环境行政公益诉讼判决方式的检视

刘娟，赵智风

(太原科技大学 法学院，山西 太原 030024)

引言

政府应是良好生态环境的守护者，环境行政公益诉讼的功能则是督促行政机关履行保护环境职责，推动我国生态文明建设。2014年《中华人民共和国环境保护法》第58条增设了环境公益诉讼条款，为使该规范平稳落地，2015年全国人民代表大会常务委员会授权检察机关在十三个省、自治区和直辖市开展了公益诉讼试点改革，并在2017年《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》中对适用公益诉讼要件作出详细规定，通过立法改革，逐步推进环境公益诉讼构建，但这个过程中忽视判决方式适用规定的规范化。为此，最高人民法院和最高人民检察院颁布了《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)，其中第24条、25条明确了环境行政公益诉讼的裁判方式，此举标志着我国环境行政公益诉讼制度已逐步趋向成熟。但与普通行政诉讼相比，环境行政公益诉讼的判决目的不局限于解决行政纠纷，而是通过检察机关对行政机关违法行为的监管，以达到维护环境公益的目的。因此，通过对环境行政公益诉讼判决方式的探讨，为有效保护环境提供实证研究参考。

一、环境行政公益诉讼判决方式的实践现状

为深入观察环境行政公益诉讼判决方式的现状，在北大法宝上以“《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第25条第4款规定”以及“环境保护”为关键字进行检索，截止日期为2022年4月23日，近三年共检得453份裁判文书，对其整理得出294份环境行政公益诉讼案件的裁判文书。其中驳回上诉判决为3份，撤销重作判决为2份，变更判决为2份，确认违法判决为69份、“确认违法+驳回部分诉讼请求”判决为2份，“确认违法+撤回部分诉讼请求”判决为1份，“确认违法+履行职责”判决为68份、履行职责判决为147份。由此可知，实践中的判决方式主要聚焦于三种，即确认违法判决、“确认违法+履行职责”判决以及履行职责判决。

(一)确认违法判决的实践状况

法院适用确认违法判决共140份，对其进行分类，分为诉讼期间已履职和未履职的确认违法判决。

1.诉讼期间已履职的确认违法判决

行政机关在诉讼期间依法履职，实现了诉讼请求的目的，法院判决确认违法的案件为68份，具体判决类型及案件数所占比例如表1所示。

表1 诉讼期间已履职的确认违法判决

2.诉讼期间未履职的确认违法判决

行政机关的履职标准未实现检察建议的要求，法院判决确认行为违法的案件为72份，具体判决类型及案件数所占比例如表2所示。

表2 诉讼期间未履职的确认违法判决

(二)履行职责判决的实践状况

对有关履行职责判决共分为两类，分别为未规定具体履行期限的判决和规定具体履行期限的判决，其中未规定具体履行期限的判决128份，规定具体履行期限的履行职责判决为87份。而规定具体履行期限的判决又分为两种情况，一种情况为在判决文书中直接判决行政机关在具体的时间内依法履行职责，判决时间是为几日或者几个月。另外一种情况是在判决文书中直接规定在某个具体的日期前履行完毕，下文对判决某个日期前履行完毕的时间换算成具体的履行天数或月份，对月份换算存在四舍五入情况。

1.未规定具体履行期限的履职判决

在未规定具体履行期限的判决方式中，具体判决类型以及案件数所占比例如表3所示。

第二，更新育人观念，切实认识到提高教育教学质量的关键是优化课堂教学结构而不是加大学生的作业量和作业难度。要把提高教学质量的重心放在优化课堂教学结构，提升教学效率上。

表3 未规定具体履行期限案件的判决方式

2.规定具体履行期限的履职判决

在规定具体履行期限的判决方式中，具体判决类型以及案件数所占比例如表4所示。

表4 规定具体履行期限案件的判决方式

在具体规定履行期限的判决中，“确认违法+履职职责”判决为20份，履行职责判决为67份，对其履行期限进行归纳分类，具体履行期限以及案件数所占比例如下表5所示。

表5 具体履行期限的案件数及所占百分比

二、环境行政公益诉讼判决方式存在的问题

(一)判决方式类型单一

我国《行政诉讼法》规定了七种判决方式，但整理的数据显示，在环境行政公益诉讼案件中，主要限于确认违法判决、履行职责判决、“确认违法+履行职责”三种判决方式。其中，判决方式类型单一，对驳回诉讼请求判决、撤销判决等判决方式缺乏适用。其主因在于试点期间行政机关不作为，致使环境公益受损，而撤销判决主要适用于行政机关违法作为的案件，这在客观上就导致了撤销判决方式适用无用武之地。[1]但随着环境行政公益诉讼制度的发展成熟，其案件受理范围逐渐扩大，对于行政机关乱作为的违法案件，在撤销判决方式的适用上应频繁。但就检索的案例来看，仅两个案件适用撤销判决并责令行政机关重做，由此可见，撤销判决方式在司法实践中缺乏适用。

在环境行政公益诉讼法律体系中，诉前和诉讼作为两个独立的诉讼程序，且具有同等重要的地位，其目的都是维护环境公益。但是实践中，由于忽视了诉前程序的独立价值，行政机关即使在诉前程序依照检察建议履职，检察机关却仍然提起诉讼，请求确认检察建议提出之前的行为违法。如，“东宝区人民检察院诉东宝区水利和湖泊局案”，法院认为被告在接到检察建议后，针对检察建议所提出的问题迅速进行了整改，对行政机关的积极履职行为表示肯定，但法院判决确认被告在提出检察建议之前不依法履职的行为违法。就实践状况而言，此类案件应予驳回诉讼请求，而非确认违法。

(二)确认违法判决过于形式主义

在单独适用确认违法判决中，绝大多数案件已在诉讼期间履行职责，其诉讼目的已实现，但法院仍判决确认违法，判决依据为《行政诉讼法》第74条第2款第2项规定以及《若干问题的解释》第24条规定。最高人民法院江必新副院长在《若干问题的解释》颁布后对第24条做出了新解读，认为行政机关在诉讼期间依法履行职责，检察机关改变诉讼请求仍确认行为违法，其目的是为了威慑行政机关，达到督促行政机关依法履职，减少此类情况再次发生，但实践效果并不理想。如，黄石市下陆区人民法院对下陆区城市管理执法局、生态环境局下陆区分局、下陆区科学技术和经济信息化局相继判决确认其行政行为违法，期望以法院判决确认行为违法的方式，使行政机关产生畏惧，这种美好的希冀心理略显理想主义。

此外，公益起诉人在诉讼中改变诉讼请求时，法院应实质审查是否存在诉的利益，诉的利益作为法院审查原告是否具有起诉资格限制的必要性救济制度，亦是在司法实践中需要遵从的起诉条件。如果法律不对确认之诉加以明确限制，便有“滥诉”之嫌。[2]原告在请求确认之诉中需证明其改变行政行为或者撤销行政行为对自身利益存在影响，在德国法中这种诉的利益被称之为“特殊的确认利益”，主要包括“基本权利侵害型”“恢复名誉型”，这两类是主观诉讼中事关当事人的确认利益之诉。此外“判决先例效力型”也不存在其特殊确认利益，理由是公益起诉人不符合赔偿之诉的原告资格，无权要求判决行政机关做出赔偿。而“重复危险型”有其确认利益，期望法院判决确认行为违法的方式，起到威慑行政机关及其主要领导作用，但在司法实践中的威慑效果并不理想。

(三)“确认违法+履行职责”判决方式并用不当

在检索的案例中，“确认违法+履行职责”判决为68份。这类判决方式常适用于行政机关在诉前程序未落实检察建议，致使环境资源受损，法院经审查认为行政机关应继续履行法定职责的情形。如，“乌拉特前旗人民检察院诉乌拉特中旗林业和草原局案”，对于林业和草原局不完全履行破坏草原修复监管职责行为，法院依据《行政诉讼法》第72条、第74条第2款第1项作出了“确认违法+履行职责”判决。此外，司法实践中还存在法院依据《行政诉讼法》第74条第2款第2项等法律判决“确认违法+履行职责”的情形。

《行政诉讼法》第74条第1款适用前提是行政行为违法且不需要撤销，但需要保留该行为效果。《行政诉讼法》第74条第2款适用前提是指行政行为不需要撤销或者判决履行。司法实践中法院判决“确认违法+履行职责”，表明行政机关有履行职责的必要，以及对其先前的行政行为的否定，此举不符合《行政诉讼法》第74条规定的情形。如果法院认为被告确有履行的必要，则应作出履行判决。若无必要，则确认其违法，而非两者并用。[4]

此外，一些法院仅依据《行政诉讼法》第72条规定判决为“确认违法+履行职责”的情形。如，在“洮北区青山镇人民政府不履行法定职责案”、“岚县水利局不依法履行法定职责案”、“吕梁市生态环境局岚县分局不依法履行法定职责案”以及“黄冈市黄州区卫生健康局未全面履行法定监督管理职责案”，法院仅仅依据《行政诉讼法》第72条规定即作出“确认违法+履职职责判决”的判决。而《行政诉讼法》第72条规定被告不履行法定职责适用的情形，不适用确认违法判决，故法院判决方式为“确认违法+履行职责”并不妥当。

(四)履行职责判决过于笼统

履行职责判决是法院对被诉行政机关未依法履行职责的督促措施，是司法权对行政权的深层监督。但从近三年检索的履行职责判决方式来看，大体可分为原则性判决和具体性判决两种类型。其中原则性判决为128份，具体性判决为87份。

在原则性判决当中，法院只是概括性地要求行政机关履行职责，而不涉及履行的期限、方式、效果等内容，由行政机关在履行中自由裁量。这类判决基于尊重行政机关的首次判断权，且在司法实践中适用频繁，为行政法学界主流观点。[5]如，“新抚区人民检察院诉生态环境局履行法定职责案”，法院责令被告继续履行法定职责。又如，“图们市人民检察院诉图们市水利局不履行法定职责案”，法院责令被告在法定期限内依法履行收取水土保持补偿费的法定职责。在司法实践中，法院对被诉行政机关履行职责内容未作具体规定，虽然表面上体现了司法权对行政权的尊重，但实质上不利于监督行政机关依法履行职责。当行政机关不主动依法履行时，此类判决缺乏强制执行力。

在具体性判决中，法院大多数只对履行期限进行了规定，时间为20日至1年以上等多种情况，而对履行方式、效果等内容并未进行规定。如，“赛罕区人民检察院诉城市管理综合执法局不履行法定职责案”，法院责令被告于本判决生效之日起60日内，依法履行法定管理职责。又如，“固始县人民检察院诉固始县交通运输局、自然资源局履行法定职责案”，法院责令两被告于本判决生效后20日内依法履行法定职责。

针对当前的履行职责判决，主要问题是法院对履职判决内容规定笼统，仅从外观上要求行政机关履职，对受损公共利益恢复到何种程度未具体体现。在环境行政公益诉讼中，绝大多数行政机关在诉前会针对检察建议有所行动，但未能达到检察建议的要求，从而引发行政公益诉讼。若因判决要求不具体，致使无法督促行政机关及时履行职责，造成生态环境资源进一步受损，则，既违背了公益诉讼的初衷，又浪费了司法资源。因此，对于履职判决不应过于笼统。

三、环境行政公益诉讼判决方式的完善建议

(一)丰富诉讼判决方式

在环境行政公益诉讼中，公益起诉人代表的是公共利益，具有一种天然的“正义性”，当行政机关不依法履职导致环境公益受到损害时，法院难免对其采取“低容忍”的态度，[6]容易在判决中支持检察机关的全部诉讼请求，诉讼请求类型狭窄，导致法院判决类型单一。而在判决方式中，撤销判决是一种同时符合主观诉讼和客观诉讼价值取向的判决方式，法院以审查行政行为为重心，应当成为频繁适用的判决方式。在环境行政公益诉讼体系中，法院无论是对检察机关的起诉请求进行审查，还是对被告依法履职的答辩进行审查，都属于形式内容的范畴，法院应严格依据法律规定对行政行为进行实质审查，避免审查流于形式。对符合撤销判决类型的违法行政行为，增加撤销判决方式的适用。

在环境行政公益诉讼中，由于生态环境的恢复周期较长，而诉前程序规定的期限只有2个月，检察机关坚持对未完成检察建议的行政机关提起公益诉讼的行为，忽视了天气、季节、执法等客观因素对执法的影响。此时，法院的支持，往往只能带来形式上的胜诉，而不能产生实质影响。[7]法院针对行政机关履职标准，应结合具体案件进行判断，不能完全以结果标准来衡量行政机关是否履行职责。对于行政机关积极履职，但由于客观因素导致未在限期内完成整改的，法院应作出驳回诉讼请求判决。如，“高新技术产业开发区人民检察院诉福祉街道办事处履行法定职责案”，法院认为被告在诉前程序积极落实检察建议要求，但因客观原因未在规定时限内履职完毕。但在诉讼期间，上述区域内堆放的建筑垃圾和生活垃圾已清理完毕，生态环境受到了保护，公共利益不再受到危害，但法院依然判决确认福祉街道办未及时履职完毕行为违法。此时法院应驳回公益起诉人的诉讼请求，加强适用其他判决方式。

因此在司法实践中，依据《行政诉讼法》《若干问题的解释》中有关行政公益诉讼判决方式的规定，在有效保护环境、节约司法资源的前提下，可以根据具体情形，灵活选择适用不同的判决方式。此举是在法律规定范围内，对判决方式的有效适用。法律规定是有限的，现实情形是无限的。若法律未进行相关规定，此时法院应突破现行环境行政公益诉讼单一判决类型，依据法理创新适用其他判决方式，改变环境行政公益诉讼中判决类型的固定化思维，丰富诉讼判决方式。

(二)谨慎适用确认违法判决方式

在司法实践中确认违法判决适用率较高，对于确认违法判决，目前学界存在两种观点，第一种观点认为，环境行政公益诉讼为客观诉讼，通过判决确认违法，可以避免类似行为再发生，以达到警示的作用，发挥示范效果。第二种观点认为被告在诉讼过程纠正违法行为或者依法履行职责，其受损的环境公益已达到维护，从节约司法成本角度考虑，继续诉讼已无必要，并且确认违法判决是对被诉行为的否定性评价，其判决缺乏实质意义。[8]在主观诉讼理念下，即使该类违法行为已被行政机关纠正，但法院为保障和救济行政相对人，依然会选择支持原告的诉请，判决确认违法。而在客观的环境行政公益诉讼中。行政机关在履职的情况下，确认违法的利益已不存在，且确认违法判决亦不具有强制执行力。因此，无需再作出确认违法判决。

虽然《若干问题的解释》第24条规定检察机关可以撤回起诉，或者变更诉讼请求确认违法，但确认违法判决不适用于客观诉讼判决方式，主要在于没有直接遭受侵害的行政相对人。行政机关在审理前履行职责，其违法行为已被纠正。对此检察机关应撤回起诉，否则法院则应驳回其诉讼请求。频繁适用确认违法判决带有较强的形式主义色彩，在一些情形下有浪费稀缺司法资源之嫌，应谨慎适用确认违法判决。

(三)“确认违法+履行职责”判决方式应改为“履行职责”判决方式

《行政诉讼法》第74条规定的确认违法判决是指，不需要判决履行职责或者履行职责已无意义。只有不适宜作出履行判决时，才有必要作出确认违法判决。在环境行政公益诉讼中，法院作出“确认违法+履行职责”的判决案件，往往是由于行政机关的不作为导致环境公益受损，法院对行政机关的不作为行为的否定评价，是判决是否履行职责的前提条件。故，确认违法判决只是履行职责判决的补充，履行职责判决本身包含对行政行为的否定评价，不需要再次确认违法。[9]因此，在司法实践中，若行政机关不依法履职，但有履职必要时，宜作出“责令履行判决”，而非作出“确认违法+责令履行”判决。

在司法实践中，如，“固阳县人民检察院诉固阳县自然资源局案”、“文山市人民检察院诉平坝政府行政行为案”、“孝南区人民检察院诉孝南区新华街道办事处案”、“安义县人民检察院诉安义县国土资源局案”中，公益起诉人请求判决确认违法并依法履行职责，但法院判决仅责令履行法定职责。上述法院的此种做法，正是对单一选择判决的肯定，而对“确认违法+履行职责”这种双重判决模式的否决。有履职可能的，则判决履职；没有履职可能或履职无意义的，则判决确认违法。

在环境行政公益诉讼判决中，履行职责判决本身就包含了对行政机关违法不作为的否定性评价，其违法情形是认定行政机关是否履行职责的前提和基础，已被履行法定职责的请求所覆盖或吸收，因而单单确认违法不能成为独立诉求和裁判事项。鉴于此类案件应在司法实践中广泛应用，最高法院应颁布典型案例，以作指导之用，为下级人民法院审判案件提供参考，统一司法裁判标准。

(四)细化履行职责判决

履行职责判决是环境行政公益诉讼中最常用的判决形式，而在司法实践普遍存在的履行职责判决过于笼统，主要表现为未规定履行期限。在检索的294份裁判文书中，对履行职责判决未规定履行期限的就有128份，占比43.54%。虽然判决方式在一定程度上体现了司法权对行政权的尊重，但实质上不利于实现矫正环境行政违法行为，只能造成形式司法，浪费司法资源。

两高颁布的《若干问题的解释》第25条进一步解释和具化了适用的履行职责判决方式的要件，明确规定要在判决方式中指明“一定期限”，因此在司法实践中法院需对履行期限作进一步规定。行政机关对职责的范围、条件和后果等因素，未享有较大自由裁量权的情形下，履行职责判决应需要进一步明确化，规定行政机关履行职责的方式、效果等内容。

如，“西秀区人民检察院诉农林牧水局不履行法定职责案”，法院判决被告于本判决生效之日起30日内依法履行欠缴水土保持补偿费150.99万元及其滞纳金的监管职责，该案中对履行内容、期限进行了明确要求。又如，“恩施市人民检察院诉恩施市自然资源和规划局履行职责案”，法院判决被告依法对履行监督管理职责，并责令第三人毕仁智按照编制的实施方案进行生态恢复治理，并在两个月内完成施工并达到验收标准，该案中具体履行的效果以相关的验收标准为准，亦明确规定了履行期限，有利于行政机关及时依法履行职责。

在履行期限、方式、效果等内容上，若有相关的法律规定，则以法律规定的方式进行判决。若无相关规定，法院则可以在综合考虑个案中受损的范围、原被告双方的意见，恢复的难易程度等因素的基础上进行判决。对行政机关能实际确定其履行内容，法院应对履行内容承担制定者角色，作出有针对性的判决，详细规定履行职责的期限、方式、效果等内容。对涉及专业性较强的履职部分内容，则不应作过于详细要求，而应由行政机关自主裁决，在法律允许的范围内发挥其主观能动性。此时，检察机关应充担监督者角色，监督行政机关积极履职，切实落实整改措施，有效改善环境保护乱象。

四、结论

环境行政公益诉讼作为新型强力诉讼模式，其对提升生态环境保护治理能力极具意义。但，我们也应该看到现有诉讼判决方式的不规范性，以及诉讼规定的不健全等问题。因此，在司法实践中，法院要在主观诉讼判决方式体系中，对客观诉讼模式正确选择适用判决方式。为此，法院需采取谨慎态度，在明确是否存在确认之诉的利益基础之上，理性适用确认违法判决，对确认违法、履行职责等判决方式，根据实践需要正确运用，对笼统性的履职判决应结合具体情形明确履职内容。唯有如此，方能实现程序正义和实体正义并举，真正发挥环境行政公益诉讼之功效。