湘潭市：用林长制探索基层林业执法新机制

唐晓波 周建武 刘运良

2021年全面推行林长制以来，湘潭市委、市政府高度重视机构改革后林业行政执法新形势，积极探索构建属地负责、法定授权、部门协同、源头监管的基层林业执法新机制，取得明显成效。

破解“基层林业执法主体”困境

近年来，随着乡镇综合执法的改革和林业执法主体由森林公安调整为县级以上林业主管部门，基层林业执法主体到底由谁来法定授权，成为了县级人民政府、县级林业主管部门、乡镇之间的执法尴尬。基层管理出现“真空”、执法存在“空白”，像盗伐、滥伐、毁坏少量林木等违法行为，因过程短暂，全靠上级执法部门来处理是来不及的；而像擅自改变林地用途、非法运输林木、非法捕猎野生动物等违法行为，如果发现不及时，将造成执法成本增加、难度加大等问题，甚至演化出重大社会负面舆情。为破解困境，湘潭市借林长制改革东风推出了一系列举措：一是探索“林长制+法治政府建设”机制。党政主要负责人既是林长，又是履行推进法治建设第一责任人，对全面推进林长制重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，把本地区基层林业执法建设纳入法治化轨道。二是建立司法、公安、检察院、林业等部门联席会议制度。根据林長制工作实际，在充分考虑乡镇承接能力的基础上，进一步优化完善赋权事项，加大赋权力度；全市70个乡镇（街道）组建综合行政执法大队，湘潭县“创新乡镇执法模式构建乡镇综合执法体系”示范项目获省充分肯定。韶山市出台全省首部乡镇综合行政执法规范文件，县级人民政府或行政机关依照法律、法规、规章的规定，在其法定权限内将行政处罚权书面委托乡镇人民政府、街道办事处行使，以乡镇（街道）政府名义，列出职责清单，明确执法主体、执法边界，全面推动林业行政执法权限向基层延伸和下沉，形成上下贯通、整体联动的林业法治工作格局。

补齐“基层林业执法能力”短板

湘潭市辖5个县市区、2个园区、70个乡镇（街道）、911个行政村，林地面积21万公顷、草地1066.66公顷、湿地733.33公顷。早年由于乡镇执法在法律上没有授权，在制度上没有保障，各乡镇综合执法机构人员多为各站所抽调，乡镇执法队伍多的不过10余人，少的只有5人，现有执法力量、技术设备、执法人员越来越无法满足依法打击查处各类破坏森林资源违法犯罪行为的需求。今年，湘潭积极推深做实林长制工作，全面筑牢山林资源绿色生态屏障守护墙。一是实行林地网格化管理。按照一个管护网格林地面积原则不超过 400公顷的标准，将全市林地优化划分为639个林长制管护网格，下沉到村实行片区执法。二是统筹执法资源。由市林长办牵头，联合林业、公安、检察院、司法、自然资源、生态环境、农业农村等部门，按照一网格一组执法人员不少于2名的要求，组建了一支由乡镇综合执法机构、县级林业行政执法机构、公安派出所或其他执法机构中具备林业行政执法资格的执法人员组成的队伍，配备“林长制”执法队员211人。三是加强执法资格管理。采取岗前教育、集中培训和日常学习等多种方式，解决基层执法力量薄弱、专业素质不够高等问题，并逐步完善多途径人才培养模式，大幅提高基层执法人员中具备法律职业资格人员及林业专业人员的比重。四是编印执法“口袋书”。湘潭市林业局将执法中常用的36部法律、22部行政法规、19部地方性法规以及规章制度进行全面梳理，统一印发《湖南省林业行政处罚裁量权基准》《林业法律法规汇编》《案件文书格式手册》等，为基层执法人员提供了一套简单易学、具有指导作用的法律法规汇编手册。五是乡镇综合执法机构工作经费纳入当地政府财政预算。已拥有专门办公场所、统一制服和执法记录设备，部分乡镇还配备无人机，加强了对镇域内违法破坏森林资源行为的巡查；同时在交通要道、进山通道、管护网格边界等地段树立林长公示牌、管护网格公示牌，公布监督电话等信息，主动接受社会监督，构筑起群防群治的严密防线。经统计，2021年全市完成825个森林督查疑似问题图斑核查，其中处理187个违法图斑；涉林行政案件共查处55起，涉林案件依法定程序移送森林公安进行刑事立案7起。乡镇执法实现了防止林地侵占、防控森林火灾、防治有害生物、防范违法行为和护林、护山、护地“四防三护”。

加强“基层林业执法制度”建设

自全面推行林长制以来，湘潭市林长办着力推动公安、检察、司法、纪委监委等部门参与进来，共同形成基层林业执法合力。一是探索建立“林长制+执法合作”机制。在监督管理上突出公益诉讼作用，与检察院联合发文，将生态环境和森林草原湿地资源领域的违法行为作为监督重点，充分发挥检察院在涉林领域的公益诉讼监督作用，初步形成了信息共享、提前介入、线索移送、办案协作的林草生态保护新格局；在管护网格中突出辅警作用，与公安协同推进，将驻村辅警纳入管护网格，增加管护权威，提升震慑作用，提高处置效率。二是落实行政执法“三项制度”。出台了落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的工作方案，组织开展乡镇行政执法竞赛案卷评查，印发执法案卷评查结果通报，通过等级评定的方式，有力促进了乡镇对执法质量的高度重视，行政执法水平得到提高。三是推行法律顾问制度。采取公开招聘、定向邀请等方式聘请具备一定专长的律师担任乡镇执法机构法律顾问，发挥律师实务经验丰富、熟悉办案程序等专业优势，共同促进执法能力和水平的有效提升。

强化“基层林业执法监督”考核

探索建立“乡镇政府负责+林业主管部门指导+司法监督”齐抓共建的基层林业行政执法综合管理监督体系，逐步强化乡镇对执法工作的统筹力度，推进林业行政执法由单一、多头走向综合。一是健全执法监督制度机制。县级出台实施了行政执法评议考核实施办法、行政执法案件审核审批管理办法、执法案卷管理和评查、下放行政许可事项监管实施细则、行政处罚案件线索管理办法等规范执法的制约监督制度。二是发挥考核“指挥棒”作用。把推动和全面落实行政执法三项制度情况作为平安建设绩效考核内容，由市委依法治市办对县级行政执法情况进行考核，让属地履职情况一目了然，从而推动基层行政执法规范化。三是结合党史学习教育，开展“我为群众办实事”法治宣传活动，把学习教育活动推进到林业企业现场，通过“以案释法”的方式，每年向社会公示3个以上林业违法案件，全面、准确地宣传解读林业法律法规，做到宣传内容为群众所需，宣传方式为群众所喜，进一步在全市营造良好的法治林业氛围。