智慧政府的认知迷思、内在意蕴与建设进路

朱仁显 樊山峰

以大数据、云计算、人工智能等技术为基础的信息技术革命加速了现实世界与虚拟世界的交汇融合，推动了“人人互联”“万物互联”的社会快速形成，催生了无所不在的网络化、数字化和智慧化的政务服务，也推进了传统金字塔式的政府组织结构和权力结构的变革。于是，一个分散的、合作式的、网络化的政府形态应运而生，这种形态的政府就是智慧政府。(1)周盛:《走向智慧政府：信息技术与权力结构的互动机制研究——以浙江省“四张清单一张网”改革为例》，《浙江社会科学》2017年第3期。毫无疑问，在智慧政府的形成过程中，信息与通信技术发挥了关键作用，驱动了政府在理念、组织、机制、效能等方面的全方位变革，影响既深且巨。但对技术的过分推崇也将导致主体、工具、过程三大认知迷思。实际上，智慧政府的本质属性是人文性而非技术性，它在主体、工具和过程三个层面内在地具有独特意蕴，表现为对人的智慧的尊重、对政策社会性的强调和对公共价值的追求。因此，智慧政府的建设应该超越技术迷思，避免以技术应用为核心的实践进路，秉持人文属性和价值关怀，以满足人、社会与政府的发展需求为逻辑起点，以技术与组织的相互建构实现有序运转，以培育高素质的公共治理参与者为治理效能创造的源泉，以健全的制度机制保障预期目标的实现，最终达成技术与价值的统一。

一、智慧政府的认知迷思

智慧政府的拥趸们认为，在传统政府的变革与智慧政府的形成过程中，智能化、数字化技术发挥了基础性与决定性的作用，塑造了政府的内部结构，升级了政府的治理工具，优化了政府的治理过程，使得智慧政府在公共治理领域具有独特优势，亦取得显著成效。但事实上，这种关于智慧政府的认知至少存在着三大迷思。

(一)主体迷思：以智能政府代替智慧政府

政府治理改革的推动者们普遍将智慧政府理解为“智能”+“政府”，即利用新一代信息与通信技术提高政府智能化水平，实现“智能办公”“智能监管”“智能服务”和“智能决策”，提供个性化的公共产品和服务的政府。(2)费军、贾慧真:《智慧政府视角下政务APP提供公共服务平台路径选择》，《电子政务》2015年第9期。或者说，智慧政府就是与数字化、网络化、智能化深度融合的政府。(3)汪玉凯:《智慧社会倒逼国家治理智慧化》，《中国信息界》2018年第1期。这种对智慧政府的技术化理解实际上混淆了“智慧”与“智能”的概念。

智能是一种认识、理解客观世界，发现客观世界存在的问题，并运用知识、经验等解决问题的能力。智慧除包含上述能力外，还涉及价值观方面的内容。智慧是人在生存中形成的正确观念、丰富知识、卓越能力和优良品质，是“人的灵性的集中体现，是理智的优化和最佳状态”。(4)王克照:《智慧政府之路:大数据、云计算、物联网架应用》，清华大学出版社2014年版，第2页。简言之，“智”乃智能，“慧”乃人文属性，“智慧”涵盖“智能”。只有人才能拥有智慧，而物只能被动地由人赋予智能。(5)Mark Deakin,Husam Al Waer,“From intelligent to smart cities”,Intelligent Buildings International,2011,3(3),pp.140-152.换言之，智能政府不过是人们基于智能化技术，赋予政府中的物(包括设施设备和植入设施设备中的信息系统)表面的智慧(即智能)，强化其工具功能，提升政府的工作效率，实现更为高效和智能的政务服务的政府。这样的政府仅仅具备工具的智能，而不彰显人的智慧，尚不能被称为“智慧政府”。

相较而言，智慧政府的内涵更为丰富，它并非以技术为核心，强调设施设备的智能化改造，而是以政府中的公共管理者为主体，注重治理思维的智慧化和治理理念的人文性。仅强调智慧政府的智能化技术，而忽视政府中人的智慧是失之片面的，既不足以确保智慧政府在面对复杂的社会环境和治理网络时，作出理性的选择和人性的决策，也不足以保证治理过程的有序高效和治理成果的社会效应。因此，彰扬人在智慧政府中的主体地位，发挥人之智慧的导引作用，对于建设理想的智慧政府而言是很有必要的。

(二)工具迷思：技术优势难掩政策失灵

社会现象与问题具有碎片化存在、隐蔽式孳生、随机性发展的特征，人工难以有效识别。然而，借助数字化和智能化技术，公共管理者能够以视频、图表、文字等形式将其记录下来，再通过技术手段加以标准化和图像化，帮助其清晰地认识社会的变化。信息与通信技术在收集和分析数据方面的优势显而易见，但过分迷信技术工具，甚至认为借助不断进步的技术，政府能够全方位地获取社会信息，精准识别所有社会问题，科学制定应对之策，从而扫除人类社会发展的障碍，却是陷入了工具迷思。实际上，大数据、算法和人工智能等技术工具虽具优势但并非万能，它们在数据获取和决策支持方面至少存在着三点不足。

一是技术鸿沟和信息鸿沟的存在使得一些弱势群体无法进入智慧政府的技术感知范围，诸如公共秩序、社会文化、公民态度和价值观等社会元素无法数字化，使得政府获取的社会信息缺失，导致智慧政府难以全景展现社会现实；二是社会关系具有分散性、动态性和情境性，而获取社会信息的技术标准则呈现出简单化、静止化和量化等特征，二者间的矛盾将使得社会信息捕捉存在结构性偏差，无法完整、真实、实时反映社会的本来面貌；三是大数据技术尚未解决变量间因果性和相关性的争论，算法推荐和数据分析也常常带有误导性，(6)张林:《智能算法推荐的意识形态风险及其治理》，《探索》2021年第1期。这就意味着决策模型可能存在系统性缺陷，决策的科学性和有效性会受到质疑。

也就是说，技术工具实际上远没有想象的那般可靠，海量的数据和看似科学的数据模型并不能完美地呈现社会的存在和发展状态。如果智慧政府对社会的认知仅仅取决于一个个数字，而非扎根于具体的社会实践经验，非但不能强化政府对于具体社会问题的感受力和应变力，反而会使其对社会的认识失真，反应也更加迟钝。(7)渠敬东、周飞舟、应星:《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。如果公共政策的制定只基于这些带有瑕疵的数据和工具，那么公共政策不免失灵。

(三)过程迷思：化约主义失落价值关怀

当前，在实践过程中，智慧政府的治理存在着将客观治理对象“化约主义”理解的倾向，即将复杂的、系统的、困难的社会问题，转化为简单的、微观的、可行的技术性问题，(8)黄晓春、嵇欣:《技术治理的极限及其超越》，《社会科学》2016年第11期。忽视其中存在的伦理因素和价值要素，不再追求技术过程与价值关怀的耦合。这种“化约主义”在智慧政府实践过程中有两方面突出表现。

第一，规范化运作代替了问题的实质性解决。技术导向的智慧政府愈发注重数字化和理性化的治理手段，将技术化、规范化和标准化作为政府治理过程的核心特征。实践中，开放的智慧政务平台和移动政务终端的广泛应用，使得政府工作的各个环节都能够以文字、图片、视频等方式呈现，让治理过程变得可量化考核、可责任追溯，提升了治理的透明度和规范性。但这种“留痕主义”的治理过程催生了形式主义，文字斟酌、图片美化和场景布置取代了直接和现实的问题解决，原本实质性的、积极的作为沦为了形式化的和抽象的动员。一旦这种规范化和程序化的运作出现问题，公共管理者则习惯于第一时间从技术层面寻找原因，并意图通过升级技术来解决问题，而不是寻找问题的根源。过度规范化的治理尚不能切实解决公众关心的社会问题，维护公众的共同利益，更不用说引导公共价值的实现。

第二，技术化治理遮蔽了公共价值追求。智慧政府试图借助智能化、数字化技术构筑在线参与平台，推动广泛的公共参与，实现更为深入的政社互动，打造多元参与的治理格局，提供优质高效的公共服务，从而塑造以人民为中心的政府。但是这些平台并不能辐射与照见所有潜在的用户，看似广泛的赋权过程实际上并不均衡，政府和公众之间仍然横亘着“权力鸿沟”：大众由于缺乏技术和政治资源，获取政治权力的机会更少，对政治权力的反作用也更弱；而拥有先进的技术和丰富的资源的政治精英和公共部门将在公共政策制定中占据有利地位，能够对公共政治生活形成更大的影响。这样一来，政治权力的集中化趋势或将明显，(9)徐琳、徐超:《人工智能时代政治权力的双重面相》，《兰州大学学报》(社会科学版)2020年第1期。多元共治价值与包容共享治理格局无法形成。此外，借助智能化平台和移动终端，智慧政府定期开展“政务服务好差评”、网上评议政府等活动，以期全面深入地听取群众真实的声音，进而围绕工作流程和业务流程作出有针对性的优化，提升公共服务的效能。但实践中，一些政府部门出于绩效考量，程式化、选择性地回应群众的意见和诉求。这看似提高了回应率，但实际上既没有强化政社间的互动、回应群众期待，也未能提升公共服务的智慧化水平和群众的获得感，反而失落了政府治理的回应价值和人文价值。

总之，过分迷信技术优势，将使得我们对智慧政府形成错误的认识。实际上，技术只是让智慧政府的变革成为可能而已。破除智慧政府的认知迷思，则是正确认识智慧政府，进而明确政府治理变革方向，建设智慧型、服务型、价值导向型政府的重要前提。

二、智慧政府的内在意蕴

智慧政府的本质属性是人文性，而不是技术性。以人文性为本质属性的智慧政府与电子政府、数字政府、智能政府等形态各异的政府之间的核心区别不在于技术手段和治理工具的优劣，也不在于组织结构上的调整，而在于智慧政府更加重视人的智慧和人文价值，所有的变革和行为都围绕人展开。这样的智慧政府至少在如下三个层面呈现出独特的意蕴。

(一)在主体层面上，凸显人的智慧与技术的智能

一方面，智慧政府强调人的智慧导引作用。政府是以人为主体、以形态各异的组织为表现形式的实体。政府组织结构的调整、能力的提升、运作方式的变革，实际上均以政府中公共管理者的思维方式和相互关系的转变为起点。因此，公共管理者的智慧将在很大程度上塑造政府的智慧。公共管理者具有自我判别、分析、选择、行动的能力，由其构成的智慧政府同样具有类似的能力，能够依据社会环境的发展和社会问题的变化调整组织目标、调适组织行为。因此，面对当前高度不确定的社会环境、以数据化形式呈现的现实问题，以及纷繁复杂、动态变化、彼此交织的社会现象，智慧政府能够摆脱传统线性、因果律、“事本主义”思维的局限性，拒斥单一追求效率、手段固执僵化、推崇技术至上的治理模式，转而秉持非线性、相关性和人本主义思维，应用新技术、践行新理念，发挥人的主观能动作用，强调机制创新和手段灵活性，有效应对层出不穷的新问题和新变化，彰显政府的治理智慧。

另一方面，智慧政府重视发挥技术的智能作用。正如前文所言，智慧政府中的物不能自主诞生或者具有智慧，只能由人通过智能技术赋予其形式上的智慧特征。智慧政府的主体(即公共管理者)借助智能化技术能够最大程度地将人的智慧贯彻到治理的过程当中。具体而言，智慧政府可以做到：第一，打造数字化的政务平台，促进政务工作标准化，实现政务管理数据化，推动政务考核精细化，进而达致政务服务的现代化；第二，借助大数据、物联网技术，感知并获取有关公众的社会关系和社会行为等方面的信息，并在人工智能和算法技术的辅助下实现预先研判、实时反馈、聚类热点需求、自主作出决策，提高公共产品和服务供给的科学性和精细化水平；第三，利用互联网与云计算技术整合各部门的办公平台和业务系统，关照和统筹各个行政环节，构建权力监督的技术化体系，改善权力的运行模式，确保治理过程执行顺畅、监督有力。

质言之，只有充分发挥了人的智慧和技术智能作用的政府，才是智慧的政府，才能够以更为灵活、理性的思维指导实践，从而纾解社会问题，形成智能长效的服务模式，充分发挥智慧政府的治理效能。

(二)在工具层面上，要技术性与社会性并重

信息与通信技术赋予了智慧政府更强的信息获取能力、问题分析能力和社会治理能力，但公共政策的科学性和有效性不能仅仅依靠技术和数据。智慧政府应当更强调技术与社会的深度融合，结合微观的社会数据和宏观的社会状态来综合分析社会的运行和发展。

一方面，智慧政府强调发挥技术在信息收集和数据处理方面的优势。为此，智慧政府应该做到，首先，将技术资源向匮乏的地区倾斜，填补城乡之间、区域之间的技术鸿沟，将由于设施设备原因未能进入数字化社会关系网络的个体纳入观察视野，弥补数据缺失，提升数据的完备性。其次，不断完善和升级信息基础设施，形成全域覆盖的数字网络，从而实时、动态、全方位地获取。诸如人口、环境、交通、住房、医疗、教育等社会各领域的运行数据，提高社会能见度和社会治理的清晰度。最后，借助人工智能和机器学习技术自主优化技术标准，减少数据偏差，同时不断改进算法模型，实现对社会更加真实的描绘和模拟，提高数据收集的有效性。

另一方面，智慧政府更加注重治理的社会性。应当充分发挥技术工具联系政策与社会的功能，让通过技术手段获取的数据与常规手段收集的信息相互印证，让在此基础制定的公共政策更能反映社会问题、引导社会发展。智慧政府首先应当充分考虑技术应用的情境，因人因地因时制宜。智慧政府的治理过程不是僵化地执行既定的技术路线或者规范程序，而是因时因地选择适宜不同情景的技术手段和治理方式，如在发达地区和欠发达地区，面对年轻人和老年人、高级知识分子和缺乏信息素养的弱势群体、中等收入以上群体和低收入群体等不同的人群，进行信息采集、政策宣传、意见征询的时候，不能一味采用信息化手段，而是应当基于具体的社会情境和主客观条件灵活变通，有所区分。其次要顾及技术应用的现实性。智慧政府的技术应用旨在促进人与社会的发展，这种发展应当基于社会现实。智慧政府不是简单地通过技术手段将社会问题和公众诉求转化成看似精确的数字，而是将技术应用作为政社间广泛互动和深入交流的工具，实现对公众的思想观念、价值偏好、政治态度、利益诉求等社会信息的清晰了解，使得技术手段的数据获取广度同社会化工具的信息获取深度有机结合，让看似冷冰冰的技术更有温度，弥补单一治理工具在信息获取方面的缺漏，为公共政策的科学性提供重要支撑。

(三)在过程层面上，强调实质效果与价值关怀

大数据、云计算、人工智能等技术的应用，催生了诸如“一网通办”“无接触式服务”等服务模式，一定程度上实现了治理的智能化和精细化，使得公共生活更加公开、透明、民主。这种技术化的治理过程将人与社会描绘成数字图景，将政府与公民的互动转换为代码的交互，将治理的过程细化为可视可感的环节。这样一来，尽管治理过程不断规范，但人存在的价值和意义在这种规范的过程中不断“异化”和“物化”。为了避免人的异化与物化，新技术和新时代背景下诞生的智慧政府，在强调治理过程合法合规的基础上，应更加注重治理的实质性效果。因此，智慧政府的治理过程不是“留痕主义”的“走过场”，而是充分践行其代表公共利益、行使公共权利、管理公共事务、提供公共服务、承担公共责任、维护公共秩序等职能，(10)汪玉凯:《智能化治理与智慧化服务：打造政务服务新模式》，《信息化建设》2017年第1期。切实深入社会现场，识别并化解真实社会问题，维护群众切身利益，塑造积极有为的政府形象。

同时，智慧政府也强调公共价值关怀。首先，智慧政府始终以公众的需求为导向，以社会满意为目标，以公平性、参与性、回应性、灵活性为表征，致力于公民的直接参与、自主创制和民主治理的自觉性与主动性，保障公民和社会的知情权、参与权、表达权，主动纠正实践中存在的民主赤字、数字鸿沟、“信息黑箱”等问题，推动政府治理从以政府为中心到以人民为中心的转变。其次，智慧政府通过有序推进政府公共服务的智慧化，从智慧交通、智慧医疗、智慧养老、智慧社区等公众能够看得见与摸得着的领域出发，提供个性化、优质高效的公共服务，逐步实现智慧政务，打造智慧社会，让公众安享智慧生活。最后，智慧政府将围绕公共服务和公共政策定期开展公民认知与满意度调查，综合考量政策的经济效益和社会效益，及时作出反馈与调适，致力于实现治理的全面覆盖、科学有效和治理成果的全民受益全民共享。

统而观之，智慧政府主体、工具和过程三个层面的意涵实则均突出一个核心内容：治理的人文性。以人文性为导向的智慧政府，能够真正发挥人的智慧和技术的智能作用，将工具的技术性和治理的社会性有机结合，凸显治理的实质效果，创造普惠的公共价值，最终彰显政府治理之“智慧”。

三、智慧政府的建设进路

既然智慧政府不是技术中心主义的政府，也不是简单的“智能”+“政府”，而是追求技术性与人文性、工具性与价值性统一的政府，那么智慧政府的建设便不能仅仅考虑既有设施设备和治理工具的数字化、智能化改造，而应当基于政府之智慧，充分考量内外环境变化，以政府目标的达成和需求的满足为建设起点，推动技术与组织的相互建构，培育高素质的内部管理者和外部参与者，建立健全相关制度，确保智慧政府建设富有成效。

(一)逻辑起点：政府的目标和需求

历史经验证明，每一次重大的政府改革，都以构建更为适应时代和人们需求的、更具灵活性的治理结构为核心内容，传统政府向智慧政府的转型也不例外。在智慧政府的建设过程中，信息与通信技术被认为是智慧政府建设的物质基础。但是实际上，技术本身并不能决定变革的进程和结果，驱动政府利用信息与通信技术开展治理变革的是政府的目标和需求，这是智慧政府建设的逻辑起点。智慧政府的目标和需求可总结为以下三点。

一是满足公共参与的要求。当代公共参与的渠道和途径日益多元，公众和社会不再是公共信息的被动接受者，转而成为政治生活的主动参与者。这一转变提升了公众和社会的政治参与需求，政府也承受了更大压力。(11)Kyu-Nahm Jun,Christopher Weare,“Institutional Motivations in the Adoption of Innovations: The Case of E-Government”,Journal of Public Administration Research and Theory,2011,21(3),pp.495-519.这种自下而上的诉求随着信息与通信技术的快速发展和应用而“水到渠成”。政府借助技术进一步推动数据共享与信息开放，提升公共服务和治理的透明度，打造多元共治的治理格局，则是应公共参与需求而“顺水推舟”。

二是适应社会发展的要求。一方面，当前经济结构发生了重大调整，人们的生活水平不断提升，社会利益格局日渐多样化，公众对美好生活诉求与日俱增，对政府治理与公共服务提出了更高的要求。另一方面，虚拟空间不断扩张并与现实社会相交织，社会环境和社会问题开始以数字化的形式呈现出来。同时，虚拟空间的匿名性和个体表达的相对自由，又使得数字化社会的失序风险潜滋暗长，政府面临的治理形势日趋复杂。这种新的社会形态和社会问题已超出传统治理工具的作用范畴，迫使政府不得不优化治理技术，借助信息与通信技术手段挖掘社会利益关系、社会问题和社会现象之间的关联，分析其蕴含的逻辑，形成科学有效的公共政策，从而精准、高效地解决社会问题，促进社会发展。

三是符合绩效考核的要求。在科层逻辑下，政府绩效是地方官员的内部要求和施政目标之一，提高公共参与度、政府工作的满意度和社会经济发展水平，则是实现目标的必然要求。传统的政府治理理念和模式已难以达成上述目标。地方政府如要在新一轮改革和经济社会发展浪潮中稳站潮头，就必须树立新的治理观念，主动拥抱新的技术，不断完善体制机制，才能实现预期的治理绩效。而政府预期绩效的实现，又在客观上满足了公众参与和社会发展要求，可谓相辅相成，相得益彰。

(二)运转关键：组织与技术的互构

进一步发挥技术在提升治理效能方面的优势，政府需要明确组织行动者应用技术产品的能力和边界，梳理各部门的职责与权限，将信息技术与部门业务深度融合，促发政府内部行动者的能动性，推动政府作出适应性变革以重构运转秩序。这种促发作用是通过组织网络作为中介变量来实现的。(12)Stephen R.Barley,“The Alignment of Technology and Structure through Roles and Networks”,Administrative Science Quarterly,1990,35(1),pp.61-103.因此，智慧政府实现有序运转的核心是政府组织运行方式的转变，关键在于技术与组织的相互建构。而技术与组织之间的相互建构有以下两个方面的表现。

一方面，政府在技术采纳的前提下，变革或重塑原有的行动者关系网络。(13)王磊、赵金旭：《我国政府电子治理的演化逻辑——基于政治系统的结构功能理论视角》，《探索》2019年第6期。在新技术的塑造下，开放、透明、精细化、高效率成为政府的新特征，原本的政府组织结构、工作任务、成员角色、功能属性被重新规划：组织层级被压缩，管理幅度拓宽，各部门的信息、资源也实现了互通共享；在此基础上，不同层级和部门联结在一起，不同的事项和服务内容被整合到一个平台，日常的工作任务得到拓展、工作流程实现了优化，政务服务能够更优质高效地满足多维度、多层面和多样化的社会需求，最终形成协调互动、运转高效的组织结构。

另一方面，技术需要服务于新的组织结构，并在应用过程中不断根据场景和对象调整技术手段，寻找最为合乎组织发展和效率提升的技术产品和治理工具。此时，组织需要将先进的技术手段、科学的管理方法、高效的工作机制等智慧元素源源不断地注入政府，以适应不同场景下的不同治理需求，促使组织不断进行自我优化，将组织的智慧与技术的智能充分结合，充分发挥组织功能。

智慧政府在分析社会问题、提出应对方略的方面颇具优势，但切不可迷信技术，而应当明确技术的辅助地位，高扬人的主体地位，采取智慧化的治理方式。这既要求公共政策制定者不为宏观的经济社会发展数据所蒙蔽，更加关注数据背后反映的微观社会问题，借助技术手段瞄准经济社会发展和人民幸福生活中遇到的“真问题”，做到“靶向治理”；又要求公共政策执行者在关注政策落实与否的同时，更要考量政策执行的过程与方式，以人为本、柔性治理、统筹全局、兼顾各方，真正实现公共政策的社会效益。

(三)效能源泉：人的素质提升

智能化、数字化是智慧政府建设的应有之义，也是智慧政府最为突出的外在表现。然而智慧政府的本质却在于新的治理理念、治理结构、治理模式和治理方法，需要其内部行动者和外部参与者主动去理解、把握、阐释、运用。因此，智慧政府的内部行动者和外部参与者的信息素质和参与能力的提升，对于智慧政府能否实现治理效能十分重要。

对于智慧政府的内部行动者来说，在信息与通信技术飞速发展与广泛应用的今天，智慧政府的内容将会极速扩展，面临的问题也更为复杂，仅仅依靠技术升级，容易导致治理“缺位”“越位”“不到位”等现象，引发治理危机。对于智慧政府的外部参与者来说，当前政府信息公开、智慧政务平台建设和多元主体参与治理等虽已颇具成效，但数字鸿沟、信息孤岛、数字分化等问题仍然广泛存在，弱化了其在社会治理中的作用。这些内外治理风险背后的关键致因既包括领导的观念、组织的理念、管理的能力和宏观的规划等政府内部因素，也涉及公众的思维培育、能力建设和参与度提升等外部要素，这一切都指向人的综合素质。为此，智慧政府应当在提升公共管理者和公众的技术素养和政治素养方面加大投入，增强发展动能。

对公共管理者而言，必须进行全方位的自我改造与提升，既要秉持以人民为中心的行政价值观，正确理解新的治理理念和治理模式，不单一地追求经济效益，而是强调效率与公平、稳定与发展、自由与进步等多元价值的统一；又要熟练掌握和运用新的治理技术，简化治理流程，优化治理方式，提升服务质量，实现预期目标，推动智慧政府的建设与效能发挥。对公众而言，智慧政府应当搭建更为开放和透明的智慧政务平台，吸纳和引导公众参与数据收集、决策输出到信息反馈等治理的全过程，综合多元的主体利益，进而培育更具信息素养和政治素养的现代公民，约束智慧政府中“技术官僚”的治理行为，最终推动更为平权化、多元化和开放的治理结构的形成。

(四)结果实现：制度机制的优化

在信息化和数字化时代，技术在社会中的基础性作用，造成了当代公共生活对技术的高度依赖。人们对技术的高度依附性，是技术权力产生的源泉，而这种权力更多地掌握在知识精英和“技术官僚”的手中，被越来越多地用于推动、引导、刺激、控制、操纵和约束人类行为。(14)段哲哲:《控制算法官僚：困境与路径》，《电子政务》2021年第11期。这种技术权力天然有着被滥用的倾向，而技术应用的过程又具有较强的隐蔽性，若不能有效规制，将导致治理的责任迷失。因此，智慧政府还需要完善相关的制度机制，以制度约束个体和技术工具的自主性扩张，确保形成与智慧政府的目标要求和运转过程同构的技术运行框架，规避工具理性对组织流程和行动规则的冲击，消解技术应用的负面效应，最终实现智慧政府建设的预期结果。具体而言，智慧政府应该着力解决如下四个方面的问题。

一要制定规范技术应用的制度。制定技术标准规范体系，纠正数字化和智能化嵌入政务服务可能带来的信息偏差、缺失和扭曲；设置技术应用边界，消除信息安全风险和因“技术黑箱”、技术越界、技术垄断导致的政治风险；倡导技术应用的道德准则，引导全社会在网络空间开展有序的意见表达和公共参与，营造清朗的网络风气。

二要优化智慧政府的监督机制。一方面推动技术应用监督制度化、法治化，通过法定程序，明确监督的主体、权限、范围和程序，使监督过程有法可依，确保监督落到实处；另一方面借助技术所具有的严密的治理逻辑与理性的运行规则，开展自主的、无缝隙的和即时的技术监督，落实对“技术官僚”和知识精英的常态化和全过程的监督，约束其技术滥用行为。

三是强化治理效能的评价体系。既要形成智慧政府的内部评估机制，对治理行为“回头看”，站在政治的高度，利用专业的视角去审视其行为中可能存在的问题；又要推广第三方评估机制，避免政府既当运动员又当裁判员，让监督更加客观、独立、公正；还要引入大众评价机制，让政府治理效能评价从客观标准化走向公众参与，(15)石晶:《如何评价政府治理绩效——基于公众参与的视角》，《国家治理》2014年第6期。打造人民满意的智慧政府。

四是完善技术风险的责任追究制度。应建立健全投诉制度、信息公开制度、行政复议制度、行政申诉制度、司法救济制度等，让公众和社会在遭受公共服务中的算法歧视、技术侵权等不公待遇时，能够通过以上渠道维护自己的合法权益。因智慧政府的技术行为造成重大社会损害的，监察部门和利益相关方能够依法启动问责程序，追究相关主体的责任，从而确保智慧政府运作中的技术责任可追溯、技术损害可救济。

四、结 语

智慧政府不是简单的“智能化”+“政府”，其建设进程和运作过程也并非由信息与通信技术主导和驱动，而是政府的目标和需求、技术与组织、内部行动者与外部参与者、个体行为与制度规范等多重要素相互作用的结果。智慧政府以技术为物质基础，却实现了对技术的超越。智慧政府不再仅仅关注技术导向的工作效率和经济效益，而是更多地将治理的人文属性作为自身的价值追求，并在实践中规避技术对人和组织的“异化”风险。

当然，智慧政府扬弃技术至上论，反思技术风险，并不是反对技术甚至放弃技术，而是始终将技术作为推动经济社会高速稳步发展、满足人们日益增长的物质需求、实现既定政治目标的重要手段，并在此基础上更注重协调和规范政府的行为，更好地平衡技术工具和治理价值的关系，将技术转化为维护人类民主、安全、责任等价值的工具，实现技术与价值的统一。

因此，未来智慧政府一则需要引导自身观念和行为的转变，实现从技术导向、过程导向到价值导向、问题导向的转型，致力于公民的直接参与、主体性发挥和获得感提升，把解决关乎公民切身利益的现实问题作为治理的最直接目标；二则应当理性分析治理过程中技术应用的限度，在实践中探索规避技术风险、规范技术应用的方式方法，创造公众和社会认同的、可持续的制度环境与社会生态，阻断价值悖论集聚与扩散的内外部条件；三则要以发展的眼光看待社会和技术的进步，既要适度吸取技术的前瞻性特质，从而不断丰富技术应用的价值内涵，又要认同为人与社会发展的目标而进行的、始终在智慧政府的价值规约之下的技术创新和应用，让技术工具在实践中与价值创造行为相互配合，共同致力于人类终极“善”的实现。