行政事业单位成本管理问题研究

田漾帆

（长治高新技术产业开发区财政管理运营部，山西 长治 046000）

2020年以来，全球经济结构发生了重大变化，我国面临经济增速放缓，通胀压力加大，国际贸易和投资下滑，居民消费水平下降等复杂多变的内外部环境，对此在制定和实施“十四五”规划中，提出了“提质增效，更可持续”的财政政策要求。为使宝贵的财政资源更加充分合理利用，更好地用于改善基本民生和支持市场主体发展，需要财政严格审核新增财政支出，大力削减或取消低效无效支出，深入挖掘节支潜力，进一步大幅减压非急需非刚性支出，进一步减压一般性支出，坚持政府过紧日子将成为常态。

行政事业单位成本管理是指在单位运营中各项成本核算、分析、决策和控制等一系列科学管理行为的总称。随着全球对资源合理利用的重视程度越来越高，我国行政事业单位的成本管理工作开展也是迫在眉睫，如何探索一种全新的管理模式来适应新的形势要求，已成为我们不可回避的重要课题。我国有近4000万编制内行政事业人员，工资福利、工作经费及项目经费来源于各级财政拨款，其资源耗费量十分巨大。在中央带头过“紧日子”这个大环境下，国家提倡全民节约，从不浪费一滴水、节约每一粒粮的光盘行动做起，行政事业单位也要响应国家号召，在完成好各项社会职能基础上，加强成本核算和管理工作，对各项经济活动成本严格控制，减少资源浪费、提高资金使用效率。

一、行政事业单位成本管理的重要性

目前，我国经济已由高速增长阶段转变为高质量发展阶段，正处在优化经济结构、转变发展方式、转换增长动力的关键时期，建设行政事业单位成本管理等现代化经济管理体系势在必行。

（一）加强行政事业单位成本管理有利于提高财政资金使用效率

落实好财政资金拨付时效、加强专项资金使用监管、保证投资形成的新增资产及时交付使用及清算等，能够为财政资金使用效率的提升创造有利条件，防范各种潜在的漏洞风险，保证国家财政资金的安全。

（二）加强行政事业单位成本管理有利于促进资源配置优化

资源的稀缺性决定了必须通过一定的方式把有限的资源合理分配到社会的各个领域，实现资源的最佳利用，获取最佳的效益。运用先进的成本管理方法，编制好预算的同时做好成本控制，使资金运行受到全过程监督，从而为市场经济研究提供一定的数据支持。

二、行政事业单位成本管理存在的问题

（一）无效支出普遍，全面绩效管理观念尚未形成

在中国特有的政治体制下，行政和事业单位通常彼此融合，共同进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序，及提供各种社会服务。由于资金来源为全额财政拨付，普遍存在重投入轻管理、重支出轻绩效现象，大量财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费等问题严重。当前，经济社会发展面临巨大挑战，常态化防控、经济社会重振、防灾抗灾等战役正在进行，财政减收增支规模巨大，正处在大战大考的关键时期。虽然自20世纪80年代以来我国进行了几次大规模的精简机构改革，但是人员编制仍在急剧膨胀，行政事业单位中公用经费支出较大，浪费现象严重。在财政支出总量占国民收入比重逐年下降的情况下，包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。行政管理费支出是刚性支出，迅速膨胀后，削减往往比较困难，给日后控制带来很大的问题。由于行政管理费用过大，挤占了其他项目支出，造成了稀缺的财政资源浪费，分散了财力，使财政支出不能用在重点项目的实施上，加剧了财政支出结构不合理，加重了财政负担。

（二）经验性随意性决策，成本管理观念不明确

政府过紧日子是实现政府治理体系和治理能力现代化的必然要求。相比于现代企业的先进管理理念，拒绝创新、惧怕改变是当前我国行政事业单位成本管理工作中面临的主要难题。有些行政事业单位决策者在履行公共管理职能或开展社会服务时，全局观念不能完全适应科学发展的要求，在成本管理方面没有明确要求，为了政绩工程赶工期赶进度，不计成本；有些单位没有总体规划，随意申报维修改造项目，城市道路今年为了排污、明年为了取暖，几乎是年年挖，月月修；有的单位办公场所，三年一小修缮，五年一大修缮；日常业务软件系统年年付费年年更新，办公用品等低值易耗物品更是随意领取使用。转变这种落后观念就要强化财政问责机制，落实财政事权与支出责任划分。

（三）管理专业人才缺乏，成本管理理念缺失

对于所有行业来说，发展壮大的根本因素是人才，但从目前状况来看，行政事业单位内懂成本管理控制的人才严重匮乏。一些行政事业单位对人才的重要性虽有认识，但因条件所限，对人才概念的理解比较狭隘，尤其对管理专业人才缺乏足够重视，在管理专业人才的引进、培养、使用方面缺乏长远眼光，再加上用人单位受编制、资金的约束缺乏自主权，政策和待遇不到位，在人才引进中缩手缩脚，引进高端人才难度很大。实际工作中行政事业单位成本管理岗位普遍指定财务人员兼任，而现有的财务人员身兼数职事务繁杂，责任重大，再接手单位成本管理，心有余力不足，好似烫手山芋，唯恐避之不及。行政事业单位成本核算在财务领域中造成缺失，无法为决策者提供有力的数据支持，也谈不上节约成本高效利用财政资金。

（四）成本核算体系未确立，绩效考核制度不健全

成本核算的正确与否，直接影响成本预测、计划、分析、考核和改进等成本控制工作，完善的成本核算体系，能够为单位管理者在决策中提供大量的成本信息，是强化成本控制的重要保障。当前我国行政事业单位内部成本核算的对象并不明确，核算范围也较模糊；成本核算的覆盖范围非常有限，成本管理方法过于简单，尚未建立可操作的成本核算体系，根本无法满足现代成本管理的需求。建立科学规范的绩效考核机制是新时代发展的需要，然而大多数行政事业单位虽然建立了相关的考核制度，却没有与具体工作情况形成直接关联，考核奖励与工作的强度、效率、工作难度脱钩，“干多干少一个样”“干好干坏一个样”的平均主义现象仍然存在，没有真正激发单位职工的工作热情，提高工作效能。

（五）审计监督力度不够，成本管理问题未获重视

由于财政支出管理方式相对粗放落后，行政事业单位资金使用效益普遍不高，单位之间经费使用多寡不均，造成支出中的不足和浪费并存。由于缺乏财政强有力的控制和监督，容易成为滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象的温床，不利于政府廉政建设。财政部门、审计部门以及其他监管部门在进行审计和督查时，关注较多的是预算收支金额支付的合法性、支出的执行进度和执行情况，并没有从内控角度上对成本管理方面提出有效的建议和解决措施，对项目支出成本的合理性等内容审查深度不够，对资金使用成本相关问题关注较少，使得在整个行政事业单位内部对成本核算管理意识没有引起足够重视，造成在开展社会公共服务时成本支出过大，铺张浪费现象严重。

三、完善行政事业单位成本管理的对策

（一）强化预算编制，全面实施预算绩效管理

《预算法》中要求，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。政府过紧日子，说到底是为了老百姓能过上好日子。厉行节约，过“紧日子”，就要大力压缩非急需、非刚性、低效和无效支出。大力调整支出结构，坚持能缓就缓、能减就减的原则，进一步落实先有政策再安排支出、先有项目规划再安排预算、先编制绩效目标绩效自评价后再编制预算的措施，杜绝通过违反规定列支暂付性款项满足收支平衡或安排新增支出需求。强化直达资金使用管理，防止资金闲置沉淀，确保资金直达基层、直接惠企利民。真正过紧日子还必须依靠“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，积极推动各行业各领域的核心绩效指标和标准体系建设。树立统一的绩效意识，培养统一的绩效理念，并将这些化作统一的绩效行动，最终养成全社会绩效行动上的自觉。

（二）强化成本管理，纳入绩效考核指标体系

一个行业最终发展成效如何，从管理者对工作的主观能动性方面可以窥见一斑。行政事业单位工作人员作为国家公职人员，需做到与时俱进，努力创新。过硬的思想素质和对工作绝对负责的态度，是做到洁身自好，业务精进的基本保证。成本控制离不开细节，建立完善的成本管理激励机制，制定周密细致的绩效考核制度，将单位职工的政治前途及绩效工资与事业的长远发展相结合，有效激发职工的主观能动性，使全体员工都能够参与到成本管理的过程中，督促员工在完成本职工作任务的基础上，努力降低行政成本。比如办理具体行政业务时，可以参照车补改革制度，在部门内按照工作性质将办公费等实行总体量化，与计算机、凭证印纸、打印机以及收据、发票等耗材使用量相结合，并制定出相应的奖惩制度。把工作效率作为绩效考核的重要标准，细化工作分工，明确工作责任，建立轮岗制度，建立科学的选拔标准，针对不同的岗位职责，对干部职工进行定向培养，通过建立健全考核机制，着力建设专业化、高水平、高质量的人才队伍，夯实人才基础。建立工作台账，对不同的人完成同一工作、同类工作的情况进行比较分析，制定衡量工作效率的标准。突出工作效能，切实提高工作效率。

（三）强化人才队伍建设，加大人才引进培养力度

行政事业单位成本管理需要全面性综合型人才，不但要具备扎实的财务会计知识，还要熟悉单位成本支出中涉及的各项业务。行政事业单位可以加大招考力度，让优秀毕业生进入单位，注入科学观念和先进做法，带动现有人员更新思想，实现大的技术进步；财政部门也要注重加强对现有财务人员成本管理业务培训，培养一批高素质高技能的综合人才。财务及业务人员也要注重提升认知水平，不断提升自己的学习能力，主动努力转型，向具备业财融合能力的方向转变。还有一块需要关注的是，成本管理控制首先要求项目管理人员及领导决策人员具备一定的管理专业知识，作为参与者从项目立项、可研到预算编制、成本控制他们相对熟悉，能够对不可避免的隐蔽部分做出相应的成本预算，对项目执行过程中可能遇到的问题有一定的认知和预判，可以时刻关注项目实施进度及预算执行情况，随时对照，出现较大偏离时能够及时查明原因并做出相应调整。全面加快对人才的引进以及人才培养，确保行政事业单位成本管理早日步入正轨，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。

（四）加强成本管控力度，建立完善的成本管理体系

为降低成本而进行系统性有组织的成本预测、决策、计划、控制的活动是成本管理体系的基本要素，成本管理控制好比海绵挤水，只要拓展思路，任何流程中都有很多可以优化成本的空间。行政事业单位应当采取动态化的成本管理方式，不断融合市场的发展需求，对资源进行合理的分配与使用，建立健全成本管理体系，从根本上控制行政事业单位的支出。同时要更好地增强员工的成本管理意识，降低成本、节约资源，系统地控制成本。在对资金活动全过程进行管控时，应当明确制定出各项资金活动的业务流程，分解每一个具体环节和步骤的工作内容，明确应该履行的职责，落实到具体工作部门和责任人员，并确保有效实施。抓好业务流程，找准关键风险点，进行有效控制，才能保障资金活动的顺利进行。比如我们高新区现有在职人员200多人，财务及成本核算管理业务类同，但部门齐全，每个预算单位都有专职的财会人员，造成人才的重复浪费。这种情形下可以考虑设置一个总的会计核算及成本管理中心，共3-5人开展专项工作，其余人员就可以脱离财务工作岗位，将更多的精力专注于招商引资为企业做好服务，让专业的人员做专业的工作，避免造成人力资源浪费。

（五）健全审计监督机制，提升成本管理监管力度

加强行政事业单位成本管理，内外部审计监督至关重要，需要建立健全内外监督检查和问责机制，对预算单位开展定期和不定期自查自纠工作。全面实施预算绩效管理和财政监督工作，进一步扩大预决算评审及绩效评估覆盖面。对绩效好的政策和项目优先保障、重点支持，对低效无效资金一律削减或取消。纪委监察和审计部门要加强对预算单位日常支出情况的检查监督，严格控制“三公”经费和培训费、会议费等各项支出，加强对相关支出事项必要性、合理性的审核，对督查检查发现的问题敦促有关部门单位及时纠正整改；对有令不行、有禁不止的行为予以严厉查处。严查在编不在岗人员、已调离人员“吃空饷”问题，切实降低行政成本。监管部门要建立健全相关制度和规范，在注重督查和考核预算执行进度和执行情况的同时，关注成本管控情况，引导促进各单位人员增强成本管理意识。审计机关和审计人员要充分领会中央八项规定和国家领导人重要批示精神，带头贯彻落实，坚决反对铺张浪费，切实履行审计监督职责，不断加大对各级党政机关单位的审计力度，为推动党风廉政建设发挥积极作用。

四、结束语

在经济下行压力加大、外部环境不确定性增加等因素的影响下，我们要牢固树立过“紧日子”的思想，压缩行政运行成本，集中财力促发展、惠民生、保运转，严格加强公务支出管理。行政事业单位要认清成本管理的现状，注重加强领导层的认知，提高对成本管理的主观意识，做好预算编制管理，建立绩效考评机制，加大对专业人员的培训，有效提高工作人员的执行效率，使单位成本管理水平得以提高。财务部门或者专职成本管理人员要提高综合业务素质能力，运用先进的管理理念，提高财政资金的使用效率，让单位内部成本管理相关工作高效运行，促进单位的整体管理水平，形成良好的长远发展。