从二十大报告看“一国两制”的时代意义和制度价值

文| 田飞龙

二十大报告关于港澳的论述，凸显了“良政善治”和“公平发展”两大关键词，为港澳在民族复兴时代的法治健全与更好发展提供了新路向和政策指南。

“一国两制”是二十大报告重点阐述和凸显的关键治理元素与发展元素。今年恰逢香港回归祖国25周年，习近平总书记“七一”香港讲话与此次大会报告的阐述，进一步确认和提升了国内民众与国际社会对“一国两制”的理解和支持。

习近平总书记提出的“长期坚持”论以超越“五十年”的大历史观和可持续发展观，为“一国两制”制度稳定性与生命活力以及港澳社会长期繁荣稳定，提供了具有最高政治决断与法治保障意义的国家承诺和国家制度支撑。从二十大报告关于港澳的整体论述来看，凸显了“良政善治”和“公平发展”两大关键词，为港澳在民族复兴时代的法治健全与更好发展提供了新路向和政策指南。

2020年6月30日，香港市民在铜锣湾街头支持实施香港国安法

“一国两制”彰显新时代重要意义

“一国两制”是一个新事物，习近平总书记称之为“中国特色社会主义的伟大创举”。何以为新？尽管中国古代大一统秩序以及西方帝国秩序均有协调、安排中央权力和多元化的边疆治理体系的多层宪制模式，地方单元也曾有过高度自治的权力配置和制度实践，但真正将“一国两制”放在资本主义与社会主义共同构成的当代世界体系中加以战略定位和制度构造的，中国是第一次，中国共产党也是第一次。为此，党的第一代领导集体和第二代领导集体均做出过积极的思想与政策贡献，而其具体的成形和实践，则构成改革开放与中国整体现代化的战略与制度支撑。今天中国现代化体系的基本成就，与“一国两制”的制度创新存在密切关联。

“一国两制”是中国共产党正确判断和运用世界体系基本矛盾与中国现代化基本策略而创造出的长期宪制方略。“一国两制”牢牢抓住和平与发展两大时代主题，其基本功能涵盖和平统一、经济现代化、制度现代化和去冷战化（永久和平）。二十大确定当下的中心任务是建成社会主义现代化强国，形成中国式现代化体系，实现中华民族伟大复兴，而“一国两制”作为中国特色社会主义的伟大创举，作为被实践证明行之有效且具有强大价值整合与制度沟通能力的宪制安排，在民族复兴的伟大进程中不仅不能缺席或削弱，更应该增强和释放更大创造力。

二十大报告准确定位“一国两制”要为“实现中华民族伟大复兴发挥更好作用”，将“一国两制”与“民族复兴”严格挂钩，将“融合发展”作为二者的连接机制和作用机制，显示出中央对“一国两制”新时代使命与实践规律的深刻把握和准确运用。“一国两制”内含强大而连续的国家理性内核，即国家对港澳的高度自治授权与港澳对国家的持续贡献的理性结合。这一国家理性公式是“一国两制”与港澳基本法的“基础规范”，是检验和推动“一国两制”全面准确落实的黄金法则。“一国两制”在民族复兴进程中的独特地位和优势发挥得越好，其对这一国家理性公式的诠释与回应就越充分，其本身也就越具有无可置疑的宪制价值和“长期坚持”的政治效用。“一国两制”的稳定性与长期性，依赖的是对国家现代化的持续贡献力和战略新意。如此，“融合发展”也就具有了“一国两制”内在的国家理性支撑和政策正当性，是“一国两制”发展的正确方向和战略性课题。

制度保障与良政善治

“一国两制”是新事物，有着强大的制度功能和创造力，也有着复杂的风险因素和波动性。中央对“一国两制”实践规律的把握和运用也是一个逐步深化的过程。习近平总书记在报告中两次提及香港“由乱到治”的制度斗争与客观经验，将之作为“一国两制”在“非凡十年”经受考验与制度发展的重要成就。中国共产党治理港澳，善于抓住主要矛盾以及矛盾的主要方面，高度肯定和充分依靠爱国者进行高度自治和反分裂的制度斗争，取得了“爱国者治港”“爱国者治澳”的重大制度成果和政治进步。

爱国者治理是“一国两制”的核心法理原则。邓小平先生在论述“一国两制”时特别提出了“港人治港”的精确法理内涵，即以爱国者为主体的港人治港；同时爱国者的基本标准是清晰和确定的，即尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。但这些法理原则与规范内涵在香港回归以来并未得到充分的法律化、制度化和程序化，导致部分反中乱港分子渗透进香港自治体系并产生了从内部颠覆“一国两制”的制度风险。从2014年非法“占中”到2019年“修例风波”，这种颠覆性风险一再出现并极端化，倒逼中央依法出手，引入新制度元素，全面准确落实“爱国者治港”。香港国安法和新选举法就是中央治港的新制度元素，不仅对香港由乱到治起到决定性作用，而且对澳门“一国两制”制度体系查漏补缺起到直接的借鉴和示范作用。港澳“一国两制”制度体系的修复和完善，与党中央正确理解和运用“一国两制”法理原则与实践规律是密不可分的。

“爱国者治港”“爱国者治澳”追求的完整治理目标就是港澳的良政善治。这一完整目标可解析为两个简明的层面：其一，政治忠诚的制度保障；其二，贤能治理的制度促进。理想的爱国者应当是一群有忠诚度和有管治能力的人。他们对国家制度忠诚，对“一国两制”忠诚，同时又在香港社会具有代表性，接地气，被认可，有公心，贤能有为。我们要理解到，民族复兴新时代所需要的港澳爱国者，必须是中央信任和本地社会认可相结合的优秀管治者。正如习近平总书记在二十大报告中所言，民族复兴进程将面临前所未有的重大挑战和风险，这就要求新时代“一国两制”管治担纲者不能仅以“忠诚”自满，还必须用“贤能”自证，才能不负时代，不负社会，不负国家信任。治理体系与治理能力现代化，同样是港澳良政善治的重要课题与持续性挑战。

中央在既往五年为港澳“一国两制”制度安全和良政善治打下了优良的制度基础：其一，香港国安法引入与澳门国安法的配套修改，确保港澳地区的国家主权、安全与发展利益得到清晰而有力的法律保护，“一国两制”制度体系中的国家安全法律漏洞得到规范有效的填补，整体制度安全的法治水准得到结构性提升；其二，完善香港选举制度以及修订澳门选举法，确保“爱国者治港”“爱国者治澳”在选举环节得到完整而严格的落实，依法排除反中乱港、反中乱澳势力对特区管治权的渗透与颠覆，并进一步探索港澳民主发展道路和制度特色；其三，以粤港澳大湾区战略及“横琴方案”“前海方案”“南沙方案”为整合性战略框架，以“一带一路”建设倡议，引导港澳融入国家治理体系和发展大局，从而为港澳经济转型、制度优化与全球地位更新提供了独特机遇和发展动能。港澳民主法治体系的转型与优化，以及融合发展的制度支撑，从内涵和预期上增强了港澳的制度保障和良政善治发展水平。

2018 年9月23日，广深港高铁全线开通运营，从深圳北站开往香港西九龙站的G5711次高铁列车乘务员展示纪念牌图/新华社

公平发展与重塑全球化

中国改革开放的基本经验是两句话：稳定压倒一切；发展才是硬道理。这是现代国家治理规律中安全与发展的辩证法。国家治理层面的全面从严治党和全面依法治国，是“稳定”意义上的高质量治理，而第二个百年目标与民族复兴的综合指标，特别是社会主义现代化强国的基本目标，则属于“发展”意义上回应人民美好生活的科学进步。“一国两制”下的港澳发展也具有类似的逻辑和使命。

习近平总书记在报告中提出了关于港澳发展的战略目标和实践方向，侧重公平发展与重塑全球化的积极谋划与践行：一是“发展经济”，具有强大的国际经济竞争力和产业基础，是港澳国际地位的根本指标，中央坚持从“一国两制”制度框架及港澳经济实际出发制定港澳在粤港澳大湾区、“一带一路”及“十四五”规划中的发展目标和具体要求，为港澳优先发展提供国家的强大政策支持与引导，并支持港澳采取与自身实际相适应的抗疫路线，统筹协调疫情防控与经济民生可持续发展；二是“改善民生”与“破解深层次矛盾与问题”，这涉及到港澳发展的公平性与社会正义，港澳是资本主义社会，但不能实行“资本独大”而导致人民受剥夺，香港人“上楼难”“发展难”的问题折射出本地制度与政策的内在缺陷和不公平性，必须进行检讨和改革，才能重建社会正义，凝聚人心认同，巩固和扩大“爱国者治港”的社会政治基础，澳门社会亦需及时检视和回应社会发展的公平性与正义性问题；三是“更好融入国家发展大局”，这是“一国两制”发展到一定阶段必然要面对和探索解决的大课题，事关港澳长期发展利益与中国走向世界舞台中央、引领全球化进程的战略规划与实现能力。而融合发展，其本质正在于让港澳社会在服务国家发展大局的同时公平分享国家的新发展机遇和利益，达到共赢、互惠、协调为一的最佳境界。这是中华民族复兴与人类命运共同体进程的华丽篇章，也是“一国两制”作为港澳繁荣稳定“最佳制度安排”的有力证明，更是“一国两制”连通中国与世界的制度沟通能力与新文明形态探索能力的最佳体现。