上海直管公房土地使用权的国有资产属性分析

文/吴志强

直管公房是在计划经济体制下，政府或其下属房屋管理部门直接管理的国有房产。以上海地方经验来看，在计划经济时期，直管公房在城镇范围内房屋总数中占据了相当大的比重。当时，房地产管理普遍存在“重房轻地”现象。在二十世纪八十年代中期，上海完成了城镇土地国有化，并建立了市级土地管理机构。由此产生的问题是，土地管理部门对于存量直管公房占用的国有土地未统一开展测绘、确权、发证等行政管理工作，直管公房土地使用权的不动产用益物权属性没有得到充分体现。一般情况下，当时仅追认土地使用权来源是划拨，这导致直管公房后期经过授权经营、城市更新后申请办理不动产登记时缺乏土地权属确认方面的要件，也难以量化直管公房土地使用权价值与实施国有资产保护，因而需要结合不同管理场景对现有制度予以完善。

一、直管公房土地使用历史沿革

上海直管公房的来源主要包含两个方面。一是新中国成立前已建成，经过社会主义改造或其他方式收归国有的房产；二是新中国成立后由财政投资兴建并接管的国有房产。在计划经济体制时期，城市国有土地实行行政划拨、无偿无限期使用的办法，各类公有房屋由国家统建、统配、统管，只收象征性的租金（用于管理人员和维修成本），房地产管理实行低租金、福利制，不以赢利为目的，其宗旨是为居住、为生产、为建设服务，这在解决人民住房问题与为经济建设提供房源等方面发挥了积极的作用。

计划经济时期的公有房屋以行政调配方式出租给各类国有、集体单位使用，由房屋管理部门统一经营、管理、维修，公有房屋的房地产价值始终没有得到体现。此外，城市国有土地还未建立所有权与使用权相分离的管理制度，因此，直管公房的房屋所有权与土地使用权均不具备流动性。

1988年，建设部开始推进房屋所有权登记工作，当时主要是城市经确权的私房、销售的商品房办理《房屋所有权证》。1991年，上海市房产管理局下发文件，对全市直管公房进行产权登记，发放《房屋所有权证》。从房屋类型上看，当时主要是房屋管理部门为各类职工住宅（新工房）、公寓、花园住宅、新式里弄、一级旧里等房屋办理了产证，权利人均登记为市房产管理局。二级旧里及以下房屋土地边界不清晰，考虑到将来城市建设可能大规模拆迁等因素，没有为其办理产证。在此过程中，直管公房都是已接管的存量房屋，不涉及新建项目，因此也没有办理《国有土地使用证》。

从法律关系上看，至二十世纪九十年代初，上海直管公房的房屋所有权属于市级房屋管理部门，房屋占用的土地使用权仍未实施测绘、确权、发证等土地管理程序。本市的各类机关、事业单位、国营企业、集体企业与个人都向房屋管理部门承租使用各类非居住与居住公房，公房租赁关系较为稳定，承租人支付租金，房屋管理部门（出租人）承担房屋管理、维修与养护义务。

二、授权经营过程中的土地使用权

为盘活工商企业国有房地产，扩大工商企业总资产值，降低资产负债率，推动现代企业制度的建立，二十世纪九十年代中后期，上海市开展了对工商企业使用的国有房地产的盘活试点，这对于上海原有直管公房管理模式而言是一次深刻的变革。经过授权经营，直管公房资产中的房屋所有权与土地使用权开始与国有企业经营管理制度相挂钩，并且以此为基础构造了目前直管公房土地使用权的权利内涵。

（一）两种授权经营模式

根据《上海市人民政府批转市房地局关于进行盘活工商企业国有房地产试点的实施意见的通知》（沪府发〔1995〕60号），原市房地局分别将市属工商企业承租的直管公房、面上直管公房授权给相关市属工商企业、各区房地局成立的房地集团经营管理，具体分为以下两种模式。

1.市属工商企业集团授权经营。授权经营的范围主要是市中心10个区(包括浦东新区的原市区部分)320平方公里内的工商企业使用的直管公房土地与房产。

在土地使用权授权方面，采用存量土地使用权注入的方式，区分工业、商业两类用地价格，由原市房地局与试点企业集团签订土地使用权出让合同。由市财政局、市房地局按照核定的土地使用权出让金额，通过支票背书的方式进行“空转”。然后，由国有资产管理部门分阶段将土地资产作为国有资产注入试点企业集团的总资产。

在房屋所有权授权方面，采用存量国有房产注入的方式，主要采取的是授权经营形式，即由市国资委委托原市国资办与原市房地局将国有房产联合授权给试点企业集团。通过房产评估，将房产的价值注入试点企业集团的总资产。被授权经营的试点企业集团应向房管部门给付相应的房产占用费作为补偿。根据市领导“商业企业要出钱买机制，工业企业要输血换机制”的指示精神，商业与工业应实行不同的房产占用费标准。同时，直管公房管理维修人员的安置，原则上由被授权经营的企业集团按每人数万元的标准一次性向房管部门给付安置费。

1996年，上海积极、稳妥地实施国有房地资产盘活存量工作试点，将已进行改革转制的一百、华联、新亚、烟糖、石油、锦江、仪电、建材等八大工商企业集团作为首批试点对象，将其已使用的土地与房产，通过土地使用权出让、房产授权经营，注入企业总资产，共出让土地636万平方米，注入土地资产73亿元，授权房产47.9万平方米，注入房产价值4.1亿元。

1997年，上海进行了第二批国有房地资产盘活存量工作试点，对轻工、电气、华谊、汽车、纺织、冶金、物资、农工商、长江计算机、华亭、建工、住总等12家大企业集团进行授权，共向12家集团出让土地3290.65万平方米，土地资产评估约125.31亿元，授权房产30.82万平方米，房产估价1.62亿元，合计注入企业总资产126.93亿元。

市属工商企业集团直管公房授权经营的特点是土地使用权出让采用“空转”形式，原市国资办、市房地局代表市政府将直管公房土地、房产按照一定评估价格授权给市属工商企业集团，同时注入这些国有企业的注册资本，市国资部门因注资取得了国有企业相应的股权。市属工商企业集团因此由直管公房承租人变为这些国有房产的土地使用权人与房屋所有权人，从而可据此办理房地产权登记，并在企业资产负债表中将其价值计入固定资产中。市属工商企业集团从直管公房的承租人变为产权人，公房租赁关系随之终止。

当然，经过授权经营，市属工商企业集团对国有房产享有的还不是完整的、可以自由流通的房地产权利。虽然企业在办理房地产权证后可以进行抵押融资，但在此后办理改制上市的过程中，如果需将授权的国有房产计入上市企业的资产，则还需要向土地管理部门补交土地出让金，其后才能取得完整的出让土地使用权并且纳入上市企业资产。

2.面上直管公房授权经营。对于试点市属工商企业承租公房以外的各类居住、非居住直管公房，根据“两级政府、两级管理”的思路，1995年起，受原市国资办委托，由原市房地局陆续出具《面上直管公房经营授权书》，将市属的面上存量国有直管公房的产权、经营权、财权合并授权14家区房地产管理部门所属的房地集团与上房集团（后并入地产集团）经营管理，委托区房地产管理部门对这些房地集团进行日常管理考核，并接受区国资部门监督与指导。当时授权经营的直管公房总建筑面积达到4000余万平方米。按照“宜低不宜高”、“宜粗不宜细”的原则，上海在较短时间内完成了授权国有房产的价格评估，房产评估价值总计约200余亿元。值得注意的是，面上直管公房授权经营未对土地使用权处置作出规定。

授权经营后，区房地集团可凭授权文件申领房屋所有权证。1997年，原市房地局再次发文，明确要求各区房地集团及时办理房地产登记，领取《房地产权证》，凭证管业。

由于面上授权的直管公房都是已存在公房租赁关系的“实心房”，接受授权的区房地集团并不享有直接处置权与收益权，如果需要终止公房租赁关系、处置房屋产权，则一般都需要按照拆迁补偿的标准置换承租人。因此，各区房地集团对直管公房办理产权登记、土地确权、资产动态评估等都缺乏积极性，普遍采取了维持现状的做法。

（二）授权后的管理状况

授权经营后，上海的房地产登记采取了“房地一致”模式，房地产权利人可以凭房屋所有权或国有土地使用证申请办理房地产权证。然而，受权经营直管公房的区房地集团除了进行房屋整体置换、成套改造竣工等项目，也没有再将办理过房屋所有权证的房屋申请归入集团名下，或者对未申请办理过房屋所有权登记的房屋申请房地产初始登记。

从不动产登记管理的角度看，上海的房地产登记信息系统是在2002年以后逐步建立的，大部分面上授权经营的直管公房的《房屋所有权证》一般是在1992年前后办理的，因而都还没有补录入当时的房地产登记信息系统。因此，目前查询不动产登记信息系统，许多已经办理《房屋所有权证》的直管公房的产权登记信息都无法获得，由于不动产登记信息系统具有物权公示的效力，这也给直管公房的产权保护造成了制约。

为了落实市政府面上直管公房授权经营文件精神，更好地保护直管公房产权，2017年起，市政府曾将授权经营直管公房产权登记至各区房地集团名下，并作为协调市级行政事业单位部分房屋办理不动产登记事项之一，组织市相关管理部门成立了专项工作组予以推进。然而，申请办理不动产登记要求“房地合一”，土地与房屋的权属状况均需确认后才能登记。直管公房原先办理的《房屋所有权证》仅记载房屋信息，对土地权属状况并未加以确认。因此，在试点过程中，由于直管公房作为存量房屋没有办理土地供应手续，所以土地管理部门没有受理直管公房土地权属状况调查（土地使用权测绘）的申请，致使直管公房《房屋所有权证》无法补录入登记信息系统，也无法在此基础上按照授权经营的文件把产权变更至区房地集团名下，整项工作由此无法推进。

三、土地使用权国有资产属性的体现

授权经营以来，上海的直管公房大部分只办理了《房屋所有权证》，其土地使用权的权属状况未经土地管理部门行政确认，难以直接体现国有资产价值。尽管如此，笔者认为，依然可以从以下几个方面出发，分析验证直管公房土地使用权的国有资产属性。

（一）企业国有资产记账方面

接受授权经营的区房地集团都把直管公房房地产估价结果计入了企业的资产负债表，部分区房地集团在注册成立企业时即把直管公房评估价格计入注册资本金。在具体记账上，有的企业把授权经营书上全部的房产评估价格计入“实收资本”与“固定资产”科目，有的企业将部分评估价格计入“实收资本”、“资本公积”以及“固定资产”、“其他非流动资产”、“其他应收款”等科目。

对于计入企业资产负债表的直管公房评估价格，尽管房产的土地使用权价格可能未能在账面价值上得到完整体现，但是基于“房地一致”的原则，从有利于国有资产保护的角度解释，直管公房的土地使用权应当归属于接受授权的区房地集团，遵循国有资产保护原则。

（二）不动产登记方面

授权经营的直管公房大部分已经办理了《房屋所有权证》，且证上也按照1:500地籍平面图标准标识了房屋占用土地的红线范围，房屋所有权的归属是清晰的，因此具备补录产证进行不动产登记的条件。即使土地使用权未办理测绘、确权，也可以按照将所在宗地作为共用丘的做法，确认其占地范围内土地使用权的权属，同时不影响在同一宗地内已经办理土地使用权确权的其他权利人。

这种办法在为居民办理售后公房产权登记时已经得到普遍应用，居民获得的不动产权证包含共用的土地使用权权属范围。为了能够切实对直管公房土地使用权实施国有资产保护，该方法对直管公房办理不动产登记也应有适用的余地。

（三）房地产估价方面

授权经营后，上海进一步深化住房制度改革，停止新建公房与福利分房。此后，直管公房产权变化主要是办理公有住房出售、征收（拆迁）以及个别公房置换后的产权转移。除公有住房出售执行市政府规定的房改政策外，其他直管公房都需要按照国有资产的相关规定，进行直管公房房地产价格评估，并根据一定标准给予公房管理单位产权补偿后才能实现产权转移。

在征收（拆迁）与实施城市更新中办理直管公房产权变更，一般都是对直管公房的房地产价格进行整体评估，而不会因为直管公房没有办理土地使用权测绘、确权，就仅评估房产价格作为产权补偿的基础，后者显然不符合国有资产保护的规定。当然，由于直管公房都有公房承租人，补偿的主要权益还是归属于承租人，其在承租权终止后，可以获得房地产评估价格80%的补偿，直管公房产权人获得房地产评估价格的20%作为产权补偿。

四、完善管理的建议

为进一步凸显直管公房土地使用权国资属性，推进直管公房权属管理实现“房地一致”，本文建议按照“有利于国有资产确权保护、有利于维持公房经营管理、有利于强化公房产权处置监管”的原则，进一步完善相关管理措施。

（一）完善土地权属调查相关工作口径

存量直管公房此前大部分已办理了《房屋所有权证》（已标出了房屋占地的红线范围），但是对土地使用权尚未办理法定确权手续，这可能导致其他权利人在此后申请确权的土地范围与直管公房土地范围产生交叉的情况。

对于直管公房当前因产权变更、实施城市更新而确实需要办理土地使用权确权程序的，建议在勘测定界、土地权属调查（测绘）环节，尊重直管公房作为既有存量房屋的历史，按照房屋所在宗地作为“共用丘”的方式认定，办理土地使用权确权，如此则不会影响在同一宗地内已经办理了土地使用权确权的其他权利人。

（二）明确划拨土地使用权价格评估标准

存量直管公房土地使用权没有办理土地供应手续，一般追认其土地使用权来源为划拨。今后办理直管公房产权变更或实施城市更新，需要进行房地产估价时，应当明确土地使用权的划拨属性作为评估条件，委托具有专业资质的房地产价格评估机构，按照国家房地产价格评估的相关规定开展评估。

从上海的实践经验来看，对于划拨土地使用权价格的评估，往往参照同一地块出让土地使用权价格作为基础进行计算，即出让土地使用权价格扣除补缴的出让金得到划拨土地使用权价格，根据地段区位不同，出让金比例也会有所差异。例如，在上海中心城区，浦西的划拨用地参照出让用地价格的70%评估，浦东的划拨用地参照出让用地价格的60%评估。尤其是近几年来地价基数与计算标准都发生了较大调整。因此，为了加强直管公房国有划拨土地资产的保护，建议土地管理部门会同相关部门定期监测、发布直管公房的划拨土地使用权评估标准。

（三）加强对历史遗留房产办理不动产登记的支持

对于具有保护保留价值的直管公房，特别是收回授权的直管公房，如果市、区政府在城市更新过程中认为确需办理不动产登记加强保护的，建议按照《上海市不动产登记若干规定》第四十一条第二款“对历史上应登记而未登记不动产的登记问题，结合当时的法律法规、政策与实际情况等因素予以处理。具体处理办法，由市政府另行制定专门的直管公房不动产登记规定，加强对此类房屋办理不动产登记方面的支持。这需要注意两个方面：一是对于已经办理过《房屋所有权证》的，可以按照授权经营初期的法律法规政策，通过产证补录方式进行不动产登记；二是对于未办理过《房屋所有权证》的，按照公房产权历史档案、房屋现状和授权经营初期的法律法规政策，开展房地产权属调查并办理不动产首次登记。如果在短期内无法发文，建议由市相关部门以会议纪要形式明确操作口径，为区不动产登记机构受理登记提供依据。