垄断，对我们的经济拥有太大的权力。”“它们处在一个能挑选赢家和输家的位置，摧毁小企业，提高消费品价格，把劳工挤出就业市场。”

不过，表态的强势，更多地只是凸显了现实问题的复杂和严峻。对于在线市场里科技企业的垄断问题，美国著名政治学者弗朗西斯·福山曾指出：“不像传统的企业，数字领域的科技企业，竞争的不是市场份额，而是市场本身。第一个进入者能自我强化并吞噬后来者，使进一步的竞争成为不可能。”在他看来，这种“先入即主”还有某种逻辑“合理性”，“网络构建得越大，对消费者来说就越好用，由此形成一个正反馈循环，最终导致一家公司控制整个市场”。

问题不只是对市场的垄断，还有监管方面的挑战。9月8日，白宫召集了一次由16位政府官员、学者和专业人士参加的会议，主题是“技术平台的责任”。会后白宫发布的新闻稿写道：“技术平台崛起带来了新的艰难挑战，从与网络有毒文化相关的悲剧性暴力行为，到日益恶化的心理健康问题，再到美国及世界民众的基本权利因大小技术平台崛起而遭到伤害。”从新闻稿的措辞来看，白宫这次会议的“问诊”，几乎把技术平台定义成了“国家的敌人”。

福山曾把大型科技公司处于法律模糊地带的权力，比作放在桌上并已经上膛的枪，只不过坐在桌边的人还没有拿起枪扣动扳机。

如何在促进与约束之间划出合适的界限，对于任何政府来说，都是科技发展史上未曾遇到的新课题。在科技上走得更快的美国，“首当其冲”也不难理解。关于这一点，美国著名政治学者、欧亚集团总裁伊恩·布雷默，在2021年12月《外交事务》杂志上一篇文章中指出，科技正变得更加复杂，而政府与监管者却越来越受制于过时的法律和受限的能力。在这篇题为《科技巨头时代来临》的文章中，布雷默指向了一个根本性的问题：科技与国家之间关系的变化，正在塑造一个新的时代。

布雷默在文章中写道：“近400年来，国家一直是全球事务中的主要行为体，但随着少数大型科技公司竞争地缘政治影响力，这种情况正在发生变化。”根据他的逻辑，关键的原因在于，亚马逊、苹果、脸书、谷歌、推特等已不再是传统意义上的公司，而是“国家般的存在”，这些公司“已经控制了社会、经济、国家安全等长期以来国家专属的领域”，事实上涉足了主权国家的领地—国家治理。

关于大型科技公司如何具备这种影响力，布雷默给出了两点理由。第一，这些公司创造了独立于物理空间的新领域—数字空间，并在这个领域里享有主权般的权威；第二，这些公司既生产虚拟产品也提供现实产品，而这些都是维持一个现代社会运转所必需的。换句话说，大型科技公司在虚拟空间享有主权般权威的同时，其影响力也已“侵入”传统的物理空间。大型科技公司与国家之间的关系，正在发生历史性的转变。

2021年1月6日的国会骚乱就是典型的例子。截至目前，美国国会成立调查组、传唤证人、出台调查报告的工作还在继续。但是国会骚乱当天，脸书和推特就冻结特朗普的账号。也就是说，在美国的国家机器还在就事件的是非、责任人争论不休时，美国的公司就已经做了认定和判罚。而判罚的依据，是公司的规章制度。“科技公司不仅仅是政府的工具。国会骚乱案中，这些科技公司并没有受托于政府或执法部门，而是直接采取行动。”

科技如何影响政治，美国无疑是个绝佳的参照。特朗普被冻结社交媒体账号的憋屈里，藏着美国政治的现实尴尬。尽管公司的规章制度依托于宪法和法律，但不可否认的事实是，目前美国的宪法和相关法律里，找不到任何明确的条文，赋权公司企业让一位在任总统“噤声”。福山曾把大型科技公司处于法律模糊地带的权力，比作放在桌上并已经上膛的枪，只不过坐在桌边的人还没有拿起枪扣动扳机。

被超越的焦虑

拜登的那封信，是在模仿富兰克林·罗斯福总统。二战接近尾声的1944年11月，罗斯福给他的科学顾问范内瓦·布什写了封信，提出了科学和技术如何服务于未来数十年的国民健康、经济繁荣和国家安全的问题。这个“罗斯福之问”的直接结果，就是范内瓦·布什撰写题为《科学：无尽的前沿》的报告。在美国历史上，这份报告被认为是圣经般的存在，奠定了美国持续数十年的绝对科技优势。

在那封信里，拜登四次提到“美国领导”，唯一明确提到的另一个国家就是中国。1944年罗斯福总统的那封信里，没有提到任何国家，甚至都没有出现“竞争”这个词汇，因为在战争需求的催化下，当时美国的科技实力已是“一览众山小”。即便是此后的“卫星时刻”促发的美苏太空竞赛，苏联也只是在某些领域短暂地超越美国。二战后综合实力崛起的欧洲和日本，只是在科技领域的“单项竞赛”中有比肩美国的实力。某种程度上说，进入21世纪前，美国几乎没有整体科技优势被超越的焦虑。

世纪之交的1999年，美国国家科学院发布了一份题为《利用科技服务于美国经济未来》的报告。这份长达167页的报告，既对美国科技的辉煌历史做了肯定，也“认定”这种优势将会在21世纪得到延续。“美国独特且强大的创造新知识并使其造福于所有人的体系，是20世纪生产力增长的主要引擎，而且依然会是21世纪最大的决定性因素。”在某些学者看来，这份报告最大的失误，是没有考虑中国因素。用美国学者格雷厄姆·埃里森的话说，如今重读这份报告，发现它忽略了房间里的大象—中国。

美国在科技领域对中国的警惕，显性地出现于特朗普政府时期，对以华为为代表的中国科技企业的打压意味着风向已变。2020年5月，美国商务部工业和安全局颁布新的“出口规则”，事实上阻止华为获得利用美国的技术和设计生产的芯片。在中美关系研究界，这被视为中美科技脱钩的标志性事件。拜登政府延续了前任的做法，但不同的是其构建了“美国科技优势遭遇中国挑战”的认知，并极大地提升了科技竞争在中美战略竞争中的分量。

无论是在舆论、学术还是政策研究界，中国几乎都被塑造为美国科技霸权的最大威胁。

拜登入主白宫前一周（2021年1月13日），“新美国安全研究中心”发布了一份题为《掌舵：应对中国挑战的国家科技战略》的报告。这份报告认为中国的崛起对美国的经济、安全和价值观构成了根本性挑战，而为经济、政治和军事实力赋能的科技，则是中美竞争的前沿与核心。2021年3月拜登政府发布的《国家安全战略临时指南》里，正文仅18页的内容里提到“科技”34次，并把中国认定为“潜在的唯一有能力整合经济、外交、军事和科技实力，对稳定与开放的国际秩序构成持续挑战的国家”。

上述“指南”中关于“中国挑战”的论述，很大程度上起到了话题引导的作用。无论是在舆论、学术还是政策研究界，中国几乎都被塑造为美国科技霸权的最大威胁。哈佛大学贝尔福科学与国际事务研究中心，2021年12月发布了《大型科技竞争：中国与美国的较量》的报告，详细分析了在人工智能、5G、量子信息科学、半导体、生物科学、绿色能源等六个领域，中美之间的实力对比。报告认为，在某些领域中国已经领先，未来十年可能在其他领域超过美国。

施密特是上述报告的作者之一，他也是文章开头提到的那次会议的召集方“美国特殊竞争研究项目”的主席。那次会议结束后发布了题为《国家竞争力十年中期挑战》的报告，前沿部分即设想了美国输掉科技竞争的“恐怖场景”。这份长达180多页的报告，提到中国272次（包括脚注）。从现状分析到应对方法，可以说是满屏都是“中国”。这样的“叙事”在多大程度上契合事实不得而知，但可以肯定的是反映了美国的“国家焦虑”。

难回历史巅峰

科技公司“进化”为国家般的存在，国家依赖于科技赢得地緣政治竞争，这两个“事实”造成了这样一种局面：拜登执政以来所面临的问题清单中，科技成为最具“矛盾性”领域之一。一方面，他的人事布局与政策思路，都明确指向对苹果、谷歌、脸书、亚马逊等科技巨头的监管，约束其扩张、垄断的冲动；另一方面，拜登政府把科技尤其是高科技，视为战略竞争的前沿阵地，而那些被“盯上”的科技巨头，很多都是有实力影响全球科技版图的排头兵。

从目前的情况来看，拜登政府应对“矛盾性”的方式是双管齐下。一方面，以行政政策、立法手段扩张政府权力，通过加强对科技公司监管的方式，重新界定政府与科技公司之间的权力边界，强化其服务于国家整体战略的功能。另一方面，通过加大政策、资金、外交投入，确保美国在关键、新兴科技领域的掌控权。不过，政策设计与政策效果之间是有距离的。尽管美国依然具备明显的科技优势，但拜登政府面临的是二战结束以来美国所不曾面对的难题。

比如，美国的政治精英们对反垄断并不陌生，1890年《谢尔曼法》（美国第一部反垄断法案）通过以来，美国联邦政府就没有停止过与大型垄断企业之间的较量。但这部法案中的“法宝”—分拆大型企业，在科技企业崛起的时代是否依然奏效，却越来越成为问题。福山就曾做过这种预判：被分拆后的婴儿般谷歌，很可能快速成长取代母公司。对于平台科技的这种特性，目前美国政府的政策工具箱里，还看不到切实可行的应对之策。

至于科技对政治的影响，无疑是个更难应对的问题。福山在一篇分析科技如何影响民主的文章中指出，互联网平台对政治的伤害远比经济要大，“终极的恐惧是，这些平台聚集足够大的能量以至于能影响选举结果，无论是故意的还是无意的”。信息权力化，而这种权力并不完全受制于既有的政治规则。在政治极化、党争激烈的氛围里，谁也不能保证这个问题不会成为潜在的炸弹。

尽管美国依然具备明显的科技优势，但拜登政府面临的是二战结束以来美国所不曾面对的难题。

8月9日，拜登签署了《2022年芯片与科学法案》，总额2800亿美元的授权，能否成功地让美国科技优势一骑绝尘，目前来看还是个未知数。美国很多学术研究、政策报告里，谈及美国科技霸权式微时都提到这样一组数据：1960年美国的研发投入世界占比70%，2018年这个比例降为28%。一个不争的事实是，即便把2800亿美元翻两番，美国也回不到曾经的“历史占比”。背后的原因不难理解—国际政经格局变了。

回到拜登那封关于科技的公开信。他显然是希望美国科技重现历史的辉煌。但目前的现实，已经与美国当年面临的环境大不一样。一方面，科技的发展和应用，已经重构国家和社会，改变了“服务”的单项维度。比如，社交媒体的强大影响力侵蚀传统的国家权力，已经不是一个是与否的争议，而是不得不面临的问题。另一方面，与当年美国科技优势“一览众山小”不同，如今的局面趋向“群雄逐鹿”。而且，科技发展的“去中心化”趋势，也很难让美国重回那种全面、绝对掌控的时代。