我国行政诉讼第三人权利保护制度的不足及完善

刘 丹 吕红蕾

佳木斯大学人文学院法律系，黑龙江 佳木斯 154007

一、行政诉讼第三人制度基本理论

（一）行政诉讼第三人概念界定

大部分国家在行政诉讼法中均设置了行政诉讼第三人制度，但是具体制度尤其是定义上则不甚相同。如：《德国行政诉讼法》对于行政诉讼第三人的定义为其合法权益可能会受到裁判结果影响的人或者与所争议的法律关系有关的人。然而《日本行政诉讼法》对第三人的定义仅仅规定为：其合法权益受到损害时自行或者法院依职权通知其参加诉讼的人。我国《行政诉讼法》对于第三人参加行政诉讼的规定方式与德日相同，但同时也规定了第三人参加诉讼必须与被诉具体行政行为或者案件的处理结果有利害关系。由此可见，我国对于第三人概念的界定是指与被诉的具体行政行为有利害关系的人，并要求与案件的处理结果有直接利害关系的人，但是对于那些与案件具有间接利害关系的第三人的利益该如何保护，法律并没有明确规定。

（二）行政诉讼第三人权利保护问题的研究价值

1.完善行政诉讼第三人制度

由于我国行政法制度起步与发达国家相比较晚，关于行政诉讼第三人法律制度，无论是法律理论方面还是司法实践方面都落后于发达国家。我国法律对行政诉讼第三人制度规定不仅少而且含糊不清，没有具体条款规定如何保护第三人权益以及怎样保护第三人权益。由此来看，与德国、日本相比我国此方面的法律基本处于空白状态。由于法律是上层建筑的一部分，因此我们不能直接照搬德国、日本的法律制度，必须建立根植于我国经济基础、适合我国国情并与现行法律能够完美衔接的行政诉讼第三人制度。

2.追求法的价值的平衡

法律所追求的价值是多重的。行政诉讼第三人制度亦是如此，它体现着众多的价值要求，较为重要的是公正、效益、秩序。行政诉讼第三人制度设立的首要目的就在于权利保护，这是它的核心所在。但是权利的充分保护会带来诉权的扩大化，将会使诉讼泛滥严重影响司法效率，浪费司法资源，也会使行政机关在无休止的诉讼中投入较多的人力物力和财力，而这种毫无价值的投入，有可能导致行政效率的低下，甚至会损害公共利益。这显然与法律所追求的价值相悖。因此行政诉讼第三人制度的构建必须要高度重视法的价值与社会效益的和谐统一，并在两者之间谋求最佳的平衡点。

3.简化诉讼程序，节约诉讼成本

行政诉讼第三人是指除行政诉讼原被告以外与被诉行政行为或者诉讼结果具有利害关系的当事人。如果第三人不参加原被告的诉讼而另行起诉，则会出现一种局面：法院不得不对已经审理过的案件重新审理。法院一旦受理，一方面有可能会在重新审理的审判程序中完全推翻之前的判决或者对同一个案件作出结果有差别或者裁判理由不同的判决，这显然与“同案同判”的要求相违背。另一方面，诉讼程序的重复不仅是对当事人的诉累，也会使本就工作繁重的人民法院更加不堪重负，使本就紧张的司法资源被浪费。而以第三人身份参加到诉讼中，则会缓解甚至避免上述情况的发生。

4.监督行政主体，依法行政

行政权的设定是为履行行政管理职责，因此与行政相对人的权利相比，行政权往往处于强势地位。行政机关通常是一个高高在上的管理者的形象，行政法的最大特点就是对权力的控制，行政诉讼的目的就是对行政机关的权力进行控制，如果一个强大的政府不能得到适当的管理，不能对其加以恰当的规制，它很有可能滋生腐败，危害政权的稳定以及人民的利益。然而第三人作为本案利害关系人，必然对于案件事实有所了解，对行政机关行政行为的违法性也有自己的认知。第三人参与到诉讼中，法院不仅可以回应原告对于行政主体做出的行政行为合法性的质疑，还可以审查第三人的相关诉讼请求是否成立，这有利于人民法院对被诉具体行政行为进行全面审查，从而避免出现行政权力在社会生活中占据主导地位，危害社会的局面。

二、我国行政诉讼第三人权利保护的不足

（一）范围界定不清

由于我国行政诉讼第三人制度起步较晚，与德国、日本等国家相比，我国行政诉讼第三人制度在理论研究、法律规定和司法实践方面相对落后。例如，我国《行政诉讼法》第二十七条的规定在司法实践中引起了很大争议：行政诉讼第三人是否与被起诉具体行政行为有利害关系，是直接利害关系还是间接利害关系不够明确，易使一部分本不应作为行政诉讼第三人的主体进入诉讼程序中，这样将损害适格第三人的权益。

（二）参诉方式规定不清

我国《行政诉讼法》规定了第三人参与诉讼的两种方式：一是当事人可以申请参加诉讼，二是人民法院可以依职权通知第三人参加诉讼。但是，该条没有规定人民法院在何种情况下必须依职权通知第三人参加诉讼，也没有规定第三人在何种情况下必须申请参加诉讼；第三人参加诉讼后如何行使权利，作为原告或被告的第三人是否享有与原告和被告相同的诉讼权利和诉讼地位；当第三人申请参加诉讼，人民法院不予受理的，第三人是否可以行使抗辩权等，以上问题均无法通过现行法律的规定来解决。

另一方面对于第三人何时参加诉讼不够明确，通说观点认为第三人在终审判决做出前均可参加诉讼。但有一种观点值得注意，由于我国实行两审终审制的审判制度，据此参诉时间应该严格限定在一审判决做出前。因为如果第三人在第二审时才进入诉讼，且大部分行政诉讼案件不适用调解，那么第三人就会面临一个很不利的局面：只参加了一次审判、诉讼程序已经终结、并且将无法上诉，显然这对第三人是有失公平的，损害了第三人的审级利益。

（三）管辖权异议提出主体规定不清

我国《行政诉讼法》及相关司法解释对于管辖权异议的提出主体仅用“当事人”来表述。然而对于“当事人”的理解存在不同看法。一般认为，本案的原、被告双方是合理的“当事人”，可以对管辖权提出异议，但第三人是否可以作为“当事人”对管辖权提出异议还有待研究［1］。众所周知，提出管辖异议是被告在诉讼中所享有的一项基本权利，然而，在行政诉讼中，被告很少提出管辖权异议，因为即使行政诉讼败诉，也不会对作为行政主体的被告的利益造成实质性损害。因此，只要不涉及行政主体的赔偿责任，被告就不会对管辖权提出异议。因此由于被告怠于行使这一权利，而第三人又不享有这项权利，此时行政诉讼中的第三人往往是束手无策的。［2］

（四）举证权利配置不清

我国现行《行政诉讼法》对第三人的举证权利没有明确规定，在实践中，第三人往往不掌握证据，或者虽然掌握了证据但并不是关键性证据，上述情况都会导致第三人在诉讼中处于不利地位，尤其是处于原告和被告之间的第三人。因为第三人提供的证据不是被告作出具体行政行为的依据，无法证明具体行政行为是否合法、合理。因此处于这种地位的第三人对被告提供的证据只能起辅助作用，强化被告提供的证据具有“补充”的成分，但这种“补充”起不到“弥补”的作用，尤其是在被告不积极提供证据的情况下，就会损害第三人的权利。

三、我国行政诉讼第三人权利保护的完善

如上所述，对于行政诉讼第三人的参诉方式、诉讼地位及享有的权利，现行《行政诉讼法》中缺乏统一明确的规定，无论是在学术界还是在实践中，各方都是众说纷纭，这在很大程度上成为行政诉讼第三人权利保护实践顺利开展的瓶颈之一，要在诉讼中保护第三人合法权益必须承认其诉讼地位，赋予其相应的合法权利。为此笔者认为应该从以下几个方面着手。

（一）科学界定行政诉讼第三人范围［3］

从《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》之规定来看，对行政诉讼第三人范围的界定主要体现在利害关系上，然而笔者认为对利害关系的界定首先要符合合法性审查的目的，利害关系应当既包括与被诉行政行为有法律上的直接利害关系，也包括与诉讼结果有利害关系的人在内［3］，其次这种利害关系应该是法律上的利害关系，既可以包括行政法领域权利义务的变化，也可以是民法领域权利义务的变化。

（二）明确行政诉讼第三人参诉方式

根据《行政诉讼法》的规定，第三人参与诉讼有两种方式：一是第三人向法院申请，法院依法作出裁决。符合条件的，准予参加诉讼；二是法院依职权主动追加第三人参加诉讼。虽然在我国的立法和实践中对上述两种方法都有明确的规定，但结合国外第三人参与行政诉讼的成功经验，笔者认为我国行政诉讼第三人制度应借鉴德国、日本的“引进诉讼”制度，即：行政诉讼第三人可以申请参加诉讼，也可以依职权参加诉讼；还可以通过行政诉讼当事人，即诉讼原告和诉讼被告的申请参与诉讼。原因如下：第一，引入诉讼的主体是行政诉讼案件中的原告和被告一方或双方，被引入诉讼的主体是本案原告及被告以外的第三人。第二，被引入的诉讼主体必须与具体行政行为或案件审判结果有利害关系，即符合我国《行政诉讼法》规定的第三人参与诉讼的条件。第三，在引入诉讼程序中，引入诉讼主体参与诉讼的时间必须是在诉讼开始后，而不是在诉讼结束前。引入的方式是当事人向人民法院提出申请，经人民法院批准。由于第三人有权处分其诉讼权，所以被引入的第三人有权拒绝参加诉讼。第四，加入诉讼的第三人的权利义务与申请参与、通知参与的第三人的权利义务基本相同。这是因为诉讼引入的本质只是一种参与诉讼的方式，不会改变第三人的实体性权利义务。

（三）赋予第三人提出管辖权异议的权利

我国《行政诉讼法》和司法解释没有对管辖权异议的主体进行举例说明，而是用“当事人”来描述。然而，根据社会实践，不同的情况应该不同处理。积极参加诉讼的第三人向法院申请时，默认法院具有裁判资格，不应对管辖权提出异议。如果被动参加诉讼的第三人具有被动参加诉讼的属性，可以以管辖权异议作为抗辩，法院可以根据案件的实际情况将案件移送至有管辖权的法院。但是，如果第三人被动参与诉讼，在法院通知后不提出管辖权异议，而是参与案件的实体审理，则不能再以管辖权异议为由提出抗辩。［1］

（四）明确第三人举证责任

1.类似原告地位的举证责任

由于第三人处于原告的诉讼地位，则第三人需要承担举证被告所作出的具体行为违法或者其不履行法定职责的义务，因此此类第三人应该承担与原告相同的举证责任。［3］

2.类似被告地位的举证责任

第三人因某种原因被原告作为被告起诉。根据《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对其所作的行政行为负有举证责任。因此，类似于被告的第三人在行政诉讼中享有与被告相同的权利和义务，即需要对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任［3］

3.介于原被告之间第三人的举证责任

这种第三人虽然处于原告的诉讼地位，但支持被告的主张，认为被告的具体行政行为是合法的。举证责任主要在于确认被告具体行政行为的事实。被告在提供证据期间不履行提供证据义务的，第三人有权代表被告提交有关证据材料和依据。［3］

（五）明确第三人上诉权

无论是行政诉讼、民事诉讼还是刑事诉讼，我国都实行二审终审制。然而，《行政诉讼法》中的第三人上诉权并不像《民事诉讼法》所规定的那样具体和完善。根据《行政诉讼法》第二十九条第二款的规定，第三人的上诉权明显受到限制，即需要成为“承担义务或损害利益的第三人”。笔者认为这样做是合理的，理由有二：第一，第三人参加诉讼，通常是参加到他人的诉讼中。如果裁判未对其产生不利影响，则没必要再去上诉。第二，随着此次修改，第三人范围的扩大，越来越多的第三人将加入到诉讼中来，甚至有一些不明所以的第三人也裹挟进来，造成矛盾的进一步激化［4］，因此在上诉权上找到一个平衡点至关重要。但是笔者认为，目前的规定仍有待细化。由此为保护第三人的上诉权，并遏制第三人滥用上诉权的行为，从长远的角度来讲，我国可以通过颁布司法解释或发布指导案例的形式，对承担义务和损害利益进一步界定；短期内则可以采取由审判人员在判决书尾部载明第三人是否享有上诉权的方式来解决这一问题。

四、结语

行政诉讼第三人权利保护是我国行政法学界一个值得思考和商榷的问题，不仅仅是由于和德国、日本等发达国家相比存在不足，也是因为在社会实践中暴露出一些弊端，无论是从公平正义的角度还是从两审终审制的基本制度角度来看，行政诉讼第三人权利规定得模糊且缺乏实践基础。所以本文从理论层面剖析目前我国行政诉讼第三人所存在的问题并且提出相应的解决措施，以期能完善此项制度，完善现有法律规定，维护第三人的合法权益。