探索县级预算绩效管理与绩效评价之我见

吴婵娟 开江县财政局

引言

过去长时期县级财政收支预算管理很不科学、规范，预算编报不准确，特别是在项目上显得尤为突出，随意性大，往往是只讲投入，不讲产出，投入项目资金越来越大，加之县级财力本身有限，从而造成财政资金更加紧张，支出压力大。近几年，随着我国法制建设进程逐渐提高，国家财政政策、制度以及法律、法规日臻完善，以法预算走上了正常轨道，而预算绩效管理就是以提高财政资金使用效率和保障各级财政资金绩效目标按时有效达成而开展的计划、组织、指导、协调和约束等一系列活动。实施科学有效的预算绩效管理，才能彻底解决投入与产出两者关系，好“钢”用在刀刃上，发挥财政资金功能的最大极限，只有这样才能起到事半功倍的效果，以最少的资金办最多的事，以最少的投入取得最大的社会效益。也只有这样才能高效行使政府职能，优化社会公共资源配置，实现财政资金科学化、规范化管理，进一步增强和提升政府的公信力和执行力，让人民群众真真切切、实实在在体会到幸福和快乐，提升了人民群众满意度和幸福指数。这对于构建社会主义和谐社会，深化预算管理制度改革是推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的意义。本文以我县为例浅谈县级预算绩效管理与绩效评价之我见。

一、我县预算绩效管理工作开展情况

我县的预算绩效管理工作起步较晚，有据可查的第一个项目是2011年省财政厅对我县的“基层政权建设资金”进行了绩效评价，以后每年省市财政都会抽取我县的1～2个专项资金进行绩效评价。而我县独立开展预算绩效评价工作是从2014年开始的，涉及脱贫攻坚、产业发展、民生保障、行政运行、基础设施建设等领域，资金总额达到数亿元。2018年全县抽取10个预算部门，按照“一份预算、一份目标”的原则，开展了部门预算整体支出绩效试点工作，涉及金额数千万元。在该项工作取得了初步成效后，2019年的预算编制中，在全县所有单位进行了推广。同时，结合开江实际，先后制定出台了《开江县财政支出绩效评价管理暂行办法》《开江县县级预算绩效目标管理办法》等制度，从而构建形成了预算绩效编制体系和绩效评价体系，制定了相应的评价标准、评价方法、评价报告，切实做到“前期控制、中期监控、后期评价、结果运用”，促进了绩效与预算的深度融合。

二、预算绩效管理工作中存在的问题

虽然我县在预算绩效管理工作上开展了一些工作，也做出了一些有益的探索，但总体上和目标还有很大的差距，存在的问题也有很多。

（一）绩效管理的理念尚未完全树立，思想认识等尚不到位

一些预算单位“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的意识理念还没有改变，缺乏政府花钱必须讲求绩效的自觉性。还停留在是否按计划完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面。有时预算部门新增重大政策和项目未进行事前评估，未设置明确合理的绩效目标。政策在出台前未进行事前评估或可行性论证，申报项目时未设定明确合理的绩效目标，项目选择时比较盲目，部分项目无法落地实施，导致财政资金闲置，只考虑到“如何将钱花出去”，未考虑到“花钱应达到什么效果”。

（二）绩效管理广度和深度不足，资金量小，难以从根本上解决问题

绩效管理尚未覆盖所有财政资金和深度融入预算管理全过程，县级预算部门还未完全启动预算绩效管理工作，大多数仍停留在项目支出绩效或部门整体支出评价的概念上。同时我县处于四川省东部，大巴山南麓，地域偏僻、辖区面积小只有1032平方公里，人口少只有48万人，工业基础差，基本属于典型传统农业生产县。因此财政收入质量差、人均财力水平低和财政调控能力弱的特点，日常运转得益于县级基本财力保障机制，必须依靠上级财政转移支付的保障，对上级资金依赖性高，造成政策资金“广撒网”，整体资金量小资，金使用效益不高，没有形成合力集中解决基本建设投资和提高群众生活水平的矛盾和问题。

（三）缺乏绩效评价专业人才，开展预算绩效管理工作的能力不足

当前，我县财政干部队伍的知识水平和工作能力还难以适应绩效评价涉及面临的工作和技术要求，同时，我们县还缺少具有较强工作能力和公信力的中介机构和专家队伍，因此，要实现绩效评价主体多元化还有一段较为漫长的路要走，困难还比较多。

（四）绩效激励约束的作用不强

项目政策执行不规范，监督管理不到位，项目实施效果参差不齐，可持续性不强。由于选择项目时未进行可行性论证，部分项目实施困难，责任部门未对项目进行全方位、全过程的监督管理，项目验收流于形式，一定程度上影响了项目效益的发挥，导致项目可持续性较差，有的甚至形成“鸡肋”或“烂尾”问题项目，未达到预期的经济效益和社会效益。

三、对开展预算绩效管理工作的对策

按照《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）文件提出的：“坚持以供给侧结构性改革为主线，创新预算管理方式，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。”的要求，结合实际情况，做出以下工作建议：

（一）加强组织领导，要明确政府部门职能职责

结合着机构改革的契机，坚持党和政府对预算绩效管理工作的绝对领导，明确好预算绩效管理工作的职能职责。同时要利用各类新媒体、会议广泛宣传，让预算绩效管理的理念和认知时刻深入方方面面。明确预算绩效管理责任的约束机制，形成“政府领导、财政推动、部门负责”的工作格局。

（二）加强制度建设，明确管理体系

要根据中央文件精神，结合省市的要求，加快建立和完善符合我县实际情况的绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节的管理流程，将绩效管理全面融入预算全过程，形成预算全方位绩效管理的新体系。

（三）建立绩效评估机制，强化绩效目标管理

各预算单位要贯彻落实中央、省、和市县各项决策部署，分解细化各项预算绩效管理相对应的工作要求，全面设置政策及项目绩效目标，并将预算绩效管理的端口前移，项目开展、新出台重大政策必须进行事前绩效评估，结合项目预算评审、审批等，重点论证立项是否必要、实施方案是否可行、投入产出的经济性、筹资来源是否合规等。“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程，确立以绩效目标为导向、绩效评价为核心、制度建设为保证的预算支出绩效评价制度。一是发挥预算单位在绩效评价工作中的主体地位，承担绩效管理最主要的责任。二是进一步明确各个部门职能，树立“效”的理念，将绩效评价与年初部门预算资金的安排、部门责任人的年度工作目标考核及领导离任审计相挂钩。三是改进有关决策机制，发挥政府部门履行职能的绩效目标在决策中的导向，从而提高政府决策的科学性和稳定性。

（四）加强县级财政自身财源建设，壮大经济实力

发展农村经济才是县级财政摆脱困境最重要的途径。对培植财源是要把财税增长与居民收入相结合，要发挥领导职能，研究制定财源建设发展新规划并落实政策。要积极引导产业不断升级，培育孵化当地有特色企业或积极引进优质企业，以此壮大当地财政经济实力。在县级整合资金有限的前提下，科学安排资金使用方向，资金分配应向更需要的地方倾斜，通过规划引领、项目库统筹，“保证重点、培育亮点、找准切入点”，结合事前评估择优选择项目和安排资金，先实施一些效益好见效快的项目，带动积极性，增强其自身“造血”功能。同时，要广泛吸纳社会资本，推广筹资筹劳方式，弥补县级财政资金量小的不足，确保资金发挥最大的效益。量力而行、量入为出，在项目资金的使用上不搞盲目投资加重县级财政负担。

（五）提高业务能力水平，探索多类型绩效评价方式

财政支出复杂性和多样性的特点，决定了财政支出评价工作涉及多领域的专业知识，必须有强有力的专业支撑。因此新增内设机构，调整充实工作人员，确保预算绩效管理工作有人抓、能干好。组织各个层级的业务培训，充分发挥党课、夜课、大讲堂的作用，让绩效的概念深入人心。要培养一批懂政策，能创新，会干事的专业人才，要确保每个预算单位有熟悉预算绩效管理工作的人员。要把综合评价、专项评价相结合起来，建立健全各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的评价机制。绩效评价工作需要专家和社会中介等，推动与第三方独立机构的积极合作，促进绩效评价工作纵向和深层次的发展。

（六）强化绩效评价，加强监督问责

一是加强预算绩效管理按照“谁审批，谁负责；谁支出，谁负责”的原则，落实好乡镇、部门单位预算主体责任，对重大项目的责任人实行终身追究制。二是推行绩效报告公开制度。将评价结果向同级政府和人大报告，并将部门评价结果和财政评价向社会公开，回应社会关切和监督。三是对预算绩效管理工作的审计监督中发现政策执行不规范的预算单位要整改到位，对违纪违法问题，要移交纪检监察机关依法理。

（七）明确激励约束，提高效益性和可持续性

不断完善资金实施方案，立足顶层设计，对政策进行优化调整，特别要转变产业发展的投入方式，要由直接补助转变到投入形成资产收益，引导市场主体积极参与生产发展。同时，要充分调动群众的积极性，吸收群众参与，真正珍惜财产，认真打理和管护，改变目前县级主管部门、乡镇政府、村委会等项目法人制下的多业主、权责空置，以及“干部在干、群众在看”的现状，切实提高政策效益性和可持续性，确保财政资金发挥出最大的经济效益和社会效益。

四、落实预算绩效评价与结果应用管理

（一）扩大绩效评价支点环节，夯实绩效评价深度广度

一是围绕县委、县政府确定的重点支出项目和项目资金数额大或关系国计民生、社会关注度高、具有明显经济和社会效益的项目，深入开展绩效评价。二是不断完善项目支出绩效评价工作方案，在实践中逐步探索建立县级横向联动、部门自评和财政部门再评价相结合的项目评价长效机制。三是探索与预算编制相结合的财政绩效管理。将财政支出绩效评价逐步从事后评价延伸到事前、事中评价。并将各环节评价结果与当期财政拨款跟踪管理及下年预算编制直接挂钩，形成互相制约的财政专项资金绩效管理新机制。

（二）充分发挥绩效约束与激励作用，让绩效评价与“真金白银”划等号

一是引导各预算单位牢固树立绩效理念、改进管理、落实举措，真正将有限的资金用到刀刃上。二是点名当前绩效评价结果应用痛点和难点，在绩效评价结果来源方面，所有预算单位绩效评价结果统一纳入预算安排挂钩机制进行管理。在绩效评价结果与预算挂钩适用范围方面，全县所有一级预算单位和二级预算单位的整体支出、项目支出和政策性支出均受预算安排与绩效评价结果挂钩机制约束，无一例外，不留死角。

（三）科学实施分类，统一标准，实现结果量化

一是统筹考虑个预算单位管理实际，主要在支出结构、职能职责等方面的差异。根据上级规定范围内，全县统一制定的绩效评价指标体系参加评价，又在评价结果上对预算单位分别进行排名和挂钩，实质性体现公平公正。二是根据统一的评价方案，依据各预算单位绩效自评结果，以及开展的重点预算绩效评估、绩效运行监控和支出绩效评价，分类对部门整体支出、项目支出和政策性支出进行量化评分，按照百分制对评价结果进行等级划分，依据量化结果将各预算单位的绩效评价结果与财政预算安排科学挂钩。

（四）明确奖惩机制，激励约束作用，作用结果应用管理

一是对百分制得分靠前的预算部门进行全县通报表扬，对于得分靠后且问题整改不到位的预算部门进行全县通报批评并约谈相关责任人。二是把预算部门评价结果与年终绩效目标考核挂钩。三是在基本财力保障的情况下，将部门整体支出绩效评价结果与下一预算年度公用经费和一般性支出安排挂钩。部门整体支出绩效评价得分排名靠前的按比例提高公用经费和一般性支出且优先保障同单位同类项目的预算支出。需求排名靠后的预算部门则按比例扣减公用经费和一般性支出，且对低效或无效资金一律削减或取消。四是建立预算绩效管理工作常态监督机制，加强与审计机关和纪委监察机关对绩效管理及结果应用的沟通工作。

结语

预算绩效管理工作在县级层面才刚刚起步，任重而道远。但相信在上级领导及县委、县政府的坚强领导下，在各个预算部门的努力下，在社会各界的大力支持监督下，预算绩效管理的理念、绩效评价结果一定会深入人心，财政资金一定会发挥出更大的作用，真正做到“花钱必问效，无效必问责。”