黑龙江省垦区、林区社会治理现代化路径研究

张彤彤 ，周小艺 ，曹晓东

（1.黑龙江省商务经济研究中心； 2.黑龙江生态工程职业学院， 黑龙江 哈尔滨 150001）

十九届五中全会的召开标志着我国进入新发展阶段，开启建设社会主义现代化国家的新征程。以十九届五中全会提出的加强和创新社会治理要求，以及黑龙江省委十二届八次全会提出的社会治理效能实现突破目标为指导。围绕垦区、林区社会治理弱项总结社会治理中出现的一系列问题，按照新发展理念的内涵，提出垦区、林区社会治理现代化路径，以期对加强和创新垦区林区社会治理提供借鉴。

一、黑龙江省垦区、林区社会治理背景

(一)垦区、林区自然情况

黑龙江垦区地处中国东北部小兴安岭南麓、松嫩平原和三江平原地区，分布在黑龙江省48 个市县，总面积5.54 万平方公里，总人口162.3 万人，从业人口53.2 万人。现有耕地4363 万亩、林地1384 万亩、草地507 万亩、水面388 万亩，是国家级生态示范区。林区所辖重点国有林区位于北纬43°30′至49°01′、东经127°01′至134°05′之间，包括小兴安岭和完达山、老爷岭、张广才岭等山脉。森林经营总面积658.56 万公顷，占黑龙江省国土面积的14.5%，其中：有林地面积557.61 万公顷，活立木总蓄积6.56 亿立方米，森林覆盖率84.67%，是东北亚陆地自然生态系统的主体之一，是黑龙江、乌苏里江、松花江、绥芬河四大水系发源地和涵养地，在保障国家生态安全、国土安全、粮食安全、能源安全以及促进绿色增长中具有重要的战略地位。

(二)垦区、林区企业管理地域与行政区划间关系变化

垦区和林区由于特殊的历史原因，原企业管理地域与自然经济区域管理分开并行，企业办社会模式符合当时因地制宜的原则。各级农垦与森工管理局具备政府各类行政管理职能，逐步形成职能部门齐全、行使等同于所在行政区划政府职能的政企合一、社企合一、管办合一模式，其中总局为厅级单位，与市级职能相当，垦区涉及48个市县、林区涉及47 个县市分布，其中林区跨省分布的有4 个局、跨2 个以上县(市)分布的有19 个局。

随着中国特色现代企业制度持续完善，国企改革力度不断加大，按照2015年《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》，着力深化农垦市场化改革，推进政企分开、社企分开，推进国有农场生产经营企业化和社会管理属地化。垦区、林区社会治理结合乡镇和建制村设置等行政区划，重心逐渐由企业治理向地方治理过渡。北大荒农垦集团有限公司成立后形成党群机构、党委议事机构、经营管理机构的组织构架，行政职能逐步划拨地区政府。中国龙江森林工业集团改为大型国有公益性企业，黑龙江省委省政府赋予生态建设、产业发展和林业投资三项功能。森工集团运行总体上是以集团公司为核心，公益类子公司、商业类子公司为支撑的组织结构，设党委会、董事会、经理层及各职能部门。逐步落实垦区、林区集团化、政企分开、社企分开、管办分离。

二、黑龙江省垦区、林区社会治理的现状

(一)企业发挥协调治理优势，垦区林区形成独特多元主体合作共治模式

随着政府职能转变和简政放权，垦区和林区企业改革稳步推进，根据社会治理新要求，垦区、林区逐渐形成企业参与协调治理，在关键节点发挥重要作用，融入网格化管理，多元主体合作共治的模式。垦区和林区社区服务日趋精准，社区居委会作用得到加强。与其他区域不同，北大荒集团和龙江森工改革前具备多年的行政管理经验，拥有先天治理优势。原来实行的四级管理方式：总局—管局—农(牧、畜)、林场—居民，改革后政府职能、社区职能属地化改革，身份迅速由管理者转变为企业并积极参与到社会治理中。在社区管理方面，企业也在不断探索网格化管理和社会建设、常规社会管理的结合点，部分农(牧、畜)场(以下简称农场)、林场以社会化服务为切入点，组建物业公司、民营保洁等服务公司，开展经营管理，积极融入并发挥作用。垦区、林区全面推进社区属地化管理，远离中心城镇的农、林场社区“三供两治一业”等职能进行社会化、市场化改革，企业继续在社区管理中发挥重要作用，部分林场由于地理位置偏远，设立转场地，解决部分林区生活问题，主要还是以企业管理为主。地处中心城镇的农、林场逐渐将职能全部移交属地政府。新冠疫情暴发后，配合属地要求，北大荒集团和龙江森工抽调人手在各市地联合开展疫情防控，处于联防联控的第一线，企业人员重心下移、力量下沉，支援社区工作、充实社区力量，提供人力、物力、设施支持，尤其在搞好民生服务、粮食供给保障上作用突出，在疫情防控期间发挥了巨大作用。

(二)垦区和林区社会治安情况良好，纠纷化解机制逐步完善，群众满意度不断提升

对垦区和林区展开深入调研，重点调研密山农场、友谊农场、八五六农场、克山农场等，伊春林区部分林场、亚布力、兴隆等林场，随机与群众进行谈话调研。普遍反映治安情况很好，总体福利水平不断提升，职工的医疗保障等方面相对满意，垦区、林区社会治理总体满意度较高。各级党委包括企业党委都高度重视社会矛盾纠纷排查和化解工作，垦区和林区纠纷化解部门主要由当地的法院牵头，公安、司法部门配合，主动适应形势变化，从严从实从细做好安保维稳工作，不断深化平安垦区和林区、着力提升执法水平。各市县重点建设维稳中心(站)、司法调解工作室、人民调解委员会及公检法程序内调解机构等，解决改革中出现的矛盾如社会保障与就业、改革相关人员安置、属地化改革职能转移、工资薪金发放等。同时部分垦区和林区设立信访部门、调解工作室，在化解矛盾纠纷和预防案件的发生方面起到了积极作用。有的农场开展重大项目社会稳定风险评估工作，涉及土地或林地承包、拆迁、单位改革、社会保障等事项在作出决策前进行社会稳定风险评估，建立预警机制。在部分地区已形成政府与企业有机结合、相互配合的矛盾纠纷化解机构体系。有效遏制了小矛盾积成大隐患、小纠纷酿成大案件，营造了垦区、林区和谐社会氛围。

(三)行政管理职能属地化改革与跨区划职能归口稳步推进，政府职能加快转变

2018年4 月1 日起，黑龙江农垦总局开启集团化改革，总局—管局—农场承担的行政权力事项及其他政府行政职能逐步剥离移交属地政府。工商、公安、司法、教育、民政、编办六个系统首批移交。垦区以公检法移交带动全系统行政权力移交，积极与省直有关单位、各市县进行对接，按照清单逐步移交各项行政权力。垦区公安局及9 个分局、116 个派出所全部挂牌更名，公安编制平台整体划转省公安厅。绥北、宝泉岭、红兴隆、建三江、九三人民法院举行挂牌仪式。2019年6 月，总局层面3036 项政府行政权力事项、管理局层面26586 项政府行政权力事项以及延伸到农场的行政权力事项全部移交，自此，黑龙江农垦系统不再行使行政执法职能。与企业生产经营有关的职能机构，行政职能移交属地，移交的办社会职能事业机构，暂不具备移交条件的办社会职能，实行内部分开、管办分离，对区域内办社会职能实施统一管理。行政管理、社会管理和公共服务职能全部剥离移交。2020年，重点国有林区加大改革攻坚，实现了政企、政事、事企、管办“四分开”，森工2151 项政府行政权力分别移交43 个省直部门、8 个地市、18 个县(市、区)，撤销各类事业单位82 家，并移交省直厅局和属地，完成了办社会职能改革，通过了国家改革验收。垦区、林区属地化管理职能逐步理顺，群众反映部分职能部门的工作效率明显提升。

垦区分布在全省12 个地市，林区分布在10 个地市、37 个县(市)分布，其中林区跨省分布的有4 个局、跨2 个以上县(市)分布的有19 个局。垦区和林区涉及跨行政区域的行政管理职能属地化改革职能归口以行政区域界线为划分标准(实地位置，以界桩以及作为行政区域界线标志的河流、沟渠、道路等线状地物和行政区域界线协议书中明确规定作为指示)，所处行政区域的人民政府行使原垦区、林区行政区域管辖权，跨区划的垦区、林区行政管理职能分头移交所属行政区划政府。根据了解，目前职能归口较顺利，人员安置主要包括：部分原行使行政职能人员转隶归到地方相关职能部门，部分归口企业，部分由如国资委、林草局等部门进行逐步安置。

(四)企业职能划转与分类事业改革不断激发地方新活力，促进各项社会事业平稳发展

北大荒农垦集团总公司挂牌成立标志着黑龙江农垦从政企合一的管理体制整建制地转入集团化企业化管理体制，新体制内的所有员工均实行企业化管理，现代企业制度的管理模式逐步完善。截至2019年7 月1 日，北大荒集团九三、齐齐哈尔、红兴隆、建三江、宝泉岭、牡丹江、北安、绥化分公司全部挂牌成立，垦区集团化改革进入新阶段。垦区113 个农(牧)场完成有限公司注册，负责经营本场经营性资源资产，从全民所有制企业改制为公司制企业。当前，垦区集团化、农场企业化改革的重点转向公司制改制，着力建立现代企业制度和国有资产监管体制。推进分类事业单位改革是改革任务的重点和难点。垦区1063 个事业单位划分成六类，采取差异化措施推进改革，对32238 名涉改人员落实相应政策。集团建立北大荒大学和北大荒研究院，致力于打造农业科技创新队伍，发展城郊农业、现代服务业、置业开发等产业。

龙江森工建立健全集团法人治理结构，完成林业局公司制改革，内设机构、人员缩减均在50%以上。完成23个林业局公益类公司改制注册工作，组建了投资集团、众创集团。撤销21 家事业单位，人员、资产整合并入众创集团，启动了省林业设计院转企改革。大力推进城市院墙企业改革发展，完成了森工药业公司混合所有制改革试点任务，森工混改实现历史性突破。劳动、人事、分配等国企三项制度改革纵深推进，医疗卫生、职业教育、科研等公益服务职能纳入企业集团。核定为事业机构编制的整建制纳入企业集团，按事业单位管理。未核定事业机构编制的，按现状纳入企业集团管理。与属地协商一致移交的，整建制移交属地。

三、垦区、林区社会治理中出现的问题

(一)林区、垦区劳动力流失，保障和改善民生的任务十分艰巨

黑龙江重点国有林区天然林全面停止商业性采伐，天保工程资金补贴不能满足林区人口的各项需求，天保工程财政专项资金根据林区面积拨付，工作任务有限，承载不了更多的劳动力，直接造成很多青壮年劳动工人停薪留职，外出打工，林区职工的生活受到一定冲击。林区发展面临人口流失严重，尤其年轻劳动力流失加速等问题。林区部分群众收入与所在地区及本省其他地区差距偏大，矛盾相对集中。基础设施建设水平不高，基本公共服务不均衡，原有商服、餐饮逐渐减少，在有些林场已没有商业服务业。林区退休职工工资水平相对偏低，医保报销水平各地不同，有的低于当地新农合医保报销标准，有的与当地居民医保水平相同。企业在职林业工人的工作内容主要随季节变化开展，植树、藤条灌木清理、透光透风作业、防火、“装爬犁”等。

部分垦区存在人口流失情况，一个原因是改革后机构精简，压缩减少内设机构，减少人员，关停部分下属公司；二是垦区承包土地面积及条件不同，面向市场招标竞标，在职员工及职工子女承包土地面积各地有不同的规定，承包费用也不尽相同，有一部分农场职工停薪留职，部分“垦三代”为追求更好的生活外出打工，还有一部分人口外流是因为外出求学。垦区劳动力流失情况不严重，总体稳定性较强。对于林区和垦区来说，在既要保持现有的环境生态水平，提升生态保护成效，又要增加居民收入，保障和改善民生的任务还十分艰巨。

(二)场区间发展不平衡凸显，封闭式发展管理模式亟待打破

垦区地区发展不平衡的主要原因是土地资源差别造成的，其他影响因素，如土地水平、地处纬度气候等影响相对不明显。承包土地给企业职工和企业都带来较高收益，有的农场场区职工或当地居民按照承包费挂牌竞价可承包土地面积较大，有的农场承包给职工的土地面积相对较小，承包产生的收益差别很大。林区发展不平衡表现也比较突出，森工产业特点是转型周期偏长、投入大、资源禀赋依赖性强、区域性强等，而林区主要功能为生态建设、产业发展和林业投资，产业主要包括营林产业、种养殖业、森林食品产业、旅游康养产业、林产工业及其他产业。根据调研，有的林场从2020年开始农产品加工如木耳加工产业有所起色，居民收入有所增加。但林区森工食品、原材料产品同质化还比较严重，市场容量有限。发展旅游业需要大量资金投入以及市场养成，目前，如亚布力林场、双峰林场(雪乡)、伊春上甘岭溪水经营所、汤旺河日新林场等地旅游业发展较好，带动当地产业发展。形成对比的是其他部分林场旅游设施、配套设施落后，引资亮点少，当地人口数量偏低，专业人才匮乏，且资源存在同质性，市场区分度不够，或者地理位置偏远等，市场培育投入高，回报周期长，发展旅游业难度很大。群众增收手段有限，且引资方面难度大。部分场区远离中心城镇，封闭式发展受市场化影响较小，经营管理水平存在较大差异，管理体制现代化脚步还不够快，企业经营职能被严重弱化，管理粗放导致企业生产经营困难，经营模式有待优化，盈利能力有待进一步提升。

(三)垦区和林区全面依法治理体制机制不够完善，法治工作力量相对短缺

传统的行政方式已经难以适应新形势下垦区、林区社会治理的新要求，部分领导干部法治思维和运用法治思维的能力不强，导致地方依法履职、依法决策水平不高的现象。问题主要体现在：一是垦区和林区尤其是基层政府推广法律顾问机制上还不够完善，基层治理决策水平凭经验多，运用法律方式上经验少、思路窄。二是在发掘政府内部法制工作力量上还不够，改革期间没有为社区和农(牧)林场、乡村“一对一”精准配备法律顾问，解决基层社会治理中的基本法律问题。三是在普法机制层面，因为垦区林区地理区域的特殊性，法治文化广场、法治礼堂建设，法治标识和法治仪式建设，群众文化、行业文化等没有有机结合。四是法治力量和法治资源下沉不够。改革过渡期区县政府职能部门职能职责向垦区林区农(牧)林场延伸短，没有真正融入到基层，社会治理和法律服务下沉没有一沉到底全覆盖。

四、垦区、林区社会治理现代化路径选择

(一)充分发挥党的领导核心作用，形成党组织与公司治理结构有机融合运行机制，有效提升基层治理能力

推进社会治理现代化，要牢牢把握党领导社会治理的主动权、领导权，突出牵头和抓总，充分发挥管方向、把大局、保落实核心作用，通过基层党建带“群建”、带“社建”。把改革作为思想政治建设的重要内容，贯彻落实好党中央、国务院发布的《关于进一步推进农垦改革发展的意见》《国有林区改革指导意见》。一是调整优化党组织设置。结合垦区、林区自身实际，引导垦区、林区党组织打破隶属和级别限制，与属地党委积极构建农、林地党建一体化工作格局，形成党建工作整体合力。重点加强生产经营一线、场区一线党支部建设，调整经营管理机构时同步调整党组织设置，配备经营管理人员时同步配备党务工作者。二是将党组织充分嵌入企业法人治理结构。使党组织成为公司法人治理结构的有机组成部分，形成党组织与公司治理结构有机融合、协调运转的运行机制。三是充分发挥党组织功能。如伊春林区开展“四最”工作倡议书：到最偏远的林场分公司去，到最困难的职工家庭去，到最破旧的林场分公司去，到最难解决的信访问题中去。农垦北安管理局充分利用互联网，任何困难，任何需求，只要点击菜单，基层党员就上门提供帮助。疫情防控期间农垦七星农场采取内有平台，外有党组的方式，综治一体化信息平台，开展定点定户、定人排查效果显著。四是加强党员干部队伍建设。加强年轻党员干部的素质培养，利用安全生产例会、干部学习日、职工道德讲堂、党建园地、党务公开栏等多种形式，加强党员教育培训。充分发挥党员的帮扶作用，提升垦区、林区职工的生活水平。如垦区龙门农场在党建工作中积极探索积分制管理，衡量党员作用，评定党员，进一步激发党员的创造力和凝聚力。

(二)创新网格化社会治理机制，整合资源营造共建共享共治社会治理格局

新时代社会治理需要治理方式的多元化，应以人民群众为主体力量。因为垦区和林区地理位置上的特殊性，建议广泛推行三级网格管理，构建基于网格化服务的综治中心建设，多部门进网格并建立联动协同机制，下沉执法资源与治理资源，加强多级网格管理，将农、林场纳入网格，做到不遗漏、全覆盖，延伸治理领域，拓展治理功能，建成“横向到边，纵向到底”的“无缝隙政府”。建立“网格+垦区或林区企业”、“网格+物业”、“网格+志愿者”等既各具特色又相互衔接的基层网格化社会治理机制。通过政府购买社会服务方式，尤其是北大荒集团和龙江森工集团旗下企业服务，促进多元参与社会治理。同时，建立农、林场区与地方的协同机制，有条件的场区建立区域治理现代化服务中心，统筹协调垦区、林区各种资源，形成信息搜集—发现问题—分析研判—处理问题—反馈核查的多元协同工作闭环。政府力量下沉，让公安、司法、城管、卫生、市场监管等资源下沉到场区，推进企业和行政体制改革。

(三)做好管理角色转换，平稳衔接垦区、林区企业垂直管理与行政管理间过渡

一方面垦区农场、林区林场进一步完善公司法人治理结构。过渡期内，落实垦区林区改革相关人员待遇，企业角色由原来的“我全管”转变为“参与管”逐渐蜕变为“管经营”，期间过渡角色要做到“完成一项”—“跟一程”—“撤一项”。另一方面，改革过渡是一项复杂的工程，政府角色要作为“大家长”做好“协调员”“解决者”，提升统筹能力，尤其黑龙江省垦区和林区范围大、情况复杂，各地政府要帮助企业做好身份转变，尽快承担起垦区林区行政管理职能。其中，社会职能改革情况复杂，遵循一次改，再次改，落下接着改，最后彻底改，保障改革人员生活水平，养老、退休社会保险、工作调转、档案管理、福利待遇等内容不能一刀切。如在教育改革中，中小学教师调整要有据可依，如某林业局所属幼儿园教师、退休教师等在第一批改革中没有包含在内，期间工资、社保等就需要协调专门部门先行解决，待再次改革后再调整进入当地教育系统。这类情况就需与相关部门做好沟通，争取在三到四轮改革补漏洞的情况下改革彻底，做到让群众满意。

(四)优化整合垦区林区法律资源，提高公共法律服务质效

筹划部署推进垦区、林区“一站式多元解纷机制”和“一站式诉讼服务中心”建设，学习其他省份先进经验，全面巩固深化“非诉”和“诉讼”纠纷解决机制二元格局。主动把法院工作融入垦区和林区社会治理体系，培养律师调解员队伍，积极开展诉前化解纠纷工作。针对垦区和林区主要矛盾、案件类型，建立法律专家库，为群众提供专业咨询，及时处置疑难矛盾纠纷、信访问题。建议评比选出民主法治示范农场或林场，形成一批垦区、林区治理品牌。搭建以公证业务为主导的“垦区、林区公证链”，为公证员源数据真实性比对提供可靠数据支撑。使公共法律服务真正从法治层面延伸到支持社会经济发展各方面。

(五)推进社会治安防控体系建设，提升人民群众安全感

一是落实平安垦区、林区建设责任制全覆盖。建议各场区普遍建立平安建设领导小组，完善平安建设机制。牢固树立“大平安”理念，集中力量攻坚突破，加快推进“六位一体”社会治安防控体系建设。二是严格防范化解影响社会稳定的重大风险。开展矛盾风险动态排查与防范化解，提升风险防控水平，加强公共安全隐患排查与治理。以防范化解影响社会和谐稳定的风险为着力点，深入推进更高水平的平安中国建设。充分发挥群防群治力量作用，关注在改革中政府行政职能移交和办社会职能改革中发生的违法违纪行为。三是全面提高公共安全保障能力，满足群众新需求。扎实推进垦区、林区扫黑除恶工作，实现扫黑除恶成效持续巩固、严重暴力刑事案件发生率持续下降、公共安全形势持续改善，深入打击整治群众反映强烈的问题，盗采盗猎、黄赌毒、食药环等领域的违法犯罪。不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。解决垦区和林区人民群众“最烦最怨”的问题，避免重大案事件和公共安全事故发生。