关于高校全面实施预算绩效管理的思考

路一帆 国家开放大学

引言

随着高校的发展，使其在提升社会效益的同时，更加关注经济效益的提升，这是保障高校可持续发展的重要基础。高校应全面实施预算绩效管理，这不仅是提升资金的使用效果和效益的重要保障，而且能够促进高校各项资源的优化配置。但是由于目前全面预算绩效管理的实施尚处于摸索阶段，因此难免会出现偏差和不合理之处，仍需要加强对高校全面实施预算绩效管理的探究。

一、高校全面实施预算绩效管理的意义

（一）符合国家高等教育管理改革的要求

2018年9月，国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（下文简称《意见》），《意见》对预算绩效管理实施作出了明确要求，并且充分体现了国家对预算绩效管理的重视。在此背景下，高校应积极响应国家号召，全面实施预算绩效管理。除此之外，国家为了推动高校的发展，出台了高水平大学专项支持政策，要求以绩效为杠杆，强化激励机制，推动高校的健康发展，并且提供了一定的经费支持。在政府以绩效为导向的财政分配机制下，要想获取更多的政策与资金方面的支持，应更加注重落实全面预算绩效管理，这样才能符合国家相关政策的要求，才能得到更加有力的支持，进而为自身的发展奠定基础。

（二）有助于实现高校的内涵式发展

自高校扩招以来，规模的扩展成为高校发展的主流趋势，这种外延式的发展趋势近年来有所缓解，高校的规模基本趋于稳定，转而更加注重内涵式发展。内涵式发展以优化高校结构和提升办学质量为主要手段，因此这必将促使高校更加注重提升办学质量和打造学科特色。但在此过程中，无疑会增加高校的资金需求，使得以往的管理模式不再适合内涵式发展需求。以往的管理模式以粗放式为主，容易导致资源配置不合理等现象，同时在这种模式下也难以保障资金的利用率。因此，为满足高校内涵式发展需求，需要全面实施预算绩效管理。借助全面预算管理来充分挖掘高校内部的办学活力，进而促进高校内涵式发展。

（三）有助于优化资源配置

对于高校而言，财政拨款收入是其主要办学经费来源，这种现象以省属高校最为明显，而教育部属高水平大学则因自身的收入结构更加多元化，对财政拨款的依赖程度相对较低。我国近年来正面临着经济转型的挑战，有以往的高速增长转变为高质量增长，这必然会导致经济发展速度放缓，而国家财政收入也会随之降低，相应的对高校的财政支持也必将受到影响。与此同时，高校办学经费来源单一的问题将会更加突出，尤其对地方高校的影响将更为严重。地方高校一方面要面临着发展过程中资金需求不断增大的形势，另一方面面临着经费投入不足的局面，并且二者之间的矛盾会越来越突出。而之所以会出现这种情况，主要原因在于资金利用率低，再加之资源配置不合理等因素的影响，导致高校办学经费不足。而全面预算绩效管理，则更加关注成本效益，强调结果导向，因此有助于实现资源的优化配置，同时还能促进资金利用率的提升，让有限的资金发挥最大的作用，有效缓解高校资金不足的问题。

二、高校全面实施预算绩效管理存在的问题

（一）预算绩效管理意识不强

对于高校而言，均能够结合《意见》要求，实施全面预算绩效管理，但是由于相关的实践经验不够丰富，再加之受传统意识的桎梏，使得预算绩效管理意识不强。高校全面实施预算绩效管理，必然会对传统的管理方式进行相应的调整，而对于学校的管理层以及其他教职工来讲，短时间内难以适应这种变化，甚至对这种变化难以接受。在传统管理模式下，高校教职工尚未形成预算绩效管理意识，认为预算绩效管理与自身的本职工作关系不大，因此在工作开展过程中未能充分结合预算绩效管理。这会导致高校全面实施预算绩效管理的进度较慢，而进度慢便意味着收效小，收效小又难以引起人们的重视，进而形成恶性循环。

（二）预算绩效管理机构不完善

预算绩效管理机构不完善的问题比较普遍，不仅如此，甚至部分高校尚未设置相关机构，而是将预算绩效管理纳入财务管理范畴，由高校财务处负责，财务处指定专人负责此项工作。没有独立的机构的支持，会严重影响预算绩效管理实施效率，导致各项工作进度缓慢，收效甚微。

（三）预算编制不合理

预算编制不合理，无论是预算管理还是预算绩效管理均会受到严重影响。但是部分预算工作人员缺乏专业能力，只是一味按照领导要求开展预算编制工作，导致预算编制不尽合理。预算需要反映出高校所有的收支情况，但在实际的预算编制过程中，并未能实现这一点，有的支出情况并未编制在预算之中，如环保支出预算或者科学技术支出预算等很容易被忽视，导致预算缺乏全面性，这必然会给预算绩效管理带来不利影响。

（四）预算绩效执行监督不到位

在预算绩效执行过程中，由于缺乏有效的监督，导致执行效果大打折扣，如预算执行存在较大的偏差等。之所以会出现类似情况，主要原因在于预算绩效执行监督不到位。预算执行是体现预算编制作用的关键，如果执行存在偏差，不仅会影响到预算管理的效果，而且还会导致预算管理无法落地，失去预算管理的价值和意义。除此之外，预算绩效执行监督不到位，还会影响资金的使用效益，无法对各项收支活动进行有效的监督管理，容易出现资金浪费或者滥用经费等问题。

三、高校全面实施预算绩效管理的策略

（一）强化预算绩效管理意识

鉴于上文分析，我们可以认识到在高校全面实施预算绩效管理过程中，存在着预算绩效管理意识不强的问题，针对这种情况，首先需要高校加强绩效管理文化建设，加强对预算绩效管理相关内容的宣传。如在高校人员密集或者人员流动性强的位置设置宣传栏，专门宣传预算绩效管理相关内容等，帮助高校管理层和相关教职工加深对预算绩效管理的认识，同时在高校中营造出浓郁的预算绩效管理氛围，在潜移默化中强化人们的预算绩效管理意识。其次，高校应结合预算绩效管理相关内容开展培训，可以聘请相关专家到校开展专题讲座，也可以组织相关工作人员到其他高校中交流经验，学习先进方式方法等。最后，高校需要加强人才培养。高校应从领导层、预算管理部门以及预算责任部门中抽调骨干人才，组建预算绩效管理工作小组，同时还需要注重加强业务培训，帮助小组成员提升专业知识和业务能力。而在工作开展过程中，小组成员要负责向所在部门宣传和推广预算绩效管理理念，强化本部门其他工作人员的预算绩效管理意识。

（二）设置独立的预算绩效管理机构

高校不仅要设置独立的预算绩效管理机构，而且为了保障机构作用的发挥，高校应确保机构的独立性，避免受到其他因素的影响。要为机构配备完善的专业人员，同时明确机构的职责，为各项工作的顺利开展奠定基础。预算绩效管理机构在完善预算绩效管理制度的同时，还要结合实际工作需求，制定具体的实施办法。要设置明确的绩效目标，同时制定各项绩效标准。预算绩效管理机构还要监督绩效目标的实施运行状况，及时发现和完善实施过程中出现的问题。要结合预算绩效管理实施效果做出整体评价，并形成评价报告上报给学校领导。

（三）完善预算管理制度

制度是工作开展的规范，同时也是各项管理的依据。因此需要不断完善预算绩效管理制度，这是有效实施全面预算绩效管理，并保障取得理想成效的关键。制度的完善，应由独立的预算绩效管理机构负责，预算绩效管理机构应结合国家的相关政策和教育部门的具体要求，同时根据高校的实际情况，不断完善各项制度，规范和约束各项预算绩效管理措施的执行。要针对预算编制、预算执行以及绩效评价等具体工作内容，制定细化的制度条款，对各项操作细则作出明确要求。除此之外，还要制定相应的问责制度，首先要明确相关责任，然后按照绩效评价结果实施绩效问责。绩效问责制度能够提升相关部门和人员的责任意识，有助于提升高校全面实施预算绩效管理的效果。

（四）秉持绩效理念编制预算

在高校预算编制过程中，应秉持绩效理念。首先，要加强事前评估与绩效目标管理。结合《意见》相关要求，制定明确的绩效目标以及绩效管理对象，哪个部门申请，便应由哪个部门设置目标，这样才能确保绩效目标的科学性。不仅要针对专项资金开展目标管理，而且还要将其他纳入预算的支出进行绩效目标管理，这样才能实现绩效目标管理的全覆盖。为保障目标的科学性，应对设置的目标进行论证，分析各项目标的可行性。其次，要注重提升预算编制的规范性，提升预算编制人员的业务能力，使其具备预算编制的各项知识与技能，并且还要强化其绩效理念，同时保障其借助科学的方法进行预算编制，确保预算编制的完整性。在预算编制过程中，应加强对信息技术的应用，构建预算项目数据库，将以往的预算相关内容纳入预算项目数据库之中，参照以往相关数据，再结合高校未来发展规划，合理编制预算，保障预算编制的科学性，进而为预算绩效管理奠定基础。

（五）加强预算绩效执行监督

加强执行监督不仅能够更好地保障预算绩效管理的成效，同时也能及时发现和解决问题。在预算绩效管理执行过程中，不仅要密切关注其执行进度情况，同时还要注重跟踪检查绩效目标的实现情况。高校可以借助预算绩效管理信息化系统对其执行情况进行监督，这不仅能够节省大量的人力，而且借助该系统还可以保障监督效率和效果，并且系统还可以为各部门之间的沟通以及数据的共享等提供支持，有助于提升预算绩效管理执行监督成效。在监督过程中，如果高校某部门在执行过程中存在滞后问题，则系统会发出提示，而高校预算绩效管理机构则可以及时对相关部门进行指导和调整，督促该部门按照计划执行预算。这样一来，便能有效解决高校实施全面预算绩效管理进度缓慢的问题。在监督过程中，不仅要关注资金的支出情况，而且还要注重监督资金的使用效果，针对资金使用效果不理想的情况，要及时向相关部门做出反馈，同时分析问题的原因，并给出解决问题的指导意见。

（六）强化绩效评价结果反馈

绩效评价结果是指年度预算绩效管理的整体性评价和总结，既是以往预算绩效管理执行效果的综合反映，也是未来预算绩效管理执行的参考和依据，有助于提升以后预算绩效管理的水平和成效。在年度预算绩效管理执行完成后，预算绩效管理机构需要做出评价，并将评价结果反馈给责任部门，同时还要给出整改意见。而责任部门则应对评价结果进行深入分析，找出不足之处并分析原因，在此基础上结合整改意见进行整改。另外，要公开考评结果。公开考评结果有助于提升考评的公正性与公平性，有助于发挥高校广大员工的监督作用，同时也能有效提升预算绩效管理的透明度。公开考评结果还可以使高校相关部门与个人更加注重考评结果，进而更好落实各项预算绩效管理措施，推动预算绩效管理的顺利开展。除此之外，还要建立绩效问责机制。绩效问责机制是保障全面预算绩效管理成效的关键手段。因此高校应注重强化绩效问责机制。一方面要对绩效评价结果优秀的部门给予相应的奖励，并在全校范围内进行表扬，将其树立为榜样和标杆。另一方面要给予绩效评价结果不合格的部门进行相应的惩处，如通报批评等。而针对结果为良好的部门，应鼓励其继续发扬自身的优势和长处，同时还要结合发现的问题，要求其限期整改。除此之外，为了进一步提升绩效评价结果的作用，还要将绩效考评结果作为高校干部晋升的重要指标，并且还要将本年度的绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，合理分配下年度预算资金，将高校的资源向那些绩效评价结果优秀的部门倾斜，进而实现高校资源的优化配置。

结语

《意见》的出台，充分说明了国家对预算绩效管理的重视，在此背景下，高校应积极响应国家号召，充分认识到全面绩效预算管理的重要性，并积极探索有效措施来提升预算绩效管理水平，探索出一套适合自身发展的预算绩效管理模式。