经济林产业巩固拓展脱贫成效的政策探讨

王 枫，石红青，蒋秋敏

（1中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091；2中国林学会，北京 100091；3北京农商银行，北京 100052）

0 引言

经过多年不懈努力，中国脱贫攻坚取得了举世瞩目的成效。2020年，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到根本缓解[1]。党的十九届五中全会提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成效同乡村振兴有效衔接。产业扶贫是如期打赢脱贫攻坚战的有力支撑，也是巩固拓展脱贫攻坚成效的重要举措[2]。2018年1月，国家发展和改革委员会、国家林业局（现国家林业和草原局）等部门共同制定印发了《生态扶贫工作方案》，提出充分利用贫困地区生态资源优势，通过大力发展生态旅游、特色林产业、特色种养业等生态产业，带动约1500万贫困人口增收[3]。中国经济林资源丰富，2018年，全国经济林种植面积4133万hm2，经济林面积稳居世界首位[4]；全国各类经济林产品产量1.8亿t，经济林产品种植与采集产值1.3万亿元，约占林业第一产业产值的60%[5]。中国90%的国家级贫困县分布在山区、林区和沙区，经济林产业具有涵盖范围广、产业链条长、产品种类多、就业容量大等特点，在脱贫攻坚、巩固拓展脱贫攻坚成效、全面推进乡村振兴中发挥着重要作用[6]。

纵观从救济式扶贫到开发式扶贫再到精准扶贫阶段的扶贫措施，产业扶贫一直以来都是重要的扶贫手段，在打赢脱贫攻坚战中发挥了不可替代的作用。自2013年中国开展精准扶贫工作以来，学者关于农林特色产业扶贫的研究成果快速增加。学者们从产业扶贫的概念界定、运行机理、案例分析、模式总结等方面开展了大量的研究[7]。对于产业扶贫概念和内涵，尽管不同学者的定义和表述各有不同，但都认为产业扶贫是通过产业带动贫困人口进行再生产[8-10]，部分学者对产业扶贫的运行机制进行研究，认为产业扶贫将成为一种多主体、多要素参与的长效减贫机制[11-13]。大量研究从产业扶贫的参与主体出发，通过利益协同，建立利益联结机制等途径构建产业扶贫的整体路径[14-15]。部分学者以产业扶贫为案例进行实证研究，分析产业扶贫的减贫效应[15-17]。有少数学者对中国产业扶贫政策进行系统梳理，总结经验和教训，提出了运用系统思维来全面谋划产业扶贫推进工作，切实提升产业扶贫的质量和可持续性[18-19]。学者针对林业特色产业扶贫的研究不多，主要以沙棘、核桃、红枣等产业为研究对象，分析产业扶贫的效果，从产业发展的视角提出促进特色产业扶贫成效的建议[20-22]。林业特色产业发展周期较长、前期投入较大，产业选择、种苗、经营技术等都对产业扶贫成效产生重要的影响。产业选择未能考虑地方的自然环境与资源禀赋，对当地发展基础和潜力研判不充分[23]，产业选择不够科学，局部性、区域性的产业趋同[24]，未能与周边的市场需求形成功能性的交换体系[23]，都是产业扶贫失败的主要原因。

因此，在研究林业特色产业与巩固拓展脱贫成效时，既要关注市场供求、产品加工、流通、价格等社会性因素的影响，也要关注产业选择、良种、经营技术的影响。笔者在广泛收集中国经济林产业相关数据的基础上，结合山西吕梁市临县、中阳县；四川省凉山州美姑县、盐源县；云南省临沧市永德县和云县等地的实地调研结果，总结经济林产业扶贫成效，分析存在的突出问题，并提出经济林产业巩固拓展脱贫攻坚成效的政策建议。

1 经济林产业扶贫成效

开展精准扶贫攻坚战以来，各地将发展经济林产业作为脱贫攻坚的重要手段，不断投入种苗、加强技术培训，提供各项优惠政策，经济林产业在扶贫攻坚中成效明显。

1.1 经济林种植成为农民收入的主要来源

经济林生产周期短、效益高，适宜农户经营，经济林种植成为农民的支柱产业。山西省临县红枣主产区，人均红枣种植面积0.7 hm2，收入占当地农民收入的70%以上[25]；中阳县核桃种植面积1.33万hm2，2018年产值达1.02亿元，贫困人口人均核桃种植面积0.2 hm2，2018年人均核桃收入1020元，是全县贫困户的第二大收入来源[26]。2018年，四川省盐源县依托核桃产业，人均增收983元，全县贫困人口种植花椒0.5万hm2，2018年人均增收450元[27]。2017年，云南省临沧市澳洲坚果种植面积15.19万hm2，挂果面积1.74万hm2，产值达6亿元，带动建档立卡贫困户超过5万户，15万人实现脱贫[28]。

1.2 经济林产业带动当地农民就业

随着特色经济林产业规模不断扩大，逐渐形成了经营规模较大的种植加工企业、合作社。企业、合作社以雇工的形式让劳动力回归土地，农户通过土地流转和务工实现增收。山西省临县引进阳府井集团结对帮扶深度贫困乡镇——雷家渍乡，通过“流转+务工”模式集中经营管理，先后流转枣农1628户，其中贫困户726户，带动周边乡镇建档立卡贫困户1300多户，2018年户均增收3000多元[29]。

1.3 经济林发展推动当地美丽乡村建设

重点贫困地区大多分布在山区、林区和沙区，生态环境退化与贫困相互交织。通过退耕还林等重大生态工程的实施，极大改善了当地的生态环境。经济林兼具生态和经济功能，是集油、果、药、材，绿化、观赏、防护、水保等于一体的多功能树种。依托退耕还林工程大力发展经济林产业，既发挥了经济林产业带动农民致富的经济功能，又发挥了经济林防风固沙、保持水土等方面的生态功能，推动了当地的美丽乡村建设。

2 经济林产业扶贫中存在的突出问题

2.1 规划落实不到位

2014年，国家林业局（现国家林业和草原局）、国家发展和改革委员会和财政部等部门联合印发了《全国优势特色经济林发展布局规划（2013—2020年）》（以下简称规划），提出按照“突出特色、统筹规划、科学引导、分布实施、重点扶持”的发展思路，首批选择木本油料、木本粮食、特色鲜果、木本药材、木本调料5大类30个优势特色经济林树种，进行科学布局，重点引导发展[30]。然而，部分区域还存在没有严格落实规划、盲目发展的突出问题。大部分新发展的特色经济林产业主要依托退耕还林等重大生态工程，但在整体上缺乏科学的规划布局和有效指导，结构性矛盾突出。部分区域没有贯彻适地适树的原则，盲目引种，呈现严重趋同性，特色优势不够明显。以核桃产业为例，中国许多省份都在大力种植核桃，一些地方没有充分考虑当地实际，由于适应性、良种和经营加工等问题，产业发展没有取得预期效益。

2.2 种植品种混杂

调研发现，无论是核桃还是红枣等经济林，都存在品种混杂的问题。山西省临县仅红枣就有‘木枣’、‘牙枣’、‘团枣’、‘金昌一号’等20多个品种；云南省临沧市澳洲坚果种植品种多达40多种，永德县主要种植的澳洲坚果也有‘344’、‘788’等14个品种，品种混杂问题十分严重。分析其原因主要在于经济林的良种使用率不高，一些外地引进的品种未经引种试验、也未经审（认）定，存在超适生区推广种植的现象。虽然多数县（市）也在积极推进经济林的改良换代，但由于需要改良换代的经济林已进入盛果期，品种改良前期投入较大，改良后期前几年基本没有收益，因此农民改良品种的积极性不高。经济林种植品种混乱、缺乏优良主栽品种，导致产品产量不高、品质不一，缺少成规格的商品果，大多数沦为低质低效林，为后续的加工和销售不畅埋下隐患。

2.3 管理措施粗放

调研县（市）的核桃、红枣等特色经济林种植面积较大，但整体经营水平较低、管理措施粗放。首先是种植密度较大，产量较低。大多数经济林依托退耕还林工程发展而来，普遍存在种植密度过大的突出问题，多数地区的核桃种植密度为300 ～450株/hm2，而比较理想的种植密度应为120 ～150株/hm2[31]，密度过大严重影响经济林的正常生长。另外，由于品种等因素的影响，核桃经济林中不结果或结果品质差的低质低产林面积占90%以上[32]。其次是经营管理技术落后，果品质量差。经营管理技术落后是当前经济林发展过程中存在的突出问题。调研发现，许多经济林没有开展整形修剪、病虫害防治以及土肥管理。在个别县（市），大部分核桃、红枣林处于放任的野生或半野生状态，大量经济林树势弱、病虫害严重、果品质量差。同时，由于近年来受市场等因素影响，核桃、红枣等经济林价格持续走低，收益逐步下降。市场因素与经营管理水平相互影响，形成了“品质不好—价格低—经营投入减少—价格持续走低”的恶性循环，在部分区域甚至出现弃管现象，经济林产业发展遇到了瓶颈。

2.4 加工存储产业滞后

调研县（市）经济林产业发展存在重基地建设、轻加工开发，加工、仓储企业较少的现象。2018年，四川省美姑县核桃种植面积3.01万hm2，年产量超3000 t[33]，但没有一家核桃加工企业。大部分调研县（市）的经济林加工企业以中小企业为主，缺乏龙头企业，加工仓储规模无法消化本地的经济林，多数农民直接销售干鲜果，收益较低。多数加工企业以简单的烘干、脱皮为主，精深加工力度不够，产品附加值低[34]。虽然许多县（市）也都注意到加工产业滞后的问题，并积极引进大中型加工企业，但由于经济林生产的标准化、集约化程度不够以及政策配套不足等因素，加工企业投资建厂的意愿不强。

2.5 科技支撑力度不够

首先，科技支撑经济林标准化、规范化种植不足。由于相关种植经营技术缺失、已有技术标准推广力度不足以及农民科技素质不高等因素，经济林的标准化、规范化种植不足。以云南省临沧市坚果产业为例，当地坚果产业具备一定规模，但从原料生产到产品加工各生产环节还未形成统一、规范的生产标准，不能进行全产业链质量管理。其次，科技人才和培训不能适应经济林产业发展需求。专业技术人才不足是经济林产业发展中存在的突出问题，在良种繁育、抚育管护、品种改良、整形修枝等关键环节无法满足坚果产业发展的技术性服务需求。第三，科技对经济林产业关键环节的支撑不足。山西省临县红枣产业面临着严重的裂果和枣疯病、枣绣病危害，给红枣产业和枣农带来了巨大的经济损失，裂果和病虫害防治技术攻关已成为决定红枣产业生死存亡的关键因素，亟需科学技术的突破来解决[35]。

3 巩固拓展脱贫攻坚成效的政策建议

当前，中国已经取得脱贫攻坚的决定性胜利，如何建立农民增收的长效机制、巩固拓展脱贫攻坚成效将是未来农业农村工作的主要方向。习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，“巩固脱贫成果难度很大”，“据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险”[36]。产业兴旺，是解决农村一切问题的前提，巩固拓展脱贫攻坚成效，必须大力发展农村产业，有效防止返贫现象的发生。经济林产业具有涵盖范围广、产业链条长、产品种类多、就业容量大等特点[6]，是农民收入的稳定器，将在巩固拓展脱贫成效中大有作为。

3.1 加强经济林产业的宏观指导

尽快出台经济林产业发展的指导意见，科学制定新一期经济林产业发展规划，充分发挥特色经济林产业在巩固脱贫攻坚成效中的基础性、关键性作用。持续推进坡度25°以上耕地的退耕还林还草工作，坚持生态化经营，努力将绿水青山转变成金山银山。大力扶持经济林相关中介组织建设，科学预测发展规模、产量等核心要素，加强对产业布局的宏观指导，避免无序发展。建立更加科学的经济林种植品种决策指导体系，组建涵盖种苗培育、经营管理、生产加工、市场销售等领域的专家服务团队，综合考虑气候、土壤等自然条件以及品种适应性、市场需求等因素，积极指导各地因地制宜，突出特色，科学发展经济林产业。

3.2 强化科技支撑和技术推广

加强对脱贫地区和相对困难人口发展经济林产业的科技支撑，通过对口帮扶、科技合作、选派科技专家等形式开展技术指导。建立经济林科技示范基地，推广优良品种和先进经营技术，发挥示范基地的带动效应。聚焦经济林产业发展的良种选育、经营管理、林果采摘、病虫害防治等环节的技术瓶颈开展科技攻关，以科技创新推动经济林产业链提升。加大科技成果推广力度，积极遴选林业乡土专家，打通科技推广的最后一公里。建立经济林种植、经营的技术标准体系，开展标准化经营认证，提升经济林产品的标准化、商品化程度，为后续的加工销售打下坚实基础。

3.3 积极拓展林业产业政策

当前，林业产业政策多是关于种植、经营等环节的政策，缺乏对经济林产业的政策扶持。要深刻认识到，没有林产品加工业成熟的林业，是低效的弱质林业；没有林产品加工业发达的工业，也不会是完整的工业。要积极拓展林业产业政策，加大对林头工尾的政策扶持力度。积极探索建立卫星工厂，对于基础设施和发展规模暂时无法达到建厂要求的脱贫地区，要大力推进卫星工厂建设，集中收购鲜果进行清洗、烘干、脱皮等简单处理，增强经济林产品的储运能力，避免因仓储物流不畅引发的果实腐烂或贱卖。建议中央财政扩展林业补贴范围，增加对卫星工厂建设的补贴，或将烘干、脱皮设备纳入农机补贴的范围。积极引进和培育林业龙头企业，在政策上予以重点扶持，营造良好的发展环境，确保龙头企业引得进、留得住、能发展，做大做强经济林产业。

3.4 提升产业发展的组织化品牌化水平

提升经济林产业的组织化程度，推进“公司+合作社+农户”、“基地+农户”等产业组织形式，稳步推进林地流转，实现适度规模化经营，积极引导经济林经营企业与种植户真正形成“风险共担、利益共享、互利互惠、共同发展”的经济共同体，强化日常经营管护，确保经济林的品质。加强品牌建设，着力打造地理标志产品等区域性的经济林品牌，要坚持以生态化标准化经营来创立品牌、以精深加工来强化品牌、以文化驱动来升华品牌。加强品牌宣传，通过各类展销会、博览会、网络媒体等平台进行广泛宣传，讲好经济林故事。加强经济林企业品牌建设，积极培育经济林产业龙头企业。

3.5 积极培育流通体系

积极推进经济林专业市场建设，探索适合经济林产品的交易机制，建立经济林大宗产品交易中心，打造现代化的经济林产品集散中心、冷链物流配送中心、农产品物流信息中心和检验检测中心，扶持、发展经济林产品经纪人队伍。充分利用电子商务平台，拓展销售渠道。要充分利用淘宝网、京东网、拼多多等电子商务网站，设立专门的经济林销售专区，形成特色，推动相关产品销售。积极组织经济林产销对接活动。要积极协调动员各方力量，通过举办相关展销会、博览会、电子商务平台等方式促进产销对接，实现“农超对接”、“直供直销”，着力解决经济林销售问题。

4 结语

大力发展经济林产业是巩固拓展脱贫成效，推动乡村振兴的重要措施。通过对山西、四川和云南等3省6县的实地调研，发现经济林产业在促进当地农村增收致富和美化乡村环境中发挥着基础性作用，经济林产业扶贫中存在的突出问题是林业产业弱质性的典型表现。应当从规划指导、科技支撑、产业扶持政策、组织化、品牌化建设、培育流通体系等方面综合施策，推动脱贫地区的经济林产业可持续发展，真正发挥经济林产业在巩固脱贫成效和促进乡村振兴中的重要作用。