粤港澳大湾区城镇化与乡村振兴协调发展的风险防范机制

严雪晴

（广东理工学院 经济管理学院， 广东 肇庆 526070）

一、湾区城镇化与乡村振兴协调发展重要性

(一)城镇化与乡村振兴协调发展是湾区崛起的重要依托

作为全球极具发展潜力的粤港澳大湾区，是我国最具经济活力的湾区。由于受到人才、创新、科技、金融、产业等多种因素叠加影响，粤港澳大湾区的崛起必须综合考量相关因素对湾区发展的影响。湾区的城镇化与乡村振兴是一个具有内在关联的统一整体，两者之间相互促进，和谐共融。城镇化与乡村振兴保持协调发展，是湾区崛起与振兴的支撑和重要依托。湾区的崛起与振兴不能单纯依靠脱离乡村振兴的城镇化发展之路，也不能单纯依靠脱离城镇化的乡村振兴之路。只有依托城镇化与乡村振兴协调发展的路径，才能破解湾区崛起的瓶颈与症结。

(二)城镇化与乡村振兴协调发展是湾区农业农村现代化成功实现的关键

湾区的农业农村主要分布于惠州、东莞、广州、佛山、肇庆、中山、江门、珠海等城市。从常住人口城镇化率来看，肇庆、江门和惠州3 市的常住人口城镇化率偏低。其中肇庆市在2010-2019 年10 年间，每年的常住人口城镇化率都小于50%，低于广东省常住人口城镇化率平均水平。2015-2019 年，江门市每年的常住人口城镇化率低于广东省常住人口城镇化率平均水平。2015-2019 年，除2018 年常住人口城镇化率稍微高于广东省常住人口城镇化率平均水平，其余年份惠州市常住人口城镇化率都低于广东省常住人口城镇化率平均水平。从土地面积看，肇庆、江门和惠州3 市土地面积之和占湾区总土地面积的63.93%，而这3 个城市常住人口城镇化率自2000 年至2019 年期间，除了2018 年惠州常住人口城镇化率稍微高于广东省常住人口城镇化率平均水平之外，3 市常住人口城镇化率都低于广东省常住人口城镇化率平均水平。这说明占湾区面积将近三分之二的肇庆、江门和惠州3市城镇化水平偏低，反映出相当多的劳动人口仍然留在农村，从事农业工作。城镇化是农业农村现代化重要引擎，乡村振兴是湾区农业农村现代化成功实现的必然选择。保持城镇化与乡村振兴协调发展，不仅为城镇输送更多劳动力，加速人口城镇化，而且推动农业产业结构优化，提升农村经济发展的质量，最终实现农业农村现代化。

(三)城镇化与乡村振兴协调发展是湾区城乡融合发展的必由之路

实现湾区城乡融合发展，必须协调推进城镇化与乡村振兴。湾区城乡融合发展涵盖城镇化与乡村振兴两个方面内容，既要加速城镇化进程，实现湾区城镇化，又要贯彻实施乡村振兴战略，推动产业兴旺与乡村振兴。在推进湾区城镇化的同时，又要推动乡村振兴战略的落实，实现乡村振兴，保持两者协调发展，这是湾区城乡融合发展的必经路径。

二、湾区城镇化与乡村振兴协调发展面临的风险

尽管湾区城镇化与乡村振兴协调发展具有非常重要的意义，但是在协调发展过程中不可避免遭遇一些风险。这些风险在很大程度上会影响和制约城镇化与乡村振兴的协调发展，因此对城镇化与乡村振兴协调发展过程中出现的风险进行识别和分析，为降低发展过程中的风险采取有针对性的防控措施，显得尤为重要。

课题调查小组于2020 年7 月-2020 年10 月，对湾区惠州、广州、佛山、肇庆、江门等地进行抽样调查。之所以选择上述5 个城市，主要考虑到湾区城镇化发展水平的差异，这5 个城市分别代表着湾区城镇化发展不同层次与水平，具有典型性和代表性。本研究采取分层抽样方式，抽取分布于上述5 个城市的政府机关、农产品种植基地、农产品加工企业、农民专业合作社、社区居委会、村民委员会、物流企业作为调研对象。本次调研总共分发问卷1020 份，收回问卷1020 份，其中有效问卷925 份，有效率达90.7%。对湾区城镇化与乡村振兴协调发展过程中出现的风险，课题调查小组主要采取半结构化访谈与问卷调查法2 种风险识别方法。课题调查小组在使用半结构化访谈方法时，明确访谈的目的，从每个抽样调查样本区选择政府机关、农产品种植基地、农产品加工企业、农民专业合作社、社区居委会、村民委员会、物流企业等利益相关方中选择被访谈者10 人作为访谈对象，准备好访谈提纲（问题清单）。通过半结构化访谈，获取被访谈者对湾区城镇化与乡村振兴协调发展过程中出现风险的看法。根据上述2 种风险识别方法，课题调查小组归纳出湾区城镇化与乡村振兴协调发展过程中遭遇如下相关风险：

(一)城镇化面临的风险

1.城市二元矛盾突出

城市二元矛盾成为城镇化发展的最大风险。在湾区城镇化进程中，相当一部分失地农民转化为市民，还有较大部分从事农业转移人口及其父母、子女进入城市工作和生活居住。其中一部分农业转移人口在城镇购买商品房，成为城镇居民。无论是失地农民还是购买商品房的农民，虽然户口性质发生变化，由农民身份变为市民身份，但是这些新市民却因所在城市生活方式、文化认同、居住格局、阶层分化等因素制约和限制，很难融入城市社会。未在城市购房的农业转移人口，身份仍然是农民。虽然这一群体长期在城市工作和居住，但是受到所在城市体制机制不健全等因素影响，无法享受与市民相同的教育、医疗、卫生、体育等公共服务，农业转移人口随迁子女的受教育权利难以保障，这样容易引发社会矛盾与冲突，增加社会风险。这一群体一般选择在房租相对便宜、卫生条件较脏、居住条件较差、社会治安较乱的城中村居住，受所在城市体制机制的制约，融入城市社会相当艰难。这种“候鸟式”就业模式和生活方式，极大降低了城镇化发展的质量和水平。

居住在城市的棚户区的市民，虽然身份是市民，但是其收入来源较少，家庭收入较低。对棚户区改造，成为湾区城市扩张和旧城改造过程中必须面对和解决的难题。

2.环境承载压力日趋增加

“十四五”时期湾区城镇化进程持续推进将会加大城市环境压力。城镇人口日益增加、资源能源不断消耗，导致城市环境容量负荷、环境基础设施建设压力与日俱增。湾区城市群的发展，都市圈的扩建，势必带来城市灰霾、垃圾围城、河涌水体黑臭等一系列环境问题，这是湾区城镇化发展的重要挑战。环境承载能力能否满足湾区城镇化发展的需要，生态环境的改善能否容纳湾区城镇化发展的影响，这有待时间的检验和证明。

3.投资债务风险凸显

由于湾区中心城市、大城市体制机制及生活成本高等因素影响，人口正逐渐远离中心城市、大城市。中西部一些中心城市的兴起，吸引了较大部分的剩余劳动力就近城镇化。这使得粤港澳大湾区吸引外来劳动力的潜力受到较大制约。2019 年，珠三角地区房地产开发投资达12849.542 亿元。由于外来人口逐渐离开湾区，城镇劳动人口增速放缓，老龄化加速，导致住宅需求趋缓，商品房销量增速趋缓，湾区房地产风险日趋暴露。湾区城镇化建设必须以基础设施的建设为支撑，这是湾区“硬联通”的必然要求。目前，湾区城际铁路、港口、机场、高速铁路等交通工程基础设施建设是湾区急需的极其重要的需求。湾区面临从低端产业向中高端产业升级的需求。这些都需要大量的投资，也势必增加湾区的债务规模和水平。同时，基础设施投资和科技投入作为一种长期性投资，其收益具有长期性和高风险性特点。

(二)乡村振兴面临的风险

1.耕地资源消耗大

土地流转过程中出现的耕地非农化倾向，流转的大量耕地被用来从事非农经营活动，直接造成湾区耕地资源消耗大。根据广东农村统计年鉴（2018-2019）的统计数据，课题组了解到2017 年、2018 年珠三角地区耕地面积及建设占用耕地相关情况。2017 年珠三角9 市耕地面积864847.36 公顷，建设占用耕地2309.38 公顷，2018 年9市耕地面积871564.59 公顷，建设占用耕地2247.62 公顷。这反映出乡村振兴进程中建设耗用耕地资源的现象非常严重，乡村耕地后备资源储量不足，发展潜力有限。在乡村振兴进程中，工业园区、物流园区、开发区、高新区及集中连片社区的建设，占用大量耕地资源，失地农民生活成本增加、生存焦虑情绪蔓延等一系列问题丛生，严重制约和影响农村产业兴旺、乡村振兴的发展。

2.农村劳动力“断代”现象日益严重

湾区在城镇化进程中，吸引了大量农村劳动力向城市、城镇转移，留守在农村的主要是老人和儿童，势必造成农村劳动力“断代”的危机。在农业农村领域，从事农业生产的一线劳动力、基层农业技术人员和经济管理人员严重缺乏。有研究表明，农村劳动力“断代”体现在乡村一线劳动力的现实短缺、基层农业技术队伍的现实乏力及经济管理人才的现实稀缺皆与未来存在断代现象。农村劳动力断代危机的产生，主要受以下四个因素影响：一是传统农业不仅劳动强度大，而且比较收益低；二是农业面临自然风险和市场风险大；三是农民处于社会底层，地位低；四是农民精神文化生活贫乏。2011 年至2019 年期间，深圳、佛山、珠海、中山、东莞和广州6 市每年常住人口城镇化率远远高于广东省常住人口城镇化率平均水平。其中深圳、佛山2 市每年常住人口城镇化率都高于94%，珠海、中山和东莞3 市每年常住人口城镇化率都高于87%，广州每年常住人口城镇化率都高于84%。这充分表明深圳、佛山、珠海、中山、东莞和广州6 市城镇化水平非常高，也反映出上述6 市在农村劳动力吸引方面具有较大潜力，同时也说明农村劳动力出现“断代”危机。

3.乡村文化传承弱化

在乡村振兴进程中，湾区一些农村按照城镇那一套来建设，乡村遍地高楼林立，呈现千城一面的现象。这种做法与当下国情不符，也与城乡统筹规划的基本原则相悖，必然导致传统村落的文化失去原有的特色，乡愁不留，乡情不在。乡村振兴有着自己的运行逻辑和发展规律，它不是搞一刀切的高楼化，也不是把所有的农民都集中到城镇。然而，在乡村振兴实施过程中，组织者却热衷于于集中连片的高楼建设，缺乏对乡村传统文化传承与发展的考量，忽视原有传统村落特色，导致千城一面的怪象。因此，乡村文化传承受到极大阻碍。

4.乡村空心化问题显现

城市在就业、工作条件、教育、医疗、交通、信息等方面比农村更具有吸引力，进城务工致富成为绝大多数农民的首选。越来越多的湾区农村人口流入城市，留在农村的一般是老人和小孩，导致农村有效劳动力非常缺乏。随着大量农民进城务工或落户城镇，湾区农村出现了“空心化”现象，无论是城市近郊还是远离城市的地区都如此。这就造成农村人力资源空心化即一次空心化。在乡村振兴进程中，由于产业支撑和就业服务缺位，新型乡村社区留不住人，出现新型乡村社区空心化即二次空心化。乡村振兴不仅要注重物质和精神的乡村振兴，而且更要重视制度和服务的乡村振兴。

目前，湾区乡村振兴的推进速度较快，与之相配套的社会公共服务却明显滞后。此外，与乡村振兴推进相配套的产业体系支撑未能及时融入乡村振兴系统之中，极大影响乡村振兴的质量，无法有效吸引农民真正在城镇中安居乐业。

三、风险防范机制构建

(一)以人为本城镇化推进机制

湾区人口从乡村流向城镇，无论在城镇购房成为市民，还是蜗居城镇身份仍然是农民，或居住在城市棚户区的市民，都应共享现代化建设成果。让居住在城市的人口不分职业、社会地位、民族、宗教信仰、性别、学历等差异，在城市里能够“住有所居、学有所教、娱有所乐、劳有所得、老有所养、病有所医”，同时共享城镇现代化的公共基础设施、环境和公共服务。构建以人为本城镇化推进机制，其目的就是要充分实现每个人在城镇中自由、公平和全面的发展。

(二)绿色低碳共建共享机制

鉴于传统城镇化是以环境污染和生态破坏为代价，湾区新型城镇化应大力倡导生态文明理念，构建绿色低碳共建共享机制，着力推进城镇绿色循环低碳发展。要珍视现有的土地、水、森林、矿产、能源等资源，强化环保和生态修复意识，减少人类活动对大自然的破坏，形塑绿色低碳的生产生活方式和共享模式。

(三)投资债务风险预警机制

湾区投资债务风险的预警工作不仅涉及到行业、企业、政府机关，而且涉及到审计、统计、财政、信息等多个部门。投资主体应设置专门的风险预警部门，审计部门可以作为投资债务风控主体，投资前对可能出现的各类风险进行精准识别。信息、统计部门负责数据的收集、整理与统计工作，及时与财政和审计部门共享投资债务相关数据，实现信息无缝连接。通过缜密的风险分析，形成风险分析报告，然后提交给审计和财政部门，由财政部门负责提出风险防控的具体措施，化解投资债务风险，规避风险进一步升级，审计部门要保持跟踪和反馈。财政和审计部门还要有应对风险升级的解决预案和对策。

(四)土地流转科学决策机制

湾区乡村振兴与土地的开发与保护有着高度关联性。在土地流转过程中，科学决策，精准施策，防止耕地非农化倾向，规避耕地流失和浪费风险。建立科学高效的土地规划制度，完善土地流转科学决策机制。只有统筹规划，正确决策，合理开发与利用土地，发展现代农业，才能为乡村振兴提供可靠的物质支撑。

(五)乡村振兴人才培养机制

高素质的人才队伍是湾区乡村振兴的根本，必须重视乡村振兴人才培养，通过体制机制创新培养新型职业农民。新型职业农民是解决“谁来种地”问题的根本路径。返乡农民工和大学生回乡创业，是未来农业农村的生力军，是破解农村劳动力断代危机的主要力量，是实现乡村振兴的主力。

(六)乡村振兴布局因地制宜机制

湾区乡村振兴不能采取“一刀切”的做法，要因地制宜，科学规划，合理开发，宜城则城，宜乡则乡。每个村落自然条件、生态环境、传统文化存在较大差异，发展水平不同，因此，乡村振兴不可能做到同步振兴。乡村振兴是留得住乡愁乡情与保持村落原有特色和文化传承的乡村振兴，不是千城一面的乡村振兴。

(七)政府基层服务能力提升机制

强化基层政府服务功能，把满足农民群众根本利益的公共需求作为提升基层政府服务能力的主要方向，强化基层政府公共利益和公共责任意识，优化乡镇基本公共服务资源配置，构建政府基层服务能力提升机制。

四、结语

粤港澳大湾区在新型城镇化进程中，应要与乡村振兴保持协调发展，这是是湾区崛起的重要支撑，也是湾区实现农业农村现代化的关键，更是湾区城乡融合发展的根本路径。但是在城镇化与乡村振兴协调发展过程中遇到的风险，要精准识别，科学分析，采取有效措施进行风险防控，以期降低和规避风险，推动湾区城镇化与乡村振兴协调发展。