奉贤区实施乡村振兴战略的工作分析与推进措施

翁矑遥 秦淑平

（上海市奉贤区农业技术推广中心，上海 201499）

自乡村振兴战略实施以来，上海市奉贤区积极落实市委、市政府的乡村振兴战略，先后出台了“乡村振兴1+1+30”政策框架体系，并以“美丽家园、绿色田园、幸福乐园”工程为抓手，注重制度供给，优化要素配置，探索机制创新，不断增强乡村振兴的内生动力。通过出台相关组合政策，奉贤区乡村振兴取得了重要进展，初步实现了产业融合发展、生态环境及人居环境整洁宜居、乡村治理水平有所提升、基础设施逐步完善、公共服务逐步健全[1]。在此背景下，为了进一步推进奉贤区乡村振兴工作，现拟对2018年以来奉贤区出台的乡村振兴政策和采取的相关措施进行梳理，并在总结奉贤区实施乡村振兴战略取得的工作成效的基础上，提出相关发展建议，以期为探索国际化大都市背景下乡村振兴的特色发展之路提供参考。

1 奉贤区实施乡村振兴战略采取的措施

1.1 制定乡村振兴的指导性文件，做好政策的顶层设计

为贯彻落实上海市委、市政府关于乡村振兴相关文件精神，奉贤区委、区政府出台的指导性文件有：（1）《奉贤区乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（奉委〔2019〕8号）和《奉贤区乡村振兴战略实施方案（2018-2022年）》（奉委〔2019〕9号），这两个文件为奉贤区实施乡村振兴战略和构建乡村发展新格局定目标、定方向、定任务，促进了奉贤区乡村产业发展迈上新台阶，对奉贤区建设生态宜居的美丽乡村、完善现代乡村治理新体系、繁荣发展乡村文化、实现农民生活富裕提出了具体的路径和举措，推动了奉贤区乡村振兴实施计划的有效落实。（2）《关于进一步推进美丽乡村建设的实施意见》（沪奉农委规〔2018〕1号），该文件聚焦规划、保护行政村，明确把美丽乡村建设作为落实乡村振兴战略的重要抓手，制定了美丽乡村建设内容和推进机制，保障了村民基本生产生活条件，优化了农村人居环境，弘扬了农村优秀传统文化[2]。（3）《奉贤区乡村振兴发展基金（专项资金）管理办法》（沪奉府发〔2019〕21号），该文件明确了各类项目的运作流程、基金使用对象等，为乡村振兴提供了强有力的资金支持。

总体来看，奉贤区制定的实施乡村振兴战略的指导性文件，紧紧围绕强村、富民、美环境，加快打造具有江南水乡特征和大都市郊区特色的奉贤区农业农村新风貌[3]。

1.2 努力破解关键难题，改善农民生活条件

为改善农民的居住条件，提供整洁、舒适的生活环境，奉贤区努力破解相关难题，实施了以下措施：（1）由于郊区农民对住房翻建和新建住房的需求普遍较强，根据市级层面的决策部署，制定了关于农民住房建设管理和农民集中居住的相关文件，相继出台了《奉贤区村民住房新建（翻建）风貌管理的若干意见》、《奉贤区美丽乡村村民住房改造风貌管理的若干意见》（沪奉建发〔2018〕75号）和《奉贤区农村村民住房建设管理办法》（沪奉府规〔2020〕6号）等，修订完善了奉贤区农村村民建房管理的有关规定，体现了对奉贤区历史文化、地域特色和乡村风貌的重视。（2）出台了《奉贤区关于实施乡镇教师支持计划的意见》（奉教〔2018〕77号）、《奉贤区关于进一步加强乡村文化建设工作意见》（奉委宣〔2018〕22号）和《关于进一步加强本区乡村医生队伍建设的实施意见》（沪奉卫计规〔2018〕1号）等，推进了乡村文化建设，实施了乡镇教师支持计划，优化了乡村医生队伍结构。（3）为积极推动以“青春里”及农村宅基睦邻“四堂间”为特色的农村新型互助养老模式，奉贤区出台了《奉贤区养老服务美好生活三年行动计划（2018-2020）》（沪奉民〔2018〕88号）、《奉贤区扶持农村宅基睦邻“四堂间”发展实施方案》（沪奉府规〔2018〕10号）和《关于推进我区“青春里”养老社区建设的方案》（沪奉民〔2021〕1号）等，从而为农民“家门口养老”做好政策的支撑和保障。

1.3 探索各种政策形式，谋划绿色农业发展

乡村振兴的核心是产业兴旺，奉贤区从全区层面出发，开展了以下探索：（1）为完善农业农村绿色发展，制定了《关于推进农村农业生态建设的实施意见》（沪奉府规〔2018〕8号），通过实施轮作休耕制度、整治和规范农业大棚建设、推进退渔还水工作等，推进农业农村生态化建设。（2）为提升奉贤区农业品牌化、现代化和产业化水平，制定了《关于推进农产品“三品一标”认证及品质创建的实施意见》（沪奉农委规〔2018〕2号），通过实施主导农产品标准体系建设、农业标准化示范基地创建等措施，对绿色食品、农产品地理标志及农产品品牌、商标创建等实施奖补，为促进奉贤区现代农业健康可持续发展提供政策支撑。（3）为优化财政支农投入供给及加强财政支农政策顶层设计，制定了《关于建立本区涉农资金统筹整合长效机制的实施方案》（沪奉府发〔2019〕12号），促进了农业农村发展领域部门内和部门间涉农资金的统筹整合，提升了支农政策效果和支农资金使用效益。（4）为完善政府对生态环境保护的调控手段和政策措施，制定了《关于建立生态补偿机制的实施办法（试行）》（沪奉府〔2018〕68号），促进了区域经济社会可持续健康发展。

1.4 寻求各种路径，促进农民增收

乡村振兴的目的是实现农民富裕，奉贤区委、区政府结合本区实际，出台了以下政策措施：（1）制定了《奉贤区促进农民增收三年行动计划》（奉委办〔2018〕21号）、《关于推进乡村振兴、促进农民就业的实施意见(试行)》（沪奉府规〔2018〕11 号），采用“以收入工资化加快农民收入增速、以资产股权化增强农民增收活力、以政策常态化稳定农民增收基础”的推进举措，拓宽了农民就业渠道，提高了农民就业能力和就业质量，从而促进农民增收致富。（2）制定了《关于壮大农村集体经济 实现农民资产性收入倍增的实施意见（2018-2022）》（沪奉乡村振兴办〔2019〕6号），探索了集体经济发展路径及模式，从而促进农村集体经济发展壮大。（3）针对奉贤区民宿业规范发展的要求，制定了《奉贤区乡村旅游民宿管理暂行办法（试行）》，解决了长期制约乡村民宿发展的土地、消防、工商登记、安全保障等瓶颈问题，激活了农民闲置房屋，为促进农民增收创造了良好条件。（4）制定了《奉贤区生活困难农户精准帮扶实施办法》（沪奉农委规〔2020〕3号）、《关于奉贤区深化农村综合帮扶工作的意见》（奉委〔2019〕4号），调整并完善了新一轮农村帮扶政策，重点整合市、区各方力量，大幅增加帮扶资金，帮助经济相对薄弱的纯农地区建设一批产业“造血”项目，利用项目收益形成区级帮扶专项资金，重点帮扶经济薄弱村生活困难农户，改善了困难农户的生活品质。

1.5 积极探索农村改革路径，增强农村发展活力

为了进一步推动农村改革，奉贤区从农村土地股份合作制改革、农村集体资金管理、强化基层党组织建设及人才发展等方面积极探索农村改革的路径，具体措施有：（1）以保障农民土地权益为目的，在明晰集体承包土地权属关系的前提下，积极探索农村土地股份合作制改革试点工作。（2）通过规范资金出借管理、对外投资管理及土地补偿费管理等，进一步加强农村集体资金的日常管理。（3）根据市委“创新社会治理、加强基层建设”工作要求，通过“规范选拔任用，改善队伍结构；加强教育培训，提高能力素质；强化管理考核，促进履职尽责；注重激励保障，激发队伍活力”等措施，进一步改善村党组织书记队伍的年龄结构、知识结构，努力建设一支年龄结构合理、知识水平过硬的村党组织书记队伍，进一步发挥基层党组织的凝聚力和战斗力。（4）把盘活农村闲置宅基地和闲置住宅作为实施乡村振兴战略的重要切入点，鼓励各街道（镇）因地制宜探索盘活农村闲置房地资源，统筹用于创意产业、总部办公、人才公寓等。（5）通过打造一批具有示范引领作用的“星级”达标村，积极挖掘超大城市郊区乡村的独特价值，不断推动奉贤区乡村经济社会发展再上新台阶。（6）奉贤区被列为全国宅基地制度改革试点区，通过稳慎推进、积极探索，不断完善集体所有权、保障农户资格权、规范流转使用权。

2 奉贤区实施乡村振兴战略取得的成效分析

2.1 产业融合发展能级提升

奉贤区围绕都市现代绿色农业产业，大力推进“农艺公园·田园综合体”“三园一总部”（“一庄园一总部”“一公园一总部”“一庭院一总部”），发展休闲农业、创意农业以及农旅综合体，推动互联网技术在农村农业生产、管理、服务方面的应用，探索一二三产业融合机制，不断延伸农业产业链、价值链、利益链，取得了明显成效。例如，吴房村引入中美院、上美院等名师团队，对现有的田园景观、文化古迹、建筑风貌等进行设计与保护，同时依托黄桃特色产业，着力推动一二三产深度融合，使村庄变为田园综合体，同时实现“黄桃+农业+工业+服务业”的跨界经营,以“房屋租金+集体经济股金+产业就业收入”的“三金模式”推动农民持续增收[4]。

2.2 乡村生活条件逐渐完善

具体表现为：（1）基础设施不断完善，尤其在市政基础设施建设、公共服务设施建设、生态环境建设等方面取得了较大进展。同时，积极推进村庄改造、农村垃圾治理、生活污水处理、河道综合整治、厕所革命、农村基础设施建设，优化“水、路、林、田、宅”有机布局，全面改善了农民的生活条件。（2）积极优化医生、教师资源配置，实现每个村卫生室配备不少于2名乡村医生，义务教育学校的高级教师配置率达100%。（3）“三园一总部”等项目蓬勃而起，2019年落户总部项目140个，实现税收2.1亿元；2020年落户企业575家，实现税收5亿元；2021年落户企业1 894家，实现税收8.78亿元，为改善乡村生活条件奠定了坚实的经济基础。

2.3 乡村治理水平显著提升

奉贤区以“生态村组·和美宅基”积分制为抓手，探索出一条国际化大都市背景下的乡村治理新路。具体表现为：（1）2017年以来，奉贤区积极夯实德治、法治、自治一体化的乡村“贤治”根基，促使村民增强主人翁意识，自觉“绣”出和美新图景。首轮乡村治理工作实施后，叠加效应已初步显现，村民直接获益约6亿元。2020年，奉贤区启动了第二轮创建工作，成功创建2 081个村组，86 082户农民分享奖励金1.63亿元。2020年7月，在全国乡村治理视频会议上，奉贤区作为全国唯一的市辖区代表作了相关经验交流。（2）奉贤区建立了乡村治理的长效机制，通过党建引领，引导各村组成立自治管理小组，开展“美丽乡村·美丽约定”行动，把创建中遇到的难点问题转化为约定议题，形成村民自治的“小宪法”。同时，“美丽乡村·美丽约定”也入选了“首届上海社会建设和基层社会治理十佳创新展示项目”。（3）奉贤区依托“一网通办、一网统管”平台，把积分制纳入奉贤云治理平台和网格化管理平台，打通乡村治理“最后一公里”，逐步建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

2.4 乡风文明建设深入推进

具体措施有：（1）依托全域“美育工程”“我们的节日”等工作品牌，传承和弘扬具有地域特色的“贤文化”，在“美”字上做文章，丰厚新时代“贤”“美”文化的内涵，以乡风文明筑牢乡村振兴之魂。（2）围绕培育“文明乡风、良好家风、淳朴民风”的要求，积极推进新时代文明实践中心建设、文明村创建、新时代好家风好家训建设。（3）实施农村养老美好生活行动计划，建设了“青春里”养老社区5家、农村睦邻四堂间400多家、养老社区示范点10多个、生活驿站300多家。（4）大力弘扬“贤文化”，开展全域美育工程，实施中华优秀传统节日振兴工程，推进滚灯等非物质文化遗产传承发展。（5）持续强化农村公共文化服务，推进“小微”文化阵地建设、“奉贤文化云”建设、文化活动中心建设。

2.5 乡村振兴改革不断深化

奉贤区以全面深化农村改革为突破口，不断创新，打造奉贤区乡村振兴的特色道路。具体措施有：（1）深化农村宅基地、集体建设用地、农用地“三块地”改革，围绕打好生态底色、保障农民财产权益、壮大集体经济，探索“一个特色、一个产业、一个庄园（农场、公园、庭院）”的发展模式，促进农村生产方式和生活方式的转变。（2）积极打造“三园一总部”品牌，加快城镇化进程，形成个性鲜明的中小企业总部集群，以壮大村级集体经济、增加农民收入。（3）针对农村老龄化形势严峻的问题，探索一套适宜奉贤区的互助式养老服务模式，探索推进“青春里”养老社区建设，解决农村老年人“原居养老”的迫切需求，打造农村幸福养老社区，实现“家门口”健康养老、快乐养老。（4）完成上一轮百村实业每个薄弱村分红100万元的任务，累计每个村分红515万元，合计发放生活困难农户帮扶资金约1 200万元。2021年完成160个村股权分红，参加分红的人数为50.48万人，分红总金额约1.18亿元,同比增长21.1%。

3 奉贤区进一步推进实施乡村振兴战略的建议

3.1 激活乡村产业发展潜力和动能

充分挖掘乡村产业的功能和价值，聚焦青村黄桃、庄行蜜梨等特色优势农产品，培育新业态，发展新动能，深入推进特色经济作物产业与第二、三产业深度融合，创新发展新理念、新业态、新模式，积极培育产业发展新动能，培育一批能承载乡村价值、体现乡土气息的产业，持续推进特色农产品产业健康发展。通过探索“百村实业”“三园一总部”以及农村集体经济联合社等新路径、新模式，促进农村集体经济发展，增强农村发展活力，提升农民的感受度和幸福感。

3.2 吸引各类主体、助力乡村振兴

推动奉贤区实施乡村振兴工作，需要各类主体积极参与。在吸引社会主体方面，通过持续优化乡村营商环境，在工商资本融资、乡村人才吸引、资源要素配置等方面，出台更具吸引力和针对性的支持政策，加大社会资本投入，发挥企业和市场的优势。另外，还应充分发挥农民的主体作用，调动农民群众参与建设的积极性、主动性和创造性，避免出现“干部干、农民看”的现象。

3.3 强化人才保障、支撑乡村振兴

把推动各类人才下乡服务作为当前奉贤区乡村振兴工作的首要任务，为推动乡村有序建设及规范发展提供有力的人才保障。同时，落实好人才招引的各项措施，细化落实各类人才返乡创业、扎根基层、服务乡村的扶持政策措施，在人员编制、住房保障、创业扶持等方面创造良好的政策环境，将福利待遇与推动乡村振兴实绩、服务基层贡献挂钩，确保人才引得来、留得住、有作为[5]。

3.4 加大要素投入、保障乡村振兴

依法落实农业投入总量增幅高于财政经常性收入增幅的法定要求，撬动更多的社会资本投入乡村建设的各类项目，形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本积极参与的多元化投入格局。同时，建立将大部分土地出让金用于支持乡村振兴的分配导向，推动地方政府划定土地出让金用于乡村振兴的最低比例。另外，每年安排5%新增建设用地指标专项用于统筹乡村振兴建设项目，优先满足其用地需求。

3.5 加强乡村振兴各项政策推进的督查和考评

根据年度工作清单和目标任务，结合市级层面对各涉农区推进乡村振兴工作情况的考评，重点考评都市现代绿色农业、美丽乡村建设、促进农民增收、制度供给等，及时发现乡村振兴推进过程中存在的问题，并把考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据，以促进奉贤区乡村振兴各项政策得到有效落实。

4 结 语

综上所述，奉贤区积极推进和落实乡村振兴各项政策，以“美丽家园、绿色田园、幸福乐园”工程为抓手，努力跑出乡村振兴加速度，让农村更美、农业更强、农民更富，绘出“三农”好风景。未来，奉贤区将继续以创新显优势，着力在城乡融合、空间蝶化、财税政策、“三块地”改革、乡村治理、人才政策等方面求突破，加快形成新型工农城乡关系，凸显农业农村“三个价值”，为农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足做好政策保障。