中国共产党成立百年来基层党组织公信力建设历程及思考

李桂秋 锁心如

(1.上海第二工业大学 马克思主义学院,上海 201209;2.喀什大学 马克思主义学院,新疆 喀什 844006)

习近平总书记在贵州调研时指出,党的工作最坚实的力量支撑在基层,经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层,必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策,丝毫不能放松。要重点加强基层党组织建设,全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。[1]基层党组织是党在基层社会的战斗堡垒,是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础,也是凝聚政治共识推动改革发展的组织保障。无论何时,都要把加强基层党组织建设作为一项重要工作。基层党组织公信力是衡量基层党组织建设成效如何、是否能够得到群众认可的重要标准。基层党组织公信力是指基层党组织在行使权力、提供公共服务的过程中获得群众信任的能力。自中国共产党成立以来,在领导革命和社会主义建设过程中基层党组织公信力经历了一个高低起伏的变化过程。回顾这段历程,既有我们要继续借鉴的宝贵经验,也有在今后引以为鉴的深刻教训。无论是经验还是教训,对于今后基层党组织公信力建设都具有重要意义。

一、从中国共产党成立到新中国建立前,局部执政多措并举,基层党组织公信力凸显

新中国成立前,中国共产党曾有过两次局部执政时期:一次是1931年到1934年中华苏维埃共和国临时中央政府(以下简称“苏维埃共和国”)时期,另一次是1935年到1948年陕甘宁边区政府时期(即“延安时期”)。在两次局部执政期间,基层党组织都赢得了群众的广泛信任和积极支持。

(一)关注民生,一心为群众谋利益

首先是解决农民最关心的土地问题。旧中国农民占人口绝大多数,几千年来的封建剥削土地制度使农民始终与土地无缘。在局部执政各时期,共产党都把解决农民土地问题作为首要任务,而基层党组织就是这一政策的直接执行者。苏维埃共和国时期颁布了《中华苏维埃共和国土地法》,广大农民有史以来第一次分到了土地。抗日战争时期,为团结一切力量共同抗日,中国共产党在敌后抗日根据地实行了地主减租减息、农民交租交息的土地政策。抗日战争胜利后,应广大农民要求,中共中央于1947年在解放区颁布了《中国土地法大纲》,彻底消灭了在中国持续几千年的封建剥削土地制度,满足了农民期盼已久的土地要求。其次,关心群众生产生活。苏维埃共和国时期,党组织为解决农村劳动力紧缺问题创办了耕田队、劳动互助社、犁牛合作社等;为解决物资短缺、群众生活困难问题,创办了各类消费合作社等。[2]在延安时期,为改善人民的贫困生活,还组织开展大生产运动,不仅实现了军队自给,农民的生活状况也有了很大改善。

(二)初试民主,给群众真实的民主权利

封建社会奢谈民主。中国共产党在局部执政期间,第一次给予了人民真实的民主权利。首先,给予群众普遍的选举权和被选举权。苏维埃共和国时期颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国选举细则》《苏维埃暂行选举法》等法律法规,对人民的选举权和被选举权及具体选举办法做出了详细规定,并在苏区举行了三次大规模选举活动。而延安时期更是实行了直接选举,体现出更大的民主性。其次,给予群众参与基层政权管理的权利。苏维埃共和国时期普遍建立乡代表会议制。乡代表会议是乡的最高权力机关,其代表由选民选举产生,这就为广大群众直接参与基层政权提供了机会。延安时期实行参议会制,参议会分为乡、县、边区三级,是边区最高权力机关,参议员由群众选举产生,群众通过参议员来表达自己的愿望和要求,共同参与当地事务管理。

(三)整风整党,发扬优良传统和作风

延安时期,随着党员数量不断增长,党员成分愈加复杂,导致非无产阶级思想侵入,因此党在延安开展了一场全党范围内的整风运动,通过整风提高了党员质量,统一了全党思想。在这一时期还形成了党的三大优良作风,进一步增强了党组织的凝聚力。在解放战争时期广泛开展的土地制度改革和整党,目的是加强农村基层党组织建设。当时党的基层组织发展壮大,但官僚主义、脱离群众等不良作风日益滋长,为此,结合土改,党在广大解放区进行了以“三查”“三整”为主要内容的整党运动,端正了基层党员干部的工作作风。另外,党在两次局部执政时期都非常重视党员干部的廉政建设,严惩贪污腐败行为。如苏维埃共和国时期,党组织发动群众共同参与反腐。苏维埃政府在群众集中的地方设立控告箱,在各单位设立工农通讯员等,以便于广大群众监督党员干部。这些举措都有效地加强了基层党组织建设,提升了基层党组织形象。

二、新中国成立初期基层党组织逐步建立和完善,公信力逐渐增强

新中国成立后,基层党组织逐步建立和完善,随着一系列深得民心政策的实施以及在基层党组织建设方面取得的成绩,基层党组织公信力逐步确立并不断增强。

(一)群众长期的利益诉求在新中国成立后得到了实现

对农民而言,土地改革使农民获得了土地等生产资料,经济需求得到了满足。而且土地改革运动中主要采用发动群众,让农民群众自己起来打倒地主分得土地的方式,调动了农民的积极性,使他们在运动中体验到了前所未有的“主体感”。此外,在党的领导下,还彻底废除了农村的保甲制度,逐步建立了乡镇基层民主政权,使农民的民主权利得到了保障。在城市,群众在工矿企业和机关学校中,也获得了主体地位,成了单位中的主人。群众中很多积极分子还加入了党组织,有的还进入了基层政权组织,其政治地位得到了提升。

(二)开展政治运动和群众运动,增强对党的意识形态认同

党以一系列的政治运动和群众运动为载体,为使群众增强对党的意识形态认同营造了社会环境。土改中实行阶级划分,不同的阶级成分就是政治身份的象征,并且这种身份与农民在政治、经济、社会方面的待遇直接相连,以此强化农民的阶级意识,阶级认同逐渐形成。诉苦贯穿于土改的整个过程,是农民对党组织的信任形成的一种重要心理机制。通过诉苦,激起了农民对以地主阶级为代表的旧的统治阶级的反抗决心,从而摧毁了农村中原有的权力结构,为党在农村建立新政权奠定了基础。在工矿、企业整党过程中,着重批判资本主义的经营管理方法和旧的劳动态度,明确依靠工人阶级的思想,树立共产主义的劳动态度;在学校整党中,除划清无产阶级与资产阶级思想界限外,着重批判宗派主义、自由主义、个人主义等小资产阶级思想。[3]这种强调与旧社会旧思想划清界限的方法,让群众在增添了对旧制度的批判力度的同时,对新制度下的党组织有了更多的认同。

(三)整顿、建设基层党组织

首先,各级领导机关开展整风运动。新中国成立初期,党组织获得很大发展,党员人数不断增加,但部分党员思想作风不纯,觉悟不高,也有一些老党员产生了骄傲自满情绪和命令主义作风,甚至还有贪污腐败、违法乱纪等行为发生,严重影响了党组织的形象和威信。因此,中共中央于1950年5月在全党全军范围内开展了一次大规模的整风运动。通过这次整风运动,各个领导机关整治了骄傲自满情绪和官僚主义、命令主义作风,改善了党和人民群众的关系。其次,全面整顿基层党组织。随着党员人数的增加,党员的素质问题逐渐暴露出来,党组织在管理方面也存在很多问题。1951年3-4月间,中共中央召开了第一次全国组织工作会议,会后按照中央统一部署,各地区开始了整党工作。“整党工作从1951年下半年开始有步骤展开,截至1953年6月底,全国共新建党支部8.2万个,清退不合格党员32.8万人,吸收新党员107万人,党员总数由580万人增至636.9万人。”[4]经过整顿,党在组织成分和党员素质等方面有了明显改善和提高,党群关系得到了改善。最后,加强对党员干部的教育和培训。1955年7月和11月,中央组织部和宣传部共同召开了初级党校和中级党校座谈会,加强了党校建设,使党员干部的培训有了保障。

此后,在全面建设社会主义时期直到“文革”结束这段时期,社会主义建设经历了曲折的发展过程,取得了一系列的成就,但也出现比较严重的失误。尤其“文革”期间,在“左”的错误方针影响下,基层党组织遭到了一定程度的破坏,基层党组织公信力受损严重。

三、改革开放后到社会主义市场经济体制建立前,多方面改革使群众受益,基层党组织公信力逐步恢复并提升

党的十一届三中全会做出了改革开放的重大决定,党的各项事业在改革开放政策的指引下都有了很大发展。与此同时,基层党组织建设也得到了高度重视,党组织在群众中的形象有了很大改善,群众对基层党组织的信任感逐渐增加。

(一)群众生活状况得到了改善,增强了对党组织的认同感

在农村,结束了长期以来的“左”倾路线,人民公社制度解体,家庭联产承包责任制在农村广泛推行,调动了农民生产经营积极性,农民生活水平得到提高,利益得到保障。在城市,因为改革开放政策的实行和生产力的发展,人民生活各领域都发生了翻天覆地的变化。同时,在农村成立了村民委员会,农民通过村民委员会参与农村社会事务,实践了民主权利;在企业建立了职工代表大会制度,使企业职工享有了参与企业管理的权利,提升了职工在企业中的地位。广大人民群众生活水平的改善和提高、民主权利的落实和在集体中地位的提升,使他们对党组织的满意度逐步提高,认同感不断增加。

(二)整顿基层党组织,改善了党组织形象

一是整党。1983年10月,党的十二届二中全会做出了关于整党的决定。这次整顿主要是聚焦党组织在思想、组织、作风、纪律方面存在的问题。整党过程共历时三年半时间,到1987年5月基本结束。通过整党,党员的素质有了很大的提高,党组织内部存在的思想、作风、组织、纪律等方面的问题得到了很大的改善。二是建立了民主评议党员制度。党的十三大报告提出必须从严治党的任务,对基层党组织建设提出了要求:“经常地进行教育,经常地加强监督,经常地开展批评自我批评,经常地整顿纪律,经常地清除腐败分子和妥善地处置不合格分子,经常地吸收优秀分子,经常地发扬正气和抵制歪风,通过党员的先锋模范作用把群众团结在党的周围,使党的基层组织成为坚强战斗堡垒。”[5]会后,有些党组织通过开展民主评议党员的活动来教育监督党员,取得了很好的效果并得到了中央肯定。1988年11月18日,中共中央组织部做出《关于建立民主评议党员制度的意见》。民主评议党员作为基层党组织建设的一项重要制度在全国普遍推行。据统计,截至1989年年底,全国(除军队外)已有100多万个基层党支部,2000多万名党员参加了民主评议。[6]民主评议党员制度的实行,有利于保持党员的先进性和纯洁性,有利于增强基层党组织的吸引力和凝聚力。三是加强党组织同群众之间的联系。针对当时一些党员干部中滋长了官僚主义、主观主义、形式主义、个人主义的不良作风和以权谋私的腐败行为,已经严重脱离了人民群众,1990年通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》(以下简称《决定》),对党的基层组织建设做出了初步规定:党的基层组织和广大党员,都要联系群众,宣传群众,组织群众,充分发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用。[7]另外还专门提出了具体要求。该《决定》的施行对于基层党组织加强同群众之间的联系起到了重要的作用。

(三)单位体制的普遍存在,强化了党组织和群众之间的联系

自改革开放以来,虽然社会流动性较以前有所增加,但总体而言社会普遍处于单位体制内。处于单位体制中的个人对单位有较强的依附性。在农村,虽然实行了家庭联产承包责任制,农民成了独立生产者,但农村基层党组织依然承担着收缴农业税费的功能,农村的“七站八所”承担着为农民生产提供服务的职能。而其他群体中的个人,也基本处于不同的单位中,如企业、机关、学校等。个人处于单位之中而非游离于单位之外,在计划经济条件下,个人对单位又有较强的依附性。因此,党组织和群众之间联系较多,在频繁的接触和联系中密切了党组织和群众之间的关系,这对基层党组织公信力的提升起到了重要作用。

四、社会主义市场经济体制改革后到党的十八大召开前,群众信任需求旺盛与党组织信任供给不足并存,群众对基层党组织不信任风险增加

这段时期,基层党组织建设一直备受重视,党中央先后采取了一些措施进一步加强了基层党组织建设。1994年,党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》提出了力争在三年内分期分批完成整顿软弱涣散和瘫痪状态的党支部的任务。[8]同年召开的全国农村基层组织建设工作会议,提出加强以党组织为核心的农村基层组织建设的“五个好”目标,即好班子、好队伍、好路子、好机制、好制度[9],着力加强农村基层党组织建设。此后在基层党组织中先后组织开展了“讲学习、讲政治、讲正气”教育、“三个代表”重要思想学习教育活动、保持共产党员先进性教育活动、创先争优活动等,加强了基层党组织建设,整顿了软弱涣散的党组织,改进了党员干部作风,密切了党群干群关系,基层党组织建设取得了较大成绩。

但是自社会主义市场经济体制改革以来,市场经济的发展在促进社会生产力发展的同时也使我国社会各领域发生了深刻变化,由此也带来了群众诉求多样化及价值观念的转变。面对这些变化,“部分基层党组织不能根据环境变化及时有效地回应社会和服务人民,虽有覆盖面但缺失向心力,虽设有党支部但难以发挥核心作用,虽广泛联系大众但凝聚力不强,难以动员广大人民群众”[10]。正因为如此,便产生了群众信任需求旺盛与党组织信任供给不足并存的状况,群众对基层党组织不信任风险增加。

(一)群众诉求多样与党组织回应不足并存

改革开放以来,社会的发展催生了人们多样化需求,涉及教育、医疗、环境、个人权利等诸多方面。作为基层党组织,承担着服务群众、为群众排忧解难的任务。但现实的情况却是党组织对群众的需求有效回应不足。造成这种情况的原因是多方面的:一是无力回应。一方面是基层党员干部素质不高,能力不强,对群众的诉求有心为之,却又无力而为。另一方面是资源财力受限。如农业税费取消后一度影响了农村基层党组织的财政经费来源。再如街道社区党组织,在没有收入来源及财政支持的情况下,也是同样面临着资金匮乏,无力满足群众需求的情况。二是无心回应。基层党组织承担了诸多行政职能,而上级党组织通常以量化考核指标作为评价和考核下级党组织和干部的主要依据。考核如同一根指挥棒,于是便改变了基层党组织的行动逻辑,导致基层党组织把主要精力放在完成上级下达的各项考核指标上,从而将群众的诉求放置一边。三是不作为。一些党员干部群众意识、公仆观念、服务意识淡薄,对群众诉求置若罔闻。由于群众的诉求得不到有效回应,由此造成的群体性事件频发。

(二)群众对权力运行规范公正的需求与基层党员干部作风腐化问题并存

公共权力来源于人民且必须服务于人民。但是,公共权力又具有“自我扩张和膨胀的能力,在缺少有效制约的条件下,很容易偏离社会公共利益的目标,而成为少数人谋取个人不正当利益的工具。”[11]随着社会由封闭到开放,民主法治思想的传播,公平公正理念深入人心,群众对公权力行使的规范性、公正性要求越来越高,维权意识、法治意识越来越强。但与此同时,随着市场经济的发展所导致的对金钱权力的崇拜及监督制约机制的不健全,一些党员干部淡化了党性意识,丢掉了信仰,有些领导干部甚至因贪污腐败走上了违法犯罪的道路。尤其是因征地拆迁、土地流转及矿产资源开发等方面原因引发的干群矛盾和群体性事件不断增多。群众对权力运行规范公正的高需求与基层党员干部作风腐化形成了反差,群众对党组织的不信任感增加。

(三)群众社会化与基层党组织软弱涣散并存

伴随社会和市场经济的发展,单位体制解体,一些人离开单位下海经商、下岗再就业及大量农民离开农村进城务工等,使得个体经营者、私营企业主、自由职业者等愈来愈多。与此同时,社会流动性越来越大,个人对党组织的依附性越来越小,群众愈加成为社会化的个人。在这种情况下,个人与党组织的关系松散,相互之间的联系减少,党组织对群众的向心力、吸引力下降。此时,基层党组织应该面对变化了的社会情况积极作为,增强凝聚力。但事实却恰好相反。尽管在20世纪末21世纪初我们在非公有制经济组织、社会团体、城市社区等领域加强了基层党建,扩大了党组织的覆盖面,但是数量覆盖并不等于质量的提高,基层党组织普遍存在软化、弱化、边缘化的问题。党组织软弱涣散发挥不了战斗堡垒作用、凝聚群众作用,这既降低了党组织的影响力也严重影响了基层党组织在群众中的形象和公信力。

(四)群众价值观念多元化与党组织意识形态凝聚力下降并存

改革开放前,整个社会奉行的是一元价值观。“这种一元价值观或者表现为‘集体主义’,或者表现为‘理想主义’,或者表现为‘精神至上主义’……”[12]一元价值观对统一人们的思想、凝聚社会群众发挥了重要作用。但是,随着市场经济的发展,经济体制改革、社会流动加快、社会分化加剧及信息网络技术的发展,人们的价值观念发生了深刻的变化,由一元价值观向多元价值观转变。多元价值观的产生是社会发展的结果也是社会进步的表现,但是多元价值观也会产生一些负面影响:“多元价值观在其本性上是诉求反普遍主义和反本质主义的,无中心、无本质、无差别成了多元价值观社会的基本特征,这必然消解一元价值观时代的绝对价值标准,社会价值观出现了断裂、分化、分层、离散化和碎片化,从而失去了共同的价值基础和主导整合力量。”[12]多元价值观的形成对构建基层党组织的价值认同构成了挑战,进而影响基层党组织公信力建设。而与之相对应的是基层党组织意识形态凝聚力下降的事实。群众对党组织不能形成有效的价值认同,故而难以构建高水平的党组织公信力。

五、新时代全面从严治党与加强基层党组织建设并重,基层党组织公信力再塑趋势明显

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设。以自我革命的决心和勇气全面从严治党,健全组织体系,增强党组织政治功能和组织功能,推动党的组织全覆盖,不断加强基层党组织建设,使得基层党组织工作得到了改进,功能得到了强化,群众对基层党组织的满意度不断提升。

(一)服务型基层党组织建设促使基层党组织服务群众能力增加

习近平总书记在党的十九大报告中强调:“必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”[13]党的宗旨就是全心全意为人民服务。基层党组织作为联系群众的桥梁和纽带,必须做好服务群众的工作。2012年,党的十八大报告提出加强基层服务型党组织建设的要求。随后中共中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》 (以下简称《意见》),《意见》根据农村、国有企业、街道社区、机关事业单位、非公有制企业、社会组织等各领域基层党组织职能定位,提出了具体任务要求。为保证基层党组织有充分的服务群众的能力,《意见》还提出要把村、社区党组织工作经费纳入财政预算,支持基层党组织活动场所、服务设施建设和便民利民举措,为基层党组织开展工作、服务群众创造了良好条件。根据《意见》要求,基层党组织有了服务群众专项经费,普遍建立了活动场所,完善了服务设施。各地基层党组织根据群众多样化的需求,创新服务载体,运用多种形式和手段开展服务,如建立党员活动日制度、组织党员志愿者服务队、结对帮扶困难群众、探索为民服务全程代理、一站式服务等。有条件的地方还推行运用网络等信息技术服务群众,有的地方还开展了党员责任区、党员承诺践诺等活动,使基层服务型党组织建设取得了很大成效。基层党组织服务能力的增强,不仅能够更进一步满足群众多样化的需求,而且以服务为纽带贴近群众、团结群众,赢得了群众的信任和支持,进而提高了基层党组织公信力。

(二)强调发挥基层党组织政治功能有利于凝聚群众价值共识

习近平总书记指出:“我们党作为马克思主义政党,讲政治是突出的特点和优势。没有强有力的政治保证,党的团结统一就是一句空话。”[14]共产党要始终旗帜鲜明讲政治,把政治建设放在党的建设首位。党的十八大以来,党中央狠抓政治建设,突出发挥基层党组织政治功能。强化基层党组织政治功能,有利于党组织振奋权威,增强政治主体意识,发挥联系群众的政治优势;强化基层党组织政治功能,能够有效发挥党组织政治团结功能,促使党组织改进工作方式方法,将基层社会涌现出来的各种社会群体和多元治理主体的行动统一到党的战略部署上来,增进其对党组织的价值认同。党的十八大以来,面对群众思想意识多元化、党组织意识形态引领力弱化的现实,基层党组织一方面积极开展针对党员的思想教育活动,加强党性修养和提升党员干部的思想觉悟与辨识能力,保持了党的先进性和纯洁性,并以自身的思想坚定性引领群众形成价值共识;另一方面加强对习近平新时代中国特色社会主义思想的宣传阐释工作,更加积极地宣传党的主张,使习近平新时代中国特色社会主义思想深入人心,用社会主义核心价值观引领社会思潮,从而统一了基层社会共识。

(三)全面从严治党向基层延伸,提升党组织形象

部分党员干部作风不好、贪污腐败会严重影响基层党组织形象,也是破坏党组织公信力的主要因素。习近平总书记指出:“新形势下,我们党面临着许多严峻挑战,党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题,必须下大气力解决。”[15]党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以自我革命的决心和勇气全面从严治党,十分重视解决基层存在的突出问题。“党坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进,惩治震慑、制度约束、提高觉悟一体发力,确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”[16]党中央在这段时期先后制定并实施了八项规定,开展了群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育和党史学习教育,将全面从严治党向基层延伸。通过全面从严治党和整顿软弱涣散党组织,基层党组织工作更加规范,党组织战斗堡垒作用、党员先锋模范作用进一步增强,党员干部的作风得到了改进,进一步密切了与群众之间的联系。基层干部队伍和党组织形象的改善促进了基层党组织公信力的提升。

六、几点思考

自中国共产党成立以来,基层党组织公信力建设的每一段历程不论成效如何都是加强党组织建设的积极探索过程。梳理总结这段历史,使我们对基层党组织公信力建设有了一个更加清晰的认识,对它的发展规律和发展趋势有了一个整体性把握,对于今后基层党组织公信力建设有着重要借鉴意义。

(一)只有当信任的供应与需求达到平衡,基层党组织才会呈现较高公信力

美国学者克劳斯奥佛在分析信任下降现象时提出了信任供给关系,对信任下降做出判断:“可以用绝对的和相对的方式解释。用绝对的话说,显示对特定代理人信任指标的下降的时间序列可以被制作出来。用相对的话说,我们可能设想在信任的供应和‘需求’之间不断增大的落差;即使前者保持持久不变或增加,对信任的‘需求’或‘需要’仍可能更剧烈的增加。”[17]当然,所谓信任的供应与需求之间达到平衡,这只是近乎理想的状态。一般而言,所呈现出来的是一个大体平衡的状态。改革开放前,由于生产力发展水平有限,群众教育程度偏低,其自我意识、民主法治意识等相对淡薄,因而信任的需求并不高;而基层党组织信任供应也因经常受到“左”倾思想影响而显得不足。当信任需求不高与供应不足同时并存,基层党组织公信力尽管不高或有时受损,但最终不会构成较大损害。改革开放后的最初阶段,由于改革在各方面的举措满足了群众久违的利益期待,因而带来了基层党组织公信力的提升。之后,随着群众物质生活水平的提高,群众信任需求激增,而与此同时因党组织建设滞后而导致信任供应不足,其结果是群众对基层党组织的不信任风险增加。新时期,全面从严治党向基层延伸及服务型基层党组织建设促使基层党组织公信力得到极大提升。总之,信任的供应与需求处于平衡状态,基层党组织才会呈现较高公信力。

(二)将不信任控制在一定范围内才会成为下一阶段公信力提升的内在动力

“‘不信任’不是信任的对立面,而是一种态度;……一种政治制度,如果不信任在其中容易被表达和听到,而且其假定的理由容易被公平地评价为有效或者被驳倒,那么由于这种透明性给公民们提供的保证,它值得信任。”[17]对于基层党组织而言,信任与不信任并非一定是对立的。较高的公信力对基层党组织的发展与稳定具有重要作用,但“过度的政治信任容易导致公众对政府的消极观望、被动等待或听之任之,不利于培养现代民主所要求的积极有为、主动参与的公民,也无助于公民资格的养成和公民参政能力的发展,更有碍于民众对公共权力执掌者的警惕与监督。”[18]因此,一定程度的公信力不足或曰民众的理性批判与怀疑也并非一定是坏事,它有利于民众加强对党组织工作的监督,从而使党组织能够经常织补管住权力的牢笼,检视自己的工作,发现存在的问题,不断提高自身能力以迎合群众的需求。从基层党组织发展历程来看,每一次公信力不足都为下一阶段公信力提升提供了内生动力。没有发现基层党组织公信力的不足,便不会有基层党组织工作的持续改进和基层党组织的蓬勃发展。但是基层党组织公信力不足并非没有限度,无限降低的公信力会动摇党的执政基础。其合理的限度应该是群众对部分基层党员干部、工作方式方法或政策的不信任,而并非对基层党组织整体及其价值理念这一涉及核心问题的怀疑。因为对部分基层党员干部、工作方式方法或政策的不信任可以通过改进工作的方式来修复受损的信任,而对基层党组织价值理念及其整体的不信任则涉及根本问题,这种不信任会动摇整个社会基础,对党的执政地位构成威胁。

(三)不同时期的社会生态环境是影响基层党组织公信力变化的重要外因

基层党组织公信力构建深受当时所处社会生态环境影响。这种社会生态环境包括党的政策、国家战略以及国际环境。如计划经济政策、单位体制、社会的整体性都有利于基层党组织公信力的构建。而市场经济、改革开放、信息网络技术发展以至全球化都对基层党组织公信力构建或多或少地提出了挑战。新时期,党中央十分重视政治生态环境建设,这为基层党组织公信力建设营造了有利的社会环境。习近平总书记指出:“净化党内政治生态,是党的建设中带有根本性、基础性的问题,关乎党的团结统一,关乎党的生死存亡。”[19]良好的政治生态能促使良好社会生态环境的形成。社会生态环境是一个开放且变化的动态系统,影响基层党组织公信力构建的社会生态因素复杂多变。对于基层党组织来说,要有清醒的认识,并采取有效措施使其公信力构建能充分利用积极因素,规避化解消极因素。

(四)信任主体诉求向理性化、多样化转变,基层党组织公信力建设难度呈增加趋势

党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[13]改革开放以来,经济的蓬勃发展使得人们生活水平有了很大程度的改善和提高。当人们的物质需求获得一定程度的满足后,他们的价值追求便开始转向物质以外的其他领域,即个体逐渐摆脱“生存经济”的基本诉求转而追求非物质层次的满足。在持续经济繁荣的环境下,民众转而关注公民权利、政治参与、社会公平等与民生息息相关的重要议题,“呈现后物质主义”的价值观念。[20]面对群众需求的变化和日益高涨,如何更好地满足群众的需求,对基层党组织提出了更高要求,基层党组织公信力建设难度会随着社会发展而增加。面对这样的形势,基层党组织既要正视,又要在工作中寻找新的提升公信力的着力点,筑牢党的执政基础。