关于财政项目支出绩效评价工作的思考

李丑平

（原平市财政国库集中收付中心，山西 原平 034100）

2015年新修订《预算法》首次在法律上对预算绩效工作的开展进行了规范。2018年9月1日，中共中央、国务院联合印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步要求预算绩效工作从“全方位、全过程、全覆盖”的不同维度加以推进和全面实施。在整个开展过程中，项目支出是预算管理体系中至为重要的一项，而绩效评价是预算绩效中的重要环节，因此，做好项目支出绩效评价对全面实施预算绩效工作的开展具有先导和引领作用。

一、财政项目支出绩效评价概述

（一）绩效评价的基本内容

绩效评价通俗地讲，主要解决三个问题，即谁来评，评什么，怎么评。首先，“谁来评”是解决评价主体问题，绩效评价实施过程中，分为单位自评价，部门整体评价和财政部门评价，三者之间评价重点各不相同；其次，“评什么”就是要解决评价对象和评价内容，对谁进行评价，根据评价实施的范围和不同要求，决定对哪些项目资金实施评价；“怎么评”是整个绩效评价中较为核心的内容，主要是根据绩效目标，采取一定的方法，通过绩效指标和标准化体系的综合比较、衡量，从而得出项目资金使用效果的结论。从本质上讲，绩效评价就是以绩效为导向、强化结果导向与满意度导向的价值判断。

（二）财政项目支出的基本类型

从政府预算角度出发，根据财政资金性质用途的不同，可以划分为基本支出预算和项目支出预算。基本支出预算是为了确保部门单位正常的运行并完成日常工作安排的，主要是涉及人员经费支出和日常公用支出。项目支出预算是为了确保部门单位特定目标和事业发展规划而进行计划安排。基于政府机构运转及管理的基础性必要性出发，在优先保障基本支出预算的基础上，项目支出预算主要用于安排地方政府承担的基础设施建设和发展其他公共事业支出，随着社会经济的高速发展及人民生活水平的普遍提高，用于安排项目支出的财政资金日益扩大，因此，财政项目支出成为政府财政支出中的重要内容。

（三）财政项目支出绩效评价的现实意义

财政项目支出能够充分体现基础建设的加强、行业竞争能力的提升以及民生领域的改善，而开展财政项目支出绩效评价，对于促进财政资源的合理配置，完善财政资金绩效管理体系，提高财政资金使用效益等方面具有重要现实意义。

首先，有利于改善财政资源的合理配置。财政资源属于公共资源，由于政府部门对于财政资源具有绝对的优势地位，如何进行科学高效地管理使用财政资源，各个部门都会为了本部门的发展建设不遗余力地积极争取，因此，财政资源总是稀缺性的，为了实现对项目的必要性、可行性、效率性合理分析，要实现成本最低、效果最佳、管理最为合理的目标，实施项目绩效评价的开展是必要的。

其次，有利于完善绩效管理体系的建立。加强绩效管理是提高政府公信力与执行力的有效手段，由于项目支出占据了政府预算中的较大比重，因此对于项目绩效评价工作的先期完善与确立，对后期实施基本支出、部门支出整体绩效评价，乃至于政策性绩效评价，具有一定的先导性作用。

最后，有利于提升财政资金使用的社会效益及透明度。财政项目资金的使用，很大程度上在于发挥其社会效益，通过对财政项目资金开展绩效评价，可实现对财政资金的跟踪监督，形成有效的约束机制，促进资金使用的规范性，通过对评价结果的信息公开，能够促进财政项目支出的透明度，使更加广泛的群众对政府工作有了更为详尽的了解。

二、目前财政项目支出绩效评价存在的主要问题

近年来，多个部门都建立了相应的绩效管理及评价机制，构建形成了相对完善的绩效闭环管理体系，取得了一定的成效。但在具体的执行中仍存在一些问题，具体表现为以下几方面。

（一）对财政项目支出绩效工作重视程度不够

行政事业单位中普遍存在绩效意识淡薄，缺乏组织安排及制度建设，重立项轻管理，对绩效评价工作认识不够。首先，绩效评价属于管理范畴，需要建立科学的组织协调机制，部门合作，上下协调，有的单位领导不够重视，存在交差应付心态，简单地将工作任务交送预算部门或财务部门，没有结合单位与项目实际制订相应的绩效评价管理机制，落实起来就会大打折扣；其次，项目谋划不以结果为导向精准设定绩效目标，而是以投入定目标编预算，所谓的绩效评价只是项目介绍的翻板，或是工程形象进度的描述，未能从绩效的角度去测量项目开展的可行度；最后，绩效评价工作流于形式，有的只是在项目完工后或年末进行评价，评价工作的实施改变了设计初衷，变成了项目的总结验收，没有贯穿项目实施的全过程，有的通过委托第三方，一托了之，不加复核，失去了绩效管理的意义与绩效评价的内涵。

（二）财政支出绩效评价管理流程不够规范

财政项目支出绩效评价流程涵盖了评价目的和评价对象的确定、评价小组的组建、项目基本信息的收集、评价框架的优化设计和制订、评价实施方案组织实施，后期要进行绩效沟通，最后编撰绩效评价报告，整个流程环环相扣，层层推进。但是，在实践工作中，普遍存在评价流程不规范，不完整现象。首先，从项目组织阶段，忽视项目组成人员的重要性，缺乏绩效专家、财务专家、信息专家等的广泛参与，难以从多维度综合评价项目支出的效率效果；其次，项目信息收集不够充分，只片面的关注了项目的资金安排、工程进展，忽视了项目支出及配置的合理性，缺乏利益相关者的意见征询及问题反馈，造成评价不够全面客观；再次，在项目实施阶段，单从项目自身角度考虑，闭门造车，缺乏实地调研，考察不到绩效实施的真实效果；最后，在报告中自我评分避重就轻，只拣好听的报告，缺乏全面性客观性与真实性。

（三）财政项目支出绩效评价体系不够健全

目前多数地方在各项体系的建设还处于一个起步阶段，缺乏总体架构与建设，主要表现在指标及标准体系建设不全，组织架构及制度保障不到位，运行机制和信息公开偏弱。首先，绩效指标体系建设中要求各级政府部门应建立相应的指标库，但是好多部门这方面比较欠缺，没有建立适合本部门本行业本层级的指标库及标准，实际评价中无法选用能够合理判断当地经济建设及发展水平的绩效标准，也就无法做到合理性准确性评价；其次，在组织制度体系建设中，许多地方不够重视，认为绩效评价只是个形式评估，起不到实质性作用，因此在机构设置、制度建设及经费保障上，都得不到相关部门的重视与支持；最后，信息公开是促进财政项目支出日臻完善的有效监督手段，由于当前绩效评价水准高低不齐，致使在评价报告的公开不是特别规范，因此缺乏阳光下的监管也是绩效评价体系建设滞后的一个原因。

（四）财政支出绩效评价队伍职业素养不高

当前许多行政事业单位中由于人员编制及结构老化等问题，很少有人专职从事绩效评价工作，大多是从事过财务工作的人员转行过来或兼职。由于绩效工作涉及面广，专业性强，不仅涉及财务内容，还涵盖了政治学、经济学、管理学、统计学以及其他行业等学科知识。各部门单位中由于人员编制所限，处于青老交接时期，老同志经验丰富独到，但是绩效评价是个新理念新事态，在政策把握与技术应用上需要更新知识体系，在工作强度与行业认知上要求高；新时代年轻人有闯劲，有魄力，知识体系相对全面，但却缺乏干事情的韧劲，面对枯燥的数字与严谨的逻辑，很少人会从中总结摸索，总喜欢套用模板解决问题，从而形成绩效评价程式化，单调而缺乏特色，反映不出绩效个性化差异。再者，好些行政事业单位中存在人浮于事者不为鲜见，不以上进者立标杆做表率，唯清闲者受追捧，缺乏优秀人才的激励和良好素养的培植环境，将预算绩效评价只当成一个任务而已，缺乏责任意识和认真态度。也存在部分单位人员内部职责不清，没有考核体系，无法形成有效合力，正所谓绩效人无绩效，使得财政项目支出绩效评价管理变得相对困难。

（五）财政项目支出绩效评价结果应用不够到位

财政项目支出绩效评价的实施在于有效利用，及时进行项目的跟进与考核，对项目的实施与资金使用的效果进行评判与反馈，就目前来说，相关制度及文件中反复强调绩效问责机制和奖惩办法，但是实际应用依然处于待定状态，由于考核的层面处于一个表面化状况，各地无非强调了机构建设，人员配备，资金落实，以及制度建设等，但是更没有严格意义上实行“无效低效必问责”，奖惩机制的缺失滞后，必然影响到绩效评价质量的差异性。另外，一些高质量绩效评价报告中对项目支出可能提到了合理的建议或存在的问题，但是在后期整改或反馈却得不到重视与落实，也没有与部门预算以及业绩效考核相关联，同时也造成了部门内控监管不力。

三、完善财政项目支出绩效评价的对策建议

（一）推进预算绩效管理常态化机制的建立

财政项目支出绩效评价工作是衡量项目实施单位履职效率与评价财政资金使用效果的重要手段，加强预算绩效管理常态化机制建设，强化领导干部责任意识至关重要。首先，领导干部的绩效意识往往影响着整个部门单位的观念和认知态度，因此在推进地方预算绩效管理过程中，自上而下领导先行，加强集中学习，通过案例说法促进探讨交流，强化责任意识，使领导能够真正认识到项目建设中绩效管理的重要性与紧迫性；其次，加强绩效考核，只有通过绩效考核的外部压力，促进制度完善，真正实现“重绩效，讲绩效，做绩效”的环境氛围，从而建立以绩效目标为导向、绩效评价为手段、绩效结果应用为核心的常态化机制。

（二）强化财政项目支出绩效评价的实施控制

财政项目支出绩效评价的实施过程应当科学规范，认真组织协调，选用合适的评价方法，强化资源配置。首先，在评价准备期阶段，应当制定评价实施方案，充分征求各类专家、部门单位以及利益相关者的意见和建议，收集专项资金立项依据、绩效目标、使用范围以及各项管理制度等；其次，重视实施期的控制，注重绩效数据的翔实，指标数据的科学设置，印证资料确凿可靠，便于监控。按照既定的流程按部就班，遵循评价实施流程，不随意变更，保证评价过程的合规性；最后，在满意度调查方面，应尽可能地顾及项目辐射区域内所有对象，出于项目的实施与开展中调查的局限性考虑，应采取抽样或其他数理统计等方法充分调查到与之相关联的群体，真正反映出公众的意愿度，从而与评价结果形成相互印证与补充，真实地反映项目支出绩效评价结果。

（三）完善绩效评价管理体系

首先，优化和健全组织机构是财政项目支出绩效评价工作的组织保障，必须得明确谁来管理，谁来组织执行，配备规格要高，实施起来阻力才会小，运行才会流畅；其次，项目支出绩效评价管理办法是引领、指导和规范绩效评价过程的制度依据，也是开展评价实施的指引文件，涵盖了整体规划、方法选择、组织协调、质量监控和结果应用等内容，没有规矩，不成方圆，在制度的规范之下才会有所成就与突破；再次，绩效评价中的核心问题是指标体系的构建，通过完善绩效指标体系，从而衡量和评价、监督财政支出经济性、效率性及有效性，设定科学有效的指标权重及评价标准，进一步实现在项目绩效中分析对比、揭示问题；最后，加强监管体系建设，搞好绩效事中监控，及时发现不足，督促整改。加强绩效信息公开，形成以会议、文件和媒体等公开方式进行通报，从而推进绩效评价信息结果公开。

（四）提升项目绩效评价队伍的专业化水平

首先，加强与高校联合，与事务所协作，选派事业心强、业务能力精干的人员参与财政支出绩效评价专业培训，从理论到实践，打造一支业务能力水平较高的绩效队伍，培养绩效学科带头人，建立财政支出绩效评价专家数据库，进一步以点带面，扩大培训范围，加大培训力度，强化培训频度，营造绩效学习氛围，普及绩效相关知识，组织绩效大比武，做到人人学绩效，事事讲绩效。其次，把枯燥的绩效理念与典型事例进行艺术打造，写成歌传唱，拍成影视传播，大搞绩效宣传工作，将绩效评价从被动执行转变为主动参与。另外，通过与第三方机构的合作，采用政府购买服务的形式，加强部门与机构合作，利用部门的管理与制度优势结合三方机构的人力资源优势，协同推进绩效评价人员的能力，共同提升财政项目支出绩效评价水平。

（五）建立健全预算绩效联动机制

从现代绩效管理的角度出发，有限的财政资源要想得到合理的配置，需要通过预算绩效一体化联动实施，进一步完善绩效评价反馈及报告制度。首先，通过项目绩效评价，加强预算绩效联动机制。开展预算安排工作中，优先安排和支持绩效评价好的项目，对绩效评价为“差”或“中”的项目，建议取消或核减一定比例的预算；其次，落实绩效评价反馈整改机制。针对项目支出绩效评价过程中发现的情况、存在的问题，向项目主管部门进行及时反馈，同时要求各部门单位针对相关问题及建议制定方案落实整改；最后，积极推进项目支出绩效评价结果报告制度。财政部门在对重点项目支出绩效评价的基础上，综合评价过程中存在的问题、相关建议形成汇报材料，向人大、党委以及政府进行报告，为政府开展项目部署决策提供参考，并作为奖惩及行政问责的主要依据。

总之，财政项目支出绩效评价是撬动全面预算绩效管理实施的一个支点，完善项目支出绩效评价相关组织建设、管理制度、评价体系以及结果应用等核心要素，对促进和带动全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理的实施与开展具有重要意义。