英国乡村发展政策和措施对中国实现乡村振兴的启示

于 立，贾 宁，丁进锋，李 茉

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英国乡村发展政策和措施对中国实现乡村振兴的启示

于 立1,3，贾 宁2,3，丁进锋4，李 茉5,6※

（1. 合肥工业大学建筑与艺术学院，合肥 230009；2. 山东省城乡规划设计研究院，济南 250013；3. 英国卡迪夫大学地理与规划学院，卡迪夫 CF10 3WA；4.中国浦东干部学院中浦院与牛津大学联合城市研究中心，上海 201204；5. 天津大学建筑学院，天津 300072；6. 大连理工大学城市学院建筑工程学院，大连 116600）

乡村振兴已经纳入中国的发展战略，深入剖析英国推进城乡共同发展和富裕中的经验，可为解决中国乡村振兴所面临的问题提供借鉴。该研究以英格兰为案例，深入探讨英国在社会和经济发展和转型进程中为解决乡村发展、推动城乡生产要素的流动、以及空间的合理布局，实现农村和农业的可持续发展的政策和具体措施，并结合中国国情，提出推进乡村振兴发展的可行性建议。在推进城乡共同发展的过程中，英国制定的四项乡村政策对中国乡村振兴具有参考意义：1）以生态保护为核心；2）城乡平等为基础；3）乡镇振兴为空间枢纽；4）多元经济为导向和可持续农业为目标的系统性政策和措施。建议中国在推动乡村振兴发展中，应当：1）构建可持续的消费与生产模式；2）以乡镇的集约发展为枢纽空间，在严格保护乡村生态环境的同时促进多样化发展；3）解决乡村人才短缺问题，实现内生性发展。研究可为中国城乡协调发展，解决乡村振兴政策所面临的问题提供参考。

乡村振兴；可持续；英格兰；生产要素流动；城乡均等；多样化；决策

0 引 言

城乡发展深受经济社会变革、生产方式及其要素分配、以及相关政策的影响。乡村地区是城镇发展的重要腹地，在工业化和城镇化相对成熟之前，生产要素一般都是乡村往城镇的单向流动。乡村为城镇提供农产品和劳动力，承受着来自城镇发展的压力，为城镇发展做出了牺牲。然而单方面的牺牲和生产要素单向流动扩大了城乡差距，不具有可持续性。周国华等[1]的研究将1949年以来中国乡村功能演化过程分为四个阶段，即弱功能低水平阶段、功能分化发展阶段、功能冲突阶段和多功能高水平阶段。从对这四个阶段的分析不难看出，中国乡村在很长的时间内一直为城市发展做出贡献。因此发展不平衡、不充分的矛盾在农村就尤为突出[2]。乡村的发展和振兴是中国经济发展、人民幸福、国家长治久安的关键地区[3]。2017年习近平总书记在十九大报告中提出了乡村振兴的战略。报告指出，三农问题是关系国计民生的根本性问题。2022年2月22日颁布的《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》[4]从“全力抓好粮食生产和重要农产品供给、强化现代农业基础支撑、坚决守住不发生规模性返贫底线、聚焦产业促进乡村发展、扎实稳妥推进乡村建设、突出实效改进乡村治理、加大政策保障和体制机制创新力度、坚持和加强党对‘三农’工作的全面领导”等八个方面提出了全面推进乡村振兴，实现农业农村现代化的政策。

乡村振兴战略是要转变以牺牲乡村促进城市的发展模式；通过实施城乡一体发展，促进生产要素在城乡之间的双向流动，甚至是城镇往乡村的逆向流动，推动乡村的发展和振兴。在推动乡村振兴过程中，了解世界一些已经完成工业化和城镇化国家的经验和教训对具体措施和政策的制定具有一定的参考价值。

目前已经有一些学者对英国的乡村发展做了研究[2,5]。英国从18世纪60年代开始了工业革命，到第一次世界大战开始，也是第二次工业革命结束，基本完成了其工业化进程。在英国工业化和城镇化过程中曾有过惨痛的教训。例如在工业化和城镇化过程中以牺牲乡村和农业发展为代价促进城镇化和工业化，导致粮食从自给自足的国家滑落到严重依赖进口，两次世界大战期间，因为招遭受封锁，英国国内出现严重的粮食危机，暴露了英国农业产品过度依赖进口的弊端。二战后为了保障粮食安全，强调农业生产、但严格控制乡村建设的措施，使得乡村无法健康地发展，乡村经济和农民人均收入远远落后于城市地区。1973年随着英国加入欧洲经济共同体，英国的乡村和农业发展政策做了重大调整，改变了二战期间提出的“乡村地区土地使用规则”方案[6]（Land Utilisation in Rural Areas），即强调乡村以“农业聚焦”、保证粮食安全为目标的“农业生产主义”的乡村发展和农业政策。英国乡村出现由生产型向多样化发展的转变。为此英国政府制定了一系列以城乡协调，促进资源和生产要素向乡村转移，实现城乡一体化发展为目标的发展政策和战略，取得了积极的效果。

本研究选择英国作为研究对象是因为中国与英国一样都面临粮食安全的困惑[7]。保护耕地、保证粮食安全是两国的重要政策。英国在保护耕地和粮食安全的同时，为提高农民收入，采取了乡村多样化发展的政策，其经验和教训，特别是其乡村可持续发展的政策和措施对于中国推动乡村振兴，提高广大农民的收入和生活水平，实现农业现代化，以及城乡可持续地协调发展具有一定的借鉴意义。

英格兰在英国的人口和经济上都最具有影响力，因此，本研究以英格兰为例，深入分析英国乡村发展政策和具体措施并评估其绩效，探讨其对中国乡村振兴的启示，并结合中国国情提出具体的建议措施，以期为中国乡村协调发展政策的制定，解决乡村振兴中面临的问题提供借鉴。

1 英格兰社会经济概况

本文以英国城镇化最高之一、更是主要人口集聚地区的英格兰为例进行研究。英国国土全域划分为不同的地方行政区，每个地方行政区又根据主要功能划分为城市主导到乡村主导等六个类别：1）大都市城市区域，乡村人口占比小于26%；2）小都市城市区域，乡村人口占比小于26%；3）城市和镇城市区域，乡村人口占比小于26%；4）乡村特征明显的城市区域，乡村人口占比在26%～49%之间；5）乡村特征主导的区域，乡村人口占比在50%～79%之间；6）绝大部分为乡村的区域，乡村人口占比大于80%。根据英国2021年人口普查结果，英格兰人口5 649万，17.1%居住在乡村地区；威尔士人口311万，20%居住在乡村地区；苏格兰人口551万，17%居住在乡村；而北爱尔兰人口190万，23%居住在乡村。可见，英格兰人口在英国占比最高。英格兰面积为13.3万km2，其中约85%的土地面积定义为乡村地区，乡村的建设面积约占6%，农地面积约占69%，林地面积约占10%[8]。

英格兰乡村地区在国民经济中发挥着重要作用。根据2021年的统计，英格兰乡村人口是全英格兰人口的17.1%，却贡献了2 600亿英镑的总附加价值（Gross Value Added，GVA），约占英格兰总GVA的15.3%；提供了15%的就业岗位[8]。进入21世纪，英格兰乡村地区的经济结构已经实现多样化发展，基本与城市地区相似（表1），都以服务业为主，在城市与乡村地区各占其GVA的73%和79%（不计算伦敦）；而且乡村地区制造业对GVA的贡献率高于城市地区；乡村的农林渔业生产仅占其GVA的3%[8]。英格兰的乡村地区美丽而优雅，成为创意产业和企业研发创新活动的重要地区。2018年在英格兰乡村从事艺术、娱乐与休闲行业的企业达占英格兰全境的22.0%；从事信息与传播行业的企业是英格兰的15.0%；而从事专业型、科技型、技术型服务的企业占英格兰全境20.2%，达到89 570家。数据显示，58%的乡村企业和57%的城市企业都具备并开展创新活动[8]。英格兰的城乡已经实现了一体化发展。

表1 2018年英格兰城乡产业布局

注：数据来源于文献[9]。城乡过渡区以城镇为主但乡村特征显著。英国一般以总附加价值作为计算国民生产总值（Gross Domestic Product，GDP）的重要方法，总附加价值是GDP与生产税收补贴的差值。总附加价值为估计GDP的重要方法，GDP=总附加价值-生产的税收-生产的补贴。

Note: Data are from the reference[9]. In the UK, Gross Value Added (GVA) is used as an important method of calculating Gross Domestic Product (GDP). GAV is the difference between GDP and tax and the subsidy on production. GDP = GVA-tax and subsidy on products.

2 乡村发展转型与政府和市场的作用

2.1 乡村发展转型过程

英国乡村发展和农业政策整体可以划分为4个阶段。第一个阶段是在第一次世界大战之前，一本实施对是“重工轻农”的政策。第一次世界大战后英国政府已经开始反思其城乡发展政策。但真正开始实施农村发展和农业生产政策是在第二次世界大战后。二战后英国通过颁布1947年《农业法》、1947年《城乡规划法》和1949年《国家公园与乡村通达法》，从法律强化了对农业用地和农业生产的保护，以确保粮食安全。在这三部重要法律指导下，从19世纪40年代到19世纪60年代在乡村实施“零建设”政策，强调乡村应聚焦农业生产，同时以绿带严格管控城市建设用地，禁止城市建设用地的扩张和蔓延，以此严格保护农业生产用地、保证粮食安全。对城市建设用地的严格管控，使城市制造业发展受到制约，城市中心出现衰败，生产要素包括人口和资本等向乡村转移。欧洲共同体（欧盟前身）成立使得欧洲战争的风险缓解，20世纪60年代至20世纪90年代，英国乡村发展政策转向推动乡村地区多样化发展，但对农业生产用地的严格保护并没有放松。从20世纪80年代开始至今，英国的乡村发展强调环境保护，绿色、可持续发展。但无论英国乡村政策如何转变，粮食安全和对农业生产用地的保护一直是其政策的主轴，没有发生变化（表2）。

表2 英国乡村发展与转型过程

2.2 政策引导、市场运作推动生产要素向乡村转移

20世纪60年代起，随着欧洲共同体的成立，粮食安全问题减缓，英国逐步放弃乡村农业生产主义的政策。英国生产力和生产要素开始出现城市向乡村转移的趋势。在英国大城市制造业衰退的同时，以往制造业水平低的乡村地区却出现增长[10]。Fothergill等[11]经过统计对比发现，1981年乡村地区制造业工作岗位占英国制造业工作岗位总数的比例上升到11%；乡村地区制造业就业的增长并不局限在城市周边，数据显示制造业扩散和延伸至边远地区。例如，1960—1981年期间，在大城市群地区（Conurbation） 40 km范围内的乡村地区制造业就业人数增加了4%，但在40～48 km外的乡村地区却增加了15%，而在48～80 km外的乡村地区则增加了38%[11]。这对提升边远乡村地区的经济发展，增加乡村就业岗位发挥了重要的作用。

制造业企业进入乡村地区的主要驱动力源于市场因素和政府政策的引导与推动。市场的主要动因是制造业企业对于国内和国际外部环境变化的敏感应对，主要源于产业结构变化、工业中心制造业集聚规模出现不经济、用地短缺、住宅选址变化（工人与企业主的居住偏好）、劳工问题（工会阻力）、生产成本和运输成本等问题。Fothergill等[11]通过研究提出了一个观点，即制造业外迁首要原因是企业对空间不断增长的需求和制造业在城市地区受到空间限制的影响。从市场的角度分析，工业向乡村转移的主要动因还是劳动力等成本的变化[12]。

然而在生产力和其他要素由城市向乡村转移过程中，英国政府并没有缺位、发挥了推动和引导的作用。首先，政府在区域政策上采取的经济激励措施和城乡规划管控对产业进入乡村地区发挥了引导效应，同时还编制了诸如《Select List of Books and Information Sources on Trades Crafts and Small Industries in Rural Areas》[13]《The blacksmith's craft: an introduction to smithing for apprentices and craftsmen》[14]的宣传手册引导中小企业投资乡村。当然对于政府政策的有效性也有一些争议，特别是关于政府的区域政策对制造业向乡村转移有多大的影响力度和效果有不同的观点[15]。然而了解和分析英国政府具体的措施和政策对中国乡村振兴是有借鉴和参考意义的。

例如在20世纪60年代，英国政府通过划定“援助地区”并对“援助地区”采起一系列投资刺激措施推动企业进入乡村。具体措施包括1963年英国政府首次以自由折旧形式引入适宜的设备和机械的投资方式；1966—1970年期间，采用了高比例的投资赠款作为激励形式；1970—1972年期间，则是推行高差额折旧津贴的形式；而在1972—1980年期间还采取区域发展赠款的激励方式[16]。“援助地区”的概念源自20世纪30年代经济萧条时期英国的区域政策，当时北部的重工业遭到破坏，于是划定了“援助地区”，在“援助区域”内的企业可以获得补助金或资本津贴，也称为“区域选择援助”。这个制度在20世纪60年代延伸运用于乡村地区。

政府还成立了帮助乡村小企业发展的专门机构，制定政策促进产业升级，包括制造业，使这些产业进入乡村后，在乡村经济中能够增效和降低成本[17]。例如，成立于1968年的乡村小型工业理事会（Council of Small Industries In Rural Areas）是由二战前的乡村工业局和乡村工业贷款基金合并而成，该理事会的主要功能是为乡村小企业提供技术和管理服务；1988年，发展委员会（Development Commission）与乡村小型工业理事会合并，组建乡村发展委员会（Rural Development Commission）；1999年乡村发展委员会与乡村委员会（Countryside Commission）合并成为乡村机构（Countryside Agency）运作至今。不同时期的乡村产业促进机构的主要任务和目的是将资源集中于最需要经济和社会发展的乡村发展节点上，以此带动乡村整体振兴，例如在20世纪60年代划定了乡村发展“触发区”（Trigger Areas），1970年的“拉动区”（Areas of Pull），1975年的“特殊投资区”（Special Investment Areas），1977年的“需要区”（Pockets of Need）以及1984年划定了乡村开发区（The Rural Development Areas）[18]等。

2011年英格兰空间规划改革后的第二年，英国政府建立了企业园区（enterprise zone）机制促进经济发展。企业园区同时适用于乡村地区，但要求与乡镇建设结合在一起，即要求农村企业园区必须设置在乡镇。为了鼓励企业投资农村乡镇企业园，设置在农村企业园区内的企业可以申请5年期、高达100%的商业折扣，但最高不超过27.5万英镑；或申请用于支付工厂建设和购买设备所支出的大额投资，补贴额度同样是100%。不过为了解决企业和市场投资的短期行为，保证政府的援助资金和政策能够促进乡村经济的长远发展，政策规定在农村企业园区的企业所获得利润的增长部分在25年内只能在农村企业园内和对乡村当地经济增长进行再投资，但对投资的产业不做限制[9]。

2.3 从“农业生产主义”向以生态保护为核心的多样化发展

生产要素向乡村转移以及政府相关乡村发展政策与措施的颁布给乡村地区带来了发展动能，英国乡村地区摆脱了二战后确立的“农业生产主义”至上的“禁止开发建设”[19]和“农业聚焦”模式[6]，开始出现多元经济发展。除制造业之外，其他第二、第三产业在这一时期也顺势增长，传统手工业、商品零售业、以及乡村休闲旅游服务业成为乡村居民除农业生产之外重要的收入来源。20世纪80年代后期，58%的农场主的收入既有农业也有非农业领域的来源[20]。

然而，随着生产力及其他生产要素从城市转移至乡村，乡村地区的生态风险加大。优美的生态环境是乡村最核心的竞争力，“田园诗景”是乡村最重要的引力所在，因此保护乡村地区生态环境、防止污染成为英国乡村发展策略的重点。为此针对乡村地区特有的自然和景观禀赋制定了相关法律和政策。例如，1968年英国颁布“乡村法”（Countryside Act），明确了全面保护乡村地区自然景观和生物多样性的法律要求；但真正重视对乡村环境的保护是只20世纪80年代以后。1987年环境管理部门的乡村政策强调以平衡乡村地区的自然环境品质与乡村社区生活质量为目标[21]；1988年英国农业、渔业和食品部在英格兰和威尔士划出6个“环境敏感区”（Environmentally Sensitive Areas）用于支持传统农业体系，保护特定乡村地区的生态景观[22]。这些法律和政策的颁布和实施有效地促进乡村地区在实现农村多样化发展，特别是在多种产业发展，特别是制造业的背景下，既提升了农民收入，又保护了乡村田园和自然环境。

农村仅仅依赖农业生产是无法增加农民经济收入的，多样性发展是提高农民收入的途径。因此1988年英国为支持农业多样化发展颁布了“耕地和乡村发展法”（Farm Land And Rural Development Act 1988），鼓励在乡村地区对其他产业进行投资；1990年政府颁布了乡村多元发展的“分类发展政策”[23]（Boxed Policy），引导乡村地区不同产业的发展。

2.4 英国乡村发展政策和措施的分析

英国的乡村发展政策是在变革中逐步完善的，是根据社会经济的发展而进行调整，根据对英国乡村发展和农业政策的研究，可总结为以生态保护为核心、城乡平等为基础、乡镇振兴为空间枢纽、多元经济为导向和可持续农业为目标的系统性政策和措施，以此实现英国农村和农业的综合、可持续发展。这些政策对中国乡村振兴具有参考价值。

2.4.1 生态保护为核心

良好的乡村生态环境吸引了人们投资或迁徙乡村。当城市居民或企业迁移到乡村，城乡发展空间出现转型、生产要素转移给乡村生态环境带来风险，对自然环境保护造成压力。20世纪80年代以来，特别是进入21世纪英国政府的乡村发展政策将生态环境保护作为核心战略，加强了对乡村自然资源和环境的保护和利用，因为只有加强对生态环境的保护，才有可能有效地提高社会和经济整体效益。

随着生产要素的空间转移和乡村地区产业的变化，英国政府颁布《乡村策略2004年》（Rural Strategy 2004），要求通过建立乡村综合协调机制，对乡村地区自然环境、娱乐和景观元素进行统筹治理，重点改善乡村环境的治理措施。“乡村策略”明确了乡村地区需要优先考虑的环境保护要素包括气候变化、生物多样性、水质、洪涝、土壤和空气[24]。2006年《自然环境与乡村社区法》（Natural Environment and Rural Communities Act 2006）的目的是通过现代化的技术手段，同时通过简化政府管理把生物多样性责任扩大到公共机构和法定承办机构；加强对涉及野生动物事件的监督[25]，该法律的实施对于推动乡村生物多样化和繁荣乡村社区发挥积极的作用。

2.4.2 城乡平等为基础

乡村振兴与发展，需要特别重视公共设施及服务、资金和基础设施在城乡之间的公平供给。公共服务设施、基础设施和资金供给不到位，制约了人才和人力资源往乡村地区的流动，没有人力资源就很难有资金和技术投入乡村地区，乡村振兴和发展就无从谈起。然而，在公共资源的配置上经常会出现“城市倾向”，甚至“大城市倾向”[26]，相关的资源主要集中在城市地区。

为了解决城乡均等问题，保障乡村地区的利益在国家各项政策实施中不受到侵害，确保乡村地区获得公平的政策和发展的成果，英国政府在2002年制定了“乡村校核”（Rural Proofing）制度，2017年颁布的“乡村校核导则”（Rural proofing: Practical guidance to assess impacts of policies on rural areas）进一步强化了该制度的功能（图1）。乡村校核要求政府各部门在制订各项政策时都必须考虑其对乡村地区可能产生的任何影响[27]。

注：根据文献[27]编译制作。

根据“乡村校核导则”规定，在政策制定过程的初期，政策制定者应该考虑所制定的政策对乡村地区的商业与公共服务、基础设施、就业、住房、生态环境、社会公平、资金分配的影响。如果影响规模较大，在深入评估和详细计算影响规模的分布后，必须采取减轻影响的措施。若发现政策对乡村的影响明显与城市有区别，不利乡村地区发展，政策就必须调整尽可能满足乡村地区的需要。政策的调整虽然不需要为乡村和城市地区提供同等条件和水平的资源，但应保证公平、公正的原则，即确保乡村地区能够获得相匹配的资源；政策实施后，仍然要求持续的乡村校核工作[27]。这项政策的实施避免了乡村成为弱势地区，为乡村发展和振兴提供了必要的基本条件。

2.4.3 乡镇振兴为空间枢纽

乡村地区的空间布局一般较为分散，但是从成本效率和可操作性考虑，同时也是为了保护农业生产用地，公共服务和基础设施的供给、产业发展布局都需要考虑空间上相对聚集。乡村的经济和社会活动中心是乡镇。乡镇在城市与乡村之间发挥承上启下的枢纽作用，因此乡镇的发展对保持可持续的乡村振兴具有重要的意义。乡镇是乡村振兴重要的发展聚集空间。

英格兰目前有超过1 000个人口在2 000～20 000之间的乡镇。随着基于互联网经济逐步取代传统商业活动，众多的乡镇经济面临威胁。英国政府认为规划建设繁荣的“集镇”（Market Town）可以促进乡镇和周边乡村地区的振兴。因此在规划和发展政策要求以规划引导，将乡镇和集镇作为零售中心、住房和产业布局的主要中心，保持和提高乡镇活力和人流，同时减少对农业用地的占用。2012年颁布的“企业园区”措施与乡镇发展结合在一起。乡村企业园区的规划审批优先考虑将企业园区设置在乡镇。截止2014年，英格兰24个企业园区中，有7个位于乡村地区的乡镇[12]。乡镇的发展目标是成为当地食品、农产品中心市场和就业中心，发挥乡村地区经济中心的作用，以满足周边乡村获得各种商业和公共服务需要为目标实现相对集约化发展，并以乡镇为节点建立通达周边的交通系统[21]。

2.4.4 多元经济为导向

农业生产是为了保证粮食的安全，但农民无法仅仅依靠粮食生产增加收入并提高生活水平，因此，包括旅游业在内的多元经济发展是提升乡村经济持续发展、提高农民收入的重要方向。经济多元化可以增加就业岗位，能够提高乡村地区的“韧性”，使乡村更好地融入城乡区域经济发展中，实现可持续的消费与生产。

英国政府在确保乡村经济继续保持传统产业、保护耕地、保证粮食安全的同时，鼓励探索新的增长点，探索与城乡新经济发展相关联的发展模块，如知识经济、创意产业、大众传媒等。休闲旅游是乡村经济和农民增加收入的重要基础，乡村休闲旅游还能与当地的农业生产结合起来，因为乡村休闲旅游业有利于构建本地农业食品生产与消费供应链。为游客提供饮食服务的企业能够促进当地农副食品的生产，提升游客对本地农副产品和乡村的兴趣，使当地农业从业者和生产者受益。为了实现这个目标，英国旅游委员会和农村事务部共同颁布了“乡村旅游联合战略”（Joint Rural Tourism Strategy），以此促进乡村旅游产品开发，提高海外和国内游客对英国乡村旅游产品的认知；推广当地的农产品，鼓励更多游客在本地消费；建立信息共享机制让旅游业者更清楚地了解市场机会[28]。

为了适应乡村经济多样化发展，需要对乡村人口，特别是年轻人开展技能培训。为此政府增加对乡村地区学校的经费支持，重点关注因生源和教育质量下滑的学校，提高教育水平；同时强化了乡村地区的学徒制度，目标是将英国乡村学徒数量增加到300万。学徒制可以为年轻人提供高质量、有针对性的培训，使他们能够边学习边赚钱。学徒制度实施后，乡村地区的学徒人数，特别是在食品和农业相关产业的数量增加3倍。为促进学徒制度的发展，政府还免除了雇主所需要为学徒交纳的一部分国民保险费[12]。

2.4.5 以可持续农业为目标

对于人类社会，粮食安全仍然是乡村和农业的重点。在任何国家，农村的发展都不能以牺牲粮食安全作为代价。农业发展政策在明确乡村地区提供的景观和生物多样性，促进经济多样化发展的同时，必须考虑粮食安全和农业的可持续性，粮食安全是在保证粮食产量前提下，提升农产品的质量。

2002年英国政府颁布了“可持续农业和粮食战略”（The Strategy for Sustainable Farming and Food），强调重视高质量的粮食安全问题,提出高质量的安全才是可持续农业生产和产业可持续发展的未来。英国农业发展政策从强调产量转变为强调质量，开始关注其在可持续性绩效评估的表现[29]。

2003年，欧盟的“共同农业政策”（Common Agricultural Policy，CAP）进行了一次重要的改革，将“环保”和“质量”作为农业补助的首要条件。质量和环保结合意味着发展有机、绿色农业。2004年，欧盟委员会通过“欧洲有机食品和农业行动计划”，以信息促进、财政支持和检验标准三种手段支持“有机农业”的推广[30]。作为当时的欧盟成员国，英国也同样鼓励“有机农业”和“地方食品运动”。对于申请国家补贴或用地项目的申请，所获批准的项目必须用于有机农业生产，并在有机产品检测机构注册通过“有机食品达标条例”（Organic Food Labelling Rules）促进有机农业生产[30]；作为鼓励措施，每公顷种植有机农作物的收益全部留给农民。有机农业的推广伴生了地方食品观念和相关直销策略，成为了农业经济多样性的一种选择[31]。有机农业实际上也是一项在经济全球化过程中保护本地农民利益，促进本地农业发展的政策措施。

3 对中国乡村振兴的启示及对策建议

历史上英国的乡村发展走过一些弯路，工业化过程曾经以牺牲农业为代价，两次世界大战出现粮食危机。20世纪中期之前为了解决粮食安全问题，英国严格限制乡村地区农业生产活动之外的任何经济活动，由于实施“农业生产主义”至上的“禁止开发建设”模式，乡村发展缓慢或基本没有发展的机会。政府为了提高粮食生产率，鼓励农场兼并。这些因素造成农村人口大量流失。20世纪60年代以后乡村发展政策开始发生变化。在政府政策引导下、以市场为主体，鼓励生产要素向乡村转移，促进乡村经济多元化的发展。然而在20世纪80年代之前对乡村环境问题没有给予足够的重视。以追求产量为目标的农业生产严重损坏农村生态环境：景观遭受破坏、野生动物被杀害、焚烧秸秆污染空气、过度使用杀虫剂和农药产生了有毒的食品；未严格控制的产业化生产方式导致“疯牛病”的爆发[32]。20世纪80年代乡村的环境保护和可持续发展成为农业发展政策的主题。在政策引导下，农民改变了生产方式，他们发现自己不仅仅是粮食的生产者，同时与居住在乡村所有居民一起，还成为乡村“田园诗境”的管理者。英国乡村发展的经验和教训对于中国乡村振兴有一定的启示。

3.1 以可持续的消费与生产模式推动乡村振兴

英国乡村发展政策以“生态保护为核心”，以“多元经济为导向”，以“可持续发展为目标”，体现了可持续的消费与生产模式。

可持续的消费与生产模式在农业方面具体体现在农业生产中避免使用有毒或污染性物质，让消费者使用环保、安全的农副产品，实现绿色发展，这也是“两山理论”的内涵。2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》《中华人民共和国乡村振兴促进法》和中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》都强调了生态产品和绿色发展的重要性和必要性。从生产和技术上分析，通过绿色技术研发和运用的加速，在“十四五”期间中国的农业绿色发展将得到进一步推进[33]。

从市场需求、消费侧分析，这些年随着人民生活水平的提高，群众对食品消费的质量要求也提高，对绿色/有机的农副产品的需求量增长迅猛。因此在运用集约化生产和科技运用等手段提高农业生产效率、确保国家粮食安全主动权的前提下，应当鼓励和重视有机、绿色的农产品的生产与加工，实现农副产品质量的提高。在这个方面英国以可持续农业作为发展目标具有参考意义。有机、绿色农业生产能在保护乡村生态环境、优美乡野的同时，确保食品安全。不过为了降低价格，应当从减少流通环节所产生的成本入手，发挥互联网与物联网的作用，保证生产者和消费者的利益；同时需要逐步转变居民的消费心理和习惯，让“有机”“绿色”食品成为人们消费的主体。自20世纪末以来，欧洲包括英国，从政府到学术界，再到新闻媒体广泛地探讨“（有机）农产品食物供给链”，对广大居民进行宣传，使人民广泛认可和接受了有机绿色食品代表着安全、可持续发展的理念。

根据有机农作物的特点，鼓励有机农作物消费不仅仅能够保证乡村土地可持续性，重要的是通过有机食品的生产和消费构建可持续的生产与消费链。英国以可持续的农业为目标，通过政策引导和鼓励，采取有机食品达标条例鼓励农民积极参与有机农业生产，并且将所资助生产的有机农作物收益全部留给农民，使得英国的有机食品得到迅速的发展。这些年中国有机农业有了很大的发展，但在有机农业占总农业用地的比例上与英国相比较仍然有很大的发展空间（图2）。

乡村可持续的消费与生产模式是多样化的发展的一条重要路径。英国将多元经济作为导向，鼓励各地区根据实际情况探索新的增长点，将陶醉在青山绿水之间的休闲旅游与当地生态绿色、有机的农业产品结合起来，形成新的消费与生产市场，促进当地农村农副食品的生产，很值得参考。但是应当意识到并非所有的乡村地区都适合发展旅游业，不少地区缺乏相应的资源，因地制宜、因势利导应当是多样化发展的基本原则。

注：根据[34-36]整理绘制。

为了解决目前乡村多元经济发展所面临资金短缺问题，政府可以出台一系列优惠政策，包括减免税收、降低地价或提供一定的财政资助，鼓励资本和生产力“下乡”。企业在盈利之后，可以借鉴英国经验，要求企业所获得利润的增长部分在一定年限内不能转移出乡村地区，继续在当地投资。这项措施可以避免资本下乡的短期行为，有利于持续、滚动地增加乡村振兴的发展资金。

3.2 以乡镇为空间枢纽，集约发展，严格保护乡村生态环境

乡村绿色有机的可持续消费与生产需要加强对乡村生态环境的保护，也是“两山理论”中提到的绿水青山。然而为了实现乡村振兴，必须推动生产要素由城市向乡村地区转移，实现多样化发展，增加农民收入、提高其生活水平是必然的趋势。但这也带了新的挑战，即如何在促进乡村多样化经济发展的同时保护好乡村自然生态环境和乡村田园景观以及传统文化价值，避免中国改革开放初期“乡镇企业”对环境破坏的现象。

根据对英国乡村政策的分析发现保护好乡村生态环境，使乡村环境成为乡村核心竞争力一直是英国乡村发展策略的重点和核心。为了保护农业生产用地，除了制定相关的法律与政策和制度，同时在空间规划上严格限制农业生产用地转变为建设用地，英国促进农村乡镇企业园的做法值得借鉴。通过乡镇企业园区方式，将产业集中在特定的企业园区；通过集中提供防治污染的设备和技术，有效避免由于生产要素和产业转移带给乡村的环境污染问题，避免产业对空气、水源和土地造成污染，有效处理潜在的污染源；同时也通过集约用地，减少了对农业生用地的占用。

中国在城镇化快速发展中，耕地数量在减少和质量在退化[37]。人均耕地面积与英国相似，两国都面临粮食安全的威胁（图3）。因此保护农业生产用地都是两国的基本国策。英国在乡村振兴过程中虽然提出了多样化的发展，鼓励多种产业进入乡村地区，但是粮食安全仍然是乡村和农业的底线，对农业生产用地的保护强度并没有削弱，粮食安全仍然是政策制定的重要考虑因素之一。所以英国乡村发展与振兴是以乡镇集约发展为主要空间枢纽，这项政策既是为了减少占用农业用地，也是从建设的成本效益上考虑。

注：根据[38-40]等资料来源整理。

过去几十年，由于规划体系的原因，对乡村建设用地管控不到位，中国乡村的建设用地使用效率非常低，造成对土地资源的极大浪费。中国的乡村振兴应当实施集约化的生产和建设，通过提升县城和乡镇以及中心村的公共服务的水平，在乡村地区发挥县城、小镇和乡镇的中心集聚效应和功能,使县城，小镇和乡镇成为乡村地区农业人口往城镇转移，开展非农业活动的集聚中心[41]。具体措施包括：将主要公共服务设施集中在县城、小镇和集镇；并引导和鼓励资本在县城、小镇和乡镇设立农副产品加工区、创意园区和企业区。

3.3 解决乡村人才短缺问题，实现内生性发展

英国较早完成了城镇化，从18世纪开始至第二次世界大战曾经出现过大批乡村人口向城镇流动的现象，但二战后、特别是20世纪60年代以来，随着乡村发展和振兴，以及政府在乡村公共服务设施和基础设施大量的投入，实现了城乡服务设施的均衡化，这是英国乡村发展政策的基础。不少城市高、中产阶层迁徙乡村定居或创业，英国乡村不缺乏人和人才。中国的发展阶段不同，目前还在城镇化过程中，乡村人口向城镇流动还是目前主要的趋势。然而乡村振兴需要留住人，吸引人才，特别是有文化的年轻人。

缺乏人才和有创造性的年轻劳动力是乡村振兴内生动力不足的主要原因之一。但是改革开放以来，城市较多的就业机会和相对较高的收入是吸引力，而乡村较低的收入水平和相对落后的生活条件产生了推力。乡村受到教育的人群基本都离开乡村前往城市，如果没有较好的收入和就业岗位，期望乡村受过教育的人才和年轻劳动力留在乡村是不现实的。所以乡村振兴要解决所面临技术和人才缺乏的问题[42]，留住农村的年轻人和劳动力就需要有与城市相比不逊色的就业机会与收入水平；而就业机会则需要有资本/资金的投入，以及能够创造就业和发展机会的人才。

但目前制约人才下乡和乡村留着人的因素是中国农村基础设施、公共服务设施，特别是医疗和教育设施少，且质量低下[43]。为了促进乡村振兴与发展，英国政府通过“乡村校核”制度要求各部门在制定政策时必须考虑能够有效提升乡村地区的公共服务和基础设施，并在资金分配方面实现公平。这是中国在乡村振兴中迫切需要解决的问题。要实现乡村振兴，需要避免“大城市倾向问题”[24]，城乡发展政策应当是向乡村倾斜，为乡村提供完善的、高质量的基础设施和公共服务设施，实现城乡之间在公共服务上的均等。

乡村振兴缺乏的人和人才，以及匮乏的资金和技术等问题的解决办法，除了留住乡村的人，还需要鼓励城市高、中收入阶层到乡村投资和定居，推动逆城镇化进程，因为没有人和人才的乡村是不可能振兴的。英国乡村的魅力是吸引了迁徙乡村的城市高中收入阶层（表3），他们的理念、资金和技术也引入了乡村。中国长期以来仅有乡村往城市单向流动，使得乡村一直缺乏发展的动力。乡村要振兴应当通过引导中国城市高中产收入阶层定居、投资乡村地区，创造就业岗位，带动乡村共同富裕，推动“乡村中产化”[3]进程，扩大中国的中产阶层。经过40多年的改革开放，中国已经成为世界第二大经济体，中国中产阶层的人数不断加大，城市中产阶层投资和迁徙乡村是一个发展的趋势[3]。城市高中收入阶层之中一些带有情怀的资本和人员迁徙乡村，发挥“鲶鱼效应”，改变当地居民/村民的理念、提升当地内生性发展，为乡村地区提供就业和发展机会；中国的制度具备了规避英国等西方国家乡村发展“绅士化”所造成的乡村阶层置换，原住民被迫流离失所的问题的可能性[3]。

表3 英格兰城乡16至74岁居民职业分布

注：参考文献[44]编制。

Note: Produced according to Reference of [44].

然而“乡村中产化”需要在制度上有所创新，通过制度创新，包括土地制度改革，破解制约因素；同时发挥政府政策引导，提升农村基础治理能力；创新的制度应当能够保障农民在市场运作过程中根据法律和政策授予的权利在获得资本收益的同时维护自身利益，而且还能保障投资者和城市中产阶层迁徙者的利益[3]。

乡村振兴需要通过提升乡村内生性的发展，需要加强对乡村人才的培训。可以借鉴英国在乡村推动学徒制的模式，使乡镇企业吸引到合适和足够的劳动力。英国为了解决乡村劳动力的问题，强化了乡村地区的学徒制度，通过学徒制（既为农村年轻人提供高质量、有针对性的培训，又使他们能够边学习边赚钱）留住了乡村年轻人，缓解农村年轻人流向城市地区，而造成乡村空心化的问题。

1992年欧盟通过“LEADER”项目促进乡村内生性发展也是可借鉴的方式。LEADER是法语首字母缩略词，意思是“将各种行动结合起来促进农村经济发展”。项目目的是让当地村民和地方组织作为发展参与者而不仅仅是受益者来参与建设，通过建立公共、私人和非政府组织之间基于地区的地方行动小组（Local Action Group）伙伴关系，使他们能够为农村地区的未来发展做出贡献。该项目的一个重要内容是提升乡村治理能力，通过培训乡村基层人员实现高质量可持续的乡村发展。仅2014－2020年，对英格兰乡村培训的投入就高达1.74亿欧元。中国乡村的人才培训可以利用农业广播电视学校等培训机构，同时发挥农技推广机构和农业科研院所的作用[44]；还有必要重视并充分利用各级政府及其部门的培训机构，每年举办若干期针对村干部和致富带头人的业务培训。培训内容可以根据农村基层的需要，有针对性地、本着解决实际问题的原则开展。

4 结 论

英国城乡发展转型过程中，为了推动生产要素向乡村转移，颁布了一系列法律，政策和采取具体的措施。这些政策和措施使英国乡村面貌脱胎换骨，推动了乡村振兴和发展。

中国城镇化仍在持续，实现全社会均衡发展，满足人民对美好生活的追求是党和国家确定的发展目标。促进乡村发展，实现乡村振兴和农业现代化是实现这项目标的关键，生产要素的空间转移是促进乡村振兴的路径。在分析英国乡村发展政策变革的基础上，本文结合中国国情对乡村振兴的政策和措施做了思考，提出了一些建议。研究认为在生产要素转移过程中需要处理好环境污染的风险；乡村振兴需要以公共服务和基础设施均等化为基础，以此提升乡村地区的生活质量和就业机会;要以乡镇集约化发展带动周边乡村的振兴，实现对耕地的保护；在重视产量的同时，应当鼓励重视质量，促进乡村多样化发展；通过可持续的消费与生产模式保证粮食安全和农民收入的提高，实现乡村振兴，全社会共同富裕。

致谢：作者对农村农业部规划设计院王应宽研究员对本文修改提出的宝贵建议表示感谢。

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Revelations from the UK's rural development policies for rural revitalisation in China

Yu Li1,3, Jia Ning2,3, Ding Jinfeng4, Li Mo5,6※

(1.,,230009,; 2.,250013,; 3.,,,; 4.,201204,; 5.,,300072,; 6.,,116600,)

Rural Revitalization in the countryside of China has been incorporated into the national development strategy. It is very necessary to learn from the experiences of the developed countries in the decision-making and practical approaches to rural development. Especially, there are great challenges in the process of rural revitalization. Among them, The Great Britain is first to realize the industrial revolution and urbanization in the world. There is no absolute poverty between the urban and rural areas after the integrated urban and rural development over the last 80 years. Specifically, there is no significant difference in the public facilities and service provision between urban and rural areas. Generally speaking, it takes a long term to achieve common prosperity for the urban and rural areas in the British. Instead, there are also some mistakes that suffered from enormous challenges in history. The rural revitalization policies in China can also be drawn some inspiration to learn the lessons from the mistakes and experiences of the British rural development policies. Therefore, this research aims to explore the policies and specific measures in the process of rural development using the literature and document review, as well as site visits. England was also selected as a case, where the population and economic activities were dominated in the UK. An emphasis was put on the flow of significant factors of production to the rural areas, and the rational space allocation in the process of social and economic transformation for the sustainable rural development of the countryside. The results show that rural development in England was a systematic approach guided by the government’s policies, but operating in the market. The influence of government never disappeared, but without dominating rural development. By contrast, the market with high efficiency played a dominant role in the process. Four elements were available to be learned in China, including 1) the environmental protection was treated as a core issue; 2) equal development between the urban and rural without the negative impacts of policies on the rural areas via rural proofing mechanism as a base; 3) the rural markets in towns were the spatial hubs to intensively allocate the resources to save the cultivated land; and 4) the diversification of agriculture to lead the sustainable rural development as the goals. A systematic analysis was then summarized of the rural and agricultural policies in England. Three recommendations were proposed to realize rural revitalization in China, considering the social and economic background at present. They were 1) the delivery of sustainable consumption and production model to promote rural revitalization. The lessons of “environmental protection as a core issue”, “diversification of agriculture”, and “sustainable rural development as the goals” were the vital components of sustainable consumption and production; 2) the intensive development of townships and rural towns as a pivotal space, in order to promote the diversified development, while strictly protecting the cultivated land. There was also the primary policy in England, since the two countries were similar, in terms of the low level of agricultural land per capita in the world, and 3) the shortage of rural talents should be addressed to achieve endogenous development. It was not an issue in England, due to the development and urbanization stage. However, the outflow of talent is one of the critical challenges in rural China, such as a shortage of skillful talents, technologies, and capital investment. It is suggested to promote the “rural mid-classification” with the Chinese unique land ownership, in order to avoid the “rural gentrification” in western countries. Nevertheless, a rural training mechanism should also be established to improve the skill of local peasants. This finding can provide significant support to the policy formulation for integrated urban and rural development and the process of rural revitalization.

rural revitalization; sustainability; England; transfer of production factors; urban-rural equality; diversity; policy-making

10.11975/j.issn.1002-6819.2022.15.038

F310

A

1002-6819(2022)-15-0348-11

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Yu Li, Jia Ning, Ding Jinfeng, et al. Revelations from the UK's rural development policies for rural revitalisation in China[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2022, 38(15): 348-358. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2022.15.038 http://www.tcsae.org

2022-03-30

2022-07-10

2020年度辽宁省社会科学规划基金项目（L20BMZ005）

于立，博士，英国卡迪夫大学中英生态城市与可持续发展研究中心主任，主要研究方向为城乡可持续发展、乡村振兴。Email：yul@ cardiff. ac.uk

李茉，博士生，副教授，主要研究方向为历史文化村落保护，乡村振兴。Email：jasmine_0201@126.com