促进预算管理与绩效管理相互融合的研究

陈建霞 阳谷县财政局

引言

加强预算管理与预算绩效管理的深度融合是党的十九大精神的重要体现。目前，我国财政收支矛盾比较突出，强调政府“过紧日子”是化解这一矛盾的重要举措，因此，深化财税体制改革，提升财政资源配置效率，是推动我们国家经济高质量发展的基础保障。全面预算管理需要建立覆盖财政资金全过程的系统的预算管理体系。长期以来，我国财政预算还存在许多问题，如有些地方财政部门的预算程序不规范、问责机制不完善、绩效管理不全面、绩效评价流于形式等问题，导致财政预算工作效率不高、民生项目资金严重缺失、行政管理资金浪费等现象存在，由于预算管理与绩效管理的融合程度不够，制约着我国预算管理的系统性和科学性发展。当务之急是需要完善地方财政预算绩效评价体系，加强对预算管理的优化，这样才能有效促进政府财政管理水平的提高和社会经济的可持续发展。

一、预算管理与绩效管理的概念

（一）预算管理的演进历程

预算管理是财政管理的具体体现。新中国成立70年来，我国财政预算体制经历了不同发展时期的演变过程。计划经济时代，地方财政的管理权限逐渐增大，收入和支出实行一定的放权，在以收定支的基础上，形成“总额分成、逐年变化”的管理模式。改革开放之后，财政管理机制逐渐形成了“划分收支，分级包干”体系。随着市场经济的深入发展，预算制度也不断趋于科学化和规范化，并建立起会计核算标准体系。形成了针对财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计等的制度，将各种财政性资金、部门所属单位资金全部纳入一本预算编制中。2017年，为推进以权责发生制为基础的政府综合财务报告，财政部颁布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，要求从2019年起，单位按照新的财务会计科目进行会计核算，从而保证会计信息质量，提升预算管理水平。新制度的出台，对于我国政府现代财政制度的建立具有重要的价值与意义。

（二）绩效管理的概念形成

《预算绩效管理规划》进一步明确了财政预算绩效管理的工作方向和措施。绩效管理首先是建立管理的目标，在目标导向下控制项目的支出成本，同时通过绩效评价来衡量管理是否达到预期、是否符合需求，通过这一过程来确国家财政资金的使用效率。政府工作绩效评价中，预算绩效水平是重要的评价指标之一，因此，预算管理强调的是受托责任履行的合理性、合法性和效率性。这就要求政府不仅要确保预算编制和执行，更要关注预算资金投入产出比，要通过节约资金，提升质量，来不断优化公共服务及公共产品的供给水平，这样才能促进政府行为向务实、高效的方向发展。

在经济全球化背景下，“新公共管理”被广泛应用，从管理角度强调以政府职能整体目标为导向，通过绩效评价，加强控制和激励，提高政府公共管理和公共服务能力。在公共管理应用中，政府预算工作不再是公共资源的“机械”分配，而是通过管理绩效来促进资源的使用效率。在我国三级财政预算体制中，十分重视项目资金使用评价和部门支出绩效评价。财政部所推进的权责发生制政府综合财务报告制度，同样需要预算绩效管理的相关数据作为基础支撑。因此，无论是从经济高质量发展的角度，还是从法治层面的角度，都需要不断推动预算绩效管理的有效运行。

二、预算管理与绩效管理融合的重要性

预算绩效管理是新时代社会主义经济建设的基本保障，预算绩效管理着重强调财政主体责任、优化公共资源配置，从而提高公共服务质量、节约公共支出成本。因此，预算绩效管理能够达到预算预期的资金产出和结果。绩效管理强调预算为民服务的理念，绩效管理与预算管理相融合，可以进一步强化预算支出的责任和效率。在预算编制、执行、监督的全过程中，政府扮演着既是主导者又是执行者的角色，财政部门代表政府行使预算编制的权力。预算的前提是统筹全局、量力而行，合理分配公共资源，关注重点领域和重大项目，尽量少花钱、多办事、办实事、办好事，使公共资源与地方经济发展得到更好的匹配，促进地方经济发展。通过不断提高财政预算绩效管理水平和质量，进一步彰显政府服务于民、务实、高效的管理形象，同时促进财政预算科学化和精细化管理。预算管理和绩效管理的深度融合，加快了地方经济发展进程，推动了和谐社会的构建。财政预算取之于民、用之于民，使经济运行更加公平、合理和高效。

例如，在一个年度内，要确保财政收入与支出在总量上的平衡、收支结构合理以及分配比例协调，就要强化预算管理和绩效评价的有效融合。财政管理的终极目标是改善民生、增加人民的收入、节约行政及其他不合理开支。基于这一目标，预算的编制强化了收支平衡、量入为出的基本原则。在特殊情况下，如公共卫生事件的发生可能会出现收支差额。政府就需要审时度势，及时采取多种措施来增加收入，一是强调压缩支出，包括一些大项目的缓建或规模控制；二是通过发行公债的方式，来实现预算收支平衡。在预算的执行层面，比如税收征管等方面，强化绩效管理，以此来控制收入流失，这些措施和手段，不仅提高了财政资金的使用效益，而且进一步保证了财政收支平衡。预算绩效管理就是要在科学编制预算的基础上，通过绩效指标，对各项收支严格把关，做到应收尽收。

三、预算管理与绩效管理融合的措施

（一）统一领导、分级管理、明确责任

1.根据我国《预算法》对预算管理权限的规定，“三级”体系上的人民代表大会负责审查批准中央和地方预算及预算执行情况报告。各级人大常委会对本级预算具有管理监督职能，特别是总预算或下级地方预算的执行审查预算调整，各级职能部门要认真履行职责，发挥主体责任内的管理和监督作用，特别是地方财政部门，要具有发展的眼光，结合国家政策和本地区实际情况，在预算中重点向民生支出领域倾斜，而且要将社会公益性较强的项目纳入预算绩效管理内容，全面推行项目支出绩效管理、单位整体支出绩效管理和财政综合绩效管理。

财政管理体制的核心是预算管理体制建设。我国公共财政体系随着社会主义市场经济体制的完善而逐步确立，现在运行的财政体制与我国当前的政治经济体制相适应，建立了既集权又分权的结合型管理体制。因此，规范性、程序化是财政管理体制建设的重点。在此基础上，强化高标准预算绩效管理工作流程和预算绩效管理机制建设，实行绩效目标申报、审核、批复等工作流程的规范化运行。财政管理方针政策、全面性法律法规、重大的改革措施由中央统一制定并颁布实施。在统一的政策法规下，实行各级政府在财政管理方面的独立职责权限、收支范围和财政科学性、精细化预算。根据统分相结合原则，中央主导宏观调控，进一步调动地方政府的积极性。而且还要强调规范性与灵活性相兼顾原则。规范性是维护财政管理体制的统一性的基础，灵活性就是要充分考虑各地方在经济、地理、资源等方面的特殊情况，把规范统一的管理建立在因地制宜的基础之上。

2.各级政府具有一定的预算管理权限，包括编制本级预算、决算草案、组织本级预算和下级预算执行、决定本级预算预备费的动用、编制本级预算调整方案等，从而形成财权与事权相对称。事权是一级政府在经济社会发展中承担的责任及相应的管理权限；财权是一级政府为履行其职能而拥有的财力及可支配的管理权限。事权是财政管理体制划分的重要前提，只有财权与事权相匹配，才能确保各级政府履行责任的财力需要。

政府间的财政收支权限，一般应遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府为主的划分格局。这样划分财力，一方面有利于保证中央政府的权威性和宏观调控的财力需要，另一方面根据事权划分情况，大部分公共事务由地方政府履行，能够切合实际、便捷、高效。针对政府间的收入划分，按照我国现行分级财政体制，将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税。政府间凡是与经济社会发展有重大关系的项目和中央所属部门、事业、企业支出，均由中央安排，地方政府的财政支出主要用于区域性的项目及地方性部门、事业、企业支出。

（二）绩效评价与预算管理有机结合，促进财政预算能力的提高

绩效管理是预算管理成效的标尺。预算绩效管理强调以评价为核心，将评价作为管理的重要环节和手段，通过计划、组织、协调、控制等方法，控制预算管理中绩效偏失的行为，纠偏预算目标失衡的现象，引导和激励预算主体积极努力去实现绩效目标。因此，必须规范财政预算的法定职责职能，建立起履行责任目标制度体系，掌握实现目标的科学手段和方法，合理构建资金规模，加强资金使用和管理，强化绩效监控与纠偏。只有这样，预算主体的职责功能才能得以充分发挥，预算管理能力才能得到有效提高。

提升预算主体履行法定职责的能力，需要强化责任意识，讲究工作方式和方法，通盘考虑。预算的编制，可以借鉴上年度的预算项目和预算额度作为参考，充分调动逻辑思维，以预算主体法定职责为使命，结合地方党委政府工作部署和社会公众需求，建立本地区各领域预算标准。同时，要细化年度预算计划和中期预算目标，并且要从事后监督改变为全方位、全过程、全覆盖监管，实现事前引导和事中激励相统一，改变预算单位现有预期，激发起愿意负责任和积极办好事办成事的能动性。

同时，要强调应用政策的能力。通过事中绩效评价与预算执行动态监控绩效融合，将事中绩效评价与政策评价、项目绩效评价联系起来，在开展事中绩效评价时，充分掌握政策导向，对于申请补助的特殊人群或重点项目，具体操作要考虑补助对象、补助标准合理性，政策适用范围及时效；项目实施的可行以及实施项目的组织管理和保障措施是否健全等综合因素，通过对财政资金的安全性、规范性、有效性以及财政资金拨付与项目实施进度匹配性进行财务评价，这样全方位的有效融合，促进预算绩效管理的信息共享，从而形成财政预算管理的强大合力，进一步提高绩效管理工作能力。

（三）绩效手段与预算目标有机融合，以促进预算目标实现

预算绩效管理要将目标设定与整体责任有机衔接，从制度机制上推动预算主体主动谋划。将绩效目标管理作为预算编制的前提条件，实现预算规模与预算资金绩效目标全覆盖。合理设定绩效目标，以预算编制科学的资金使用计划和目标承诺为基础，强化预算编制与绩效目标同步审核，再通过资金使用结束后的目标实现状态、计划的执行程度和预算控制的范围来检验预算主体是否尽责。同时，将绩效评价作为应用工具，对出现的问题进行整改，并不断优化项目，通过改善预算管理流程，促使绩效管理效能的发挥。检验预算绩效的标准，就是要看划拨的资金所产生的效益，这是预算绩效管理的最终目的。

以目标和手段之双“预”来提升预算编制质量，应同时布置绩效目标管理工作，目前绩效目标内容、绩效指标、绩效标准的填报要求。结合部门职能、事业发展规划、可行性论证材料以及财力可能等信息，重点在数量、质量、成本、时效上“细化”“量化”，科学、合理地编制预算绩效目标。预算与实施相辅相成，预算突出的是地方经济发展中各领域、各方面的资源配置取向及需求额度，以实现资源效能的最终目标。实施是执行预算方案的过程和手段，因此，必须强化执行过程中的方式方法、具体实施步骤和技术应用，需要对技术手段的先进性与适配性进行科学论证，对于重大项目的资源投入，要通过相关领域的专业机构或资质专家进行科学评估，在确保最佳成本的前提下，测算出项目的投资额度。由此形成科学、规范、程序化的预算绩效管理形态。并建立预算计划执行与绩效管理的量化标准，从而实现资源与项目的最佳匹配，进一步提高预算绩效管理效率。

（四）推进建设预算管理与绩效管理一体化信息系统

对标财政部预算核心业务一体化规范要求。在信息系统建设上，将绩效管理纳入预算管理一体化系统中，构建事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、绩效评价结果应用等内容的预算绩效管理体系，分别与预算项目申报、项目执行进度、预算安排等环节同步进行，实现预算与绩效同平台、一体化，为预算管理与绩效管理深度融合提供信息化技术保障。

结语

财政预算管理是国家经济社会发展的重要基础。加强预算管理与预算绩效管理是推进财政预算制度化、规范化、程序化、科学化发展的必由之路。因此，要建立完善相关制度体系，优化资源配置，提高科学决策水平，强化项目预算事前评估，加大业务培训力度，构建预算管理与绩效管理相融合的新格局，促进财政资金的有效利用，为构建经济社会发展提供强有力的资金保障。