政府会计制度视角下预算绩效管理的改革路径——以高端智库为例

朱蔚玮

（上海社会科学院，上海 200020）

2019年政府会计制度的全面推行，夯实了预算绩效管理的薄弱点，有效提高了政府治理水平。但政府会计制度的复杂性给各单位的执行带来诸多困难。高端智库等机构在实施政府会计制度下的预算绩效管理中，通过制度创新、人才培养、建立预算绩效管理系统等措施，取得了阶段性的成果，也面临一系列新的挑战。对这些经验与挑战进行分析，有助于我们深入了解政府会计制度与预算绩效管理之间的互动模式与特点。

一、预算绩效管理与会计制度的协同性问题

（一）全面实施预算绩效管理的必要性

长期以来，我国政府部门及相关机构实行的主要是部门预算制度，主要反映的是部门预算执行情况。然而，在发展过程中，这一制度下存在的一些突出问题逐渐显露，主要包括：重投入轻管理、重支出轻绩效；资金闲置沉淀、资金排摸不清；损失浪费严重；虚报冒领时有发生；绩效奖励约束机制难以发挥作用等。

当前，我国经济已由高速增长阶段向高质量发展阶段转变，需要政府部门主动调整预算管理方式。为应对结构性调整，党的十八大以来，我国已进行了多项财政制度的改革。而在新的发展需求与外部环境变化背景下，预算管理的深入改革显得格外迫切。

从实践的效果看，预算绩效管理将绩效理念引入到预算编制、执行和监督的全过程，注重以绩效目标为导向，有效地提高了资金使用效率，优化了资源配置，提高了预算管理水平，为经济社会发展提供了有力保障。

（二）预算绩效管理和会计制度“弱协同性”的影响

长期以来，我国各类行政事业单位的会计制度都是以收付实现制为基础，但这一制度的信息反馈作用相对有限。而政府预算绩效管理需要公共部门预算绩效管理来实现，会计制度的不完善造成了财政部门和公共部门间信息不对称的问题，进而使预算绩效管理和会计制度形成“弱协同性”的不利影响。在信息不对称的情况下，财政部门的资金分配较盲目，公共部门资金使用效率不佳，严重阻碍了预算绩效管理执行效果。

1.不利于财政部门合理分配资金

以收付实现制为基础的会计信息无法完整反映公共部门的财务状况，易导致财政部门无法准确掌握公共部门的成本和费用信息，无法对公共部门预算的合理性、科学性、完整性进行审核。对于资金的安排往往参考以往的经验，在原来的基础上结合现有的财力下达预算控制数。这样的预算分配方法并不科学严谨，缺乏可持续性，存在较大风险。

2.公共部门缺少成本信息，无法掌控潜在风险

以收付实现制为基础的会计制度不对资产计提折旧、摊销和减值，不仅增加了财务风险，而且收入与支出不匹配，导致公共部门无法准确获取成本信息，预算与实际资金需求存在差异。公共部门更多的是关注项目的产出和取得的社会效果，忽视了项目的经济效益。缺乏准确的成本信息，也使预算监督缺乏参考依据，降低了监督的执行力度。

3.不利于有效实施预算绩效管理

预算绩效管理以结果为导向，注重资金使用效率和资源的合理配置，包括事前绩效评估、事中绩效监控和事后绩效评价并形成绩效评价报告的全过程管理。若缺乏合理的成本信息，只能对项目的产出和效果进行评价，对项目成本的合理性、项目的效益无法做出科学有效的评价，预算绩效管理的效力将受损。

总的来说，财政改革须在同一框架下统筹推进政府预算绩效、公共部门预算绩效和会计制度的协同改革。而解决财政部门和公共部门之间“弱协同性”问题，必须依靠完善的会计制度。

二、政府会计制度对预算绩效管理改革的作用与影响

（一）政府会计制度的重大突破与创新

2019年1月1日起，全国各级各类行政事业单位全面实施政府会计准则制度。该制度的实施对科学、全面、准确反映政府资产负债和成本，降低政府财务风险，加快建立现代财政制度，更好地发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用具有重要而深远的意义。

1.引入权责发生制作为财务会计核算原则

权责发生制以权利和责任的发生作为入账依据，从而把各期的收入与其相关的成本费用进行匹配，相较于收付实现制更科学准确地反映了会计主体的财务状况。相较于行政事业单位，我国企业早已全面采用权责发生制作为核算原则，而当前国外主要经济体也已逐步实施了该原则。

2.实行“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算方式

政府会计制度要求，一笔经济业务的发生必须同时编制以权责发生制为基础的财务会计分录和以收付实现制为基础的预算会计分录，并相应形成财务报告和决算报告。一方面，财务报告反映会计主体的财务信息，为核算项目的投入成本提供了准确的数据；另一方面，决算报告反映会计主体的预算执行情况，真实反映了公共部门履行其职能所需资金流量。财务报告和决算报告二者间得以相互兼顾、相互补充，夯实了政府会计核算基础，提高了预算绩效管理的有效性。

3.统一行政事业单位会计制度

在政府会计准则制度出台之前，不同类别的行政事业单位执行不同的会计制度和会计政策，导致其提供的会计信息可比度不高，也为财政部门合并决算报表的编制带来了很多困难，大大降低了工作效率。政府会计准则制度整合统一了各类行政事业单位的会计制度，使各单位的会计信息具有可比性，为政府部门进行数据分析整合提供了可靠的依据。

（二）政府会计改革对预算绩效管理改革的重要意义

预算绩效管理促进政府会计改革的不断深化，完善的政府会计制度助力预算绩效管理的有序推进。两者相辅相成，为加快建立当代财政制度打下了坚实的基础。

1.政府会计改革精准弥补预算绩效管理的薄弱点

2019年实行的政府会计制度改进了会计核算的方法，既反映了预算的额度、资金的使用进度、结余资金的存量、预算和决算的匹配度等，同时又能将项目的成本和效益、政府的资产负债情况直观地反映出来。这一体系更加科学准确地反映了经济活动的结果，同时也规避了财务风险，为预算绩效管理的科学性提供了重要保障。

2.政府会计制度有效提升政府治理水平

政府会计制度“双功能”“双基础”“双报告”的特点满足了管理者不同的信息需求。预算会计形成的预算报告从保障和监督的角度为管理者提供了财政资金的收支余情况。财务会计形成的财务报告从管理和审核的角度为信息需求者提供了财政资金的使用效率和效果、资产的保值增值、管理者的工作能力、项目的运行风险等，为政府治理提供决策依据。政府综合财务报告的信息披露，有助于政务运行的公开化、透明化，从财务信息方面保障了公众的知情权、监督权，进而促进了政府治理水平的提升。

（三）政府会计制度改革下的主要实施问题

政府会计制度是一次全面而深刻的改革，但是其复杂程度也对工作的落实带来了很多难点，主要包括以下几个方面。

1.新旧会计制度衔接与转账调整任务繁复

政府会计制度在会计科目、会计报表等领域与传统会计体系差异较大，其涉及的创新领域包括固定资产计提折旧、无形资产计提摊销、资产计提坏账准备、单位控制的公共基础设施等登记入账等诸多层面。在操作上，需按照上级财政部门制定的新旧制度衔接规定，做好转账及调整工作。相关工作繁复且精细，将持续影响后续年度的会计核算工作。

2.“平行记账”难度对会计人员工作能力的挑战

政府会计制度的“平行记账”要求对纳入部门预算管理的现金收支业务同时进行财务会计和预算会计的核算，对于其他业务仅需进行财务核算。随之产生的差异，需要编制“本期预算结余与本期盈余差异调节表”并在附注中披露。会计科目增加，会计报表更加复杂，对会计人员的职业判断能力、业务处理能力、综合分析能力的挑战较大。

3.多层次、多领域协调工作要求高

政府会计改革注重将业务信息转化成会计信息，将会计信息转化成报告信息，这一工作方向涉及多领域的任务，包括：预算、核算、决算的协调；资产管理和绩效管理的协调；“业财融合”的协调等。相关任务的完成需要执行单位在制度设计、工作流程设计、人才培养、信息系统建设、后勤保障等方面的多主体、多层次、多领域协调工作达到较高水平。

三、高端智库在政府会计制度下全面实施预算绩效管理的措施

高端智库，是具有较大影响力和国际知名度，在一个或若干领域具有高水平决策咨询与学术创新能力的研究型机构。为了切实推进在政府会计制度下全面实施预算绩效管理体系，必须制定符合高端智库的预算绩效管理内部控制制度，重点在规范各职能部门及负责人的责任范围及工作流程。对于实施难点推行了以下解决措施。

（一）做好基础工作，保障新旧会计制度平稳过渡

新旧会计制度衔接、新旧转账及调整工作是高端智库预算改革的难点与重点，必须做好各项基础工作。为确保初始数据的绝对准确，还需在调整工作结束后聘请会计师事务所等第三方机构进行复核把关，保障新旧制度的平稳过渡，为政府会计制度的实施打好基础。主要举措包括以下几方面。

1.做好资产清查工作，不重不漏

在实施政府会计制度前，需重视资产清查工作，不重不漏。重点在于切实摸清家底，做到账实相符、账账相符，保证新旧制度衔接后会计信息的真实可靠。

2.建立新制度下的会计核算系统

政府会计制度需要一个功能强大的会计核算系统，除了设置新账科目、新账报表、平行记账的界面等基础功能外，辅助功能的设置格外重要，例如功能分类、项目、部门、负责人等方面的功能设置均需科学完整。

3.原账科目金额转入新账科目

整理好2018年12月31日的科目余额表和会计报表，并对原账账户余额进行分析，根据新制度的要求，做好衔接分录，将原账科目金额转入新账科目，保留好工作底稿。

（二）同步提升人力资本与技术支撑水平，优化“平行记账”机制

高端智库的预算绩效管理体系改革，需要在人力资本与技术支撑两方面实现同步推进。一方面，会计人员对政府会计制度的业务更新与理解，是预算绩效改革顺利完成的前提。另一方面，会计核算系统的技术升级，则是确保“平行记账”体系建构完善的基础。

第一，做好会计人才的培养工作。对相关会计人员进行政府会计制度和预算绩效管理工作培训，在较短时间内使现有财会人员掌握业务精髓，优化工作效能。首先，邀请专家对会计人员进行全面细致的业务培训；其次，对会计人员进行业务测试与考核；再次，根据考核成绩进行岗位分配，确保每一位财务人员处于合适的岗位，能胜任各自的工作要求。

第二，对会计核算系统进行更新改造。打造功能强大的会计核算系统，在业务活动的处理环节直接驱动会计记账模块，自动生成会计凭证，减少人工操作，提高会计数据的准确性、完整性。在系统中设置场景模式、常用凭证等功能，统一经常性业务对应的账务处理方式，由业务信息直接转换成会计信息；设置报表格式和取数接口，自动由会计凭证生成预算报表、财务报表、预算结余与盈余差异调节表。

（三）抓住改革契机，全面完善预算绩效管理信息系统

高端智库的既有信息系统均由各职能部门自行管理，模块分散，互不相连，从而导致信息滞塞、报表重复填报，行政效率低下。预算绩效管理需要各部门协同合作，信息互通共享，提高管理效率。预算绩效管理系统需实行“一网统管”的模式，将各职能部门信息集中形成基础信息收集系统，进而建立数据分析转化系统，达成预算绩效管理的目标。

第一，建立基础信息收集系统。该系统包括财务系统、科研系统、人事系统、外事系统、资产管理系统等。将各职能部门的信息全部纳入基础信息收集系统，形成数据库；建立会计核算系统、预算系统，进行预算绩效管理的基础核算。各职能部门及项目负责人将年度部门预算信息和项目预算信息全部纳入预算系统，形成业务模块，加强业务模块与会计核算系统的紧密关联。在填制费用报销单时自动生成会计凭证，由业务信息转化成会计信息。预算系统与会计核算系统的有效关联将确保各项业务在预算的控制下合理支出。

第二，在基础信息收集系统的基础上建立数据分析转化系统。利用基础信息收集系统形成的大数据库，各部门根据需求分拣、汇总数据，灵活生成各类报表，由基础信息转化为报告信息。利用该系统强大的数据分析功能，对预算绩效实施事前预审、事中控制监督、事后评价反馈的全过程管理模式。利用事前预审功能对项目的可行性进行分析；利用事中控制监督功能对项目的执行进度和绩效目标的实现程度进行双监控；利用事后评价反馈功能对项目的预算绩效实现程度进行差异比较和项目综合分析，提出改进措施和后续执行方案。

四、结束语

政府会计制度的引入，为预算绩效管理的科学性以及高效性提供了重要保障，是新时期进一步提升政府治理的重要支撑。从执行的角度看，关键在于解决新旧会计制度衔接、平行记账、多部门协同等问题。以高端智库预算绩效管理的实践视之，推进政府会计制度与预算绩效管理改革的双向有机互动，其重点在于结合实际工作，以预算绩效管理改革为契机，强调成本效益思路，以科研成果的形成为导向，充分利用预算绩效管理系统，通过多方面、多层次的措施全面提升管理水平。通过绩效理念与预算管理的融合，能够促进人才、技术、信息、机制的创新优化，推动实现预算管理和绩效管理一体化，进而促进高端智库等机构的更高质量发展。