流动人口政策的区域间比较研究——以长三角、珠三角、京津冀三大地区为例

程璟昊

(南京审计大学经济学院，江苏 南京 211815)

一、引言

长期的理论研究与经验事实均说明了，人口是发展的核心要素。我国改革开放的四十余年，是工业化与城镇化高速发展的四十余年，也是人口大规模流动的四十余年，和人口政策不断演进变迁的四十余年。而这背后劳动力市场改革释放了人口流动的灵活性，激发了人口流动的积极性。人口在地区间、城乡间的大规模集中流动促进了我国人口红利的实现，加速了产业结构的优化和区域间的联系，推动了我国经济的快速增长。各地也通过各自设计经济政策促成了劳动力转移背景下的人口红利的实现。另一方面，城镇化的快速推进，大量人口集中涌入部分城市和地区，对城市资源环境、基础设施乃至于公共服务提出了诸多挑战，“大城市病”日趋显著，影响到了城市的可持续发展。如此数量的流动人口，既是城市发展的重要动力，也为城市建设带来了诸多难题。在这一过程中，流动人口政策不仅影响到每一个流动人口的微观选择，在中观上对区域发展、应对城市病等问题具有现实意义，在宏观上更对经济、政治、文化、社会等多方面产生深刻影响。

为梳理在人口流动的背景下，各地区的流动人口政策存在的共性特征与分歧，本文尝试以长三角、珠三角、京津冀三大地区为研究对象，基于对政策文本和内在机制的分析，并结合区域之间的政策比较，探索未来各地区在流动人口问题上进行政策改进和制度创新的路径和方法。

本文可能的边际贡献在于，一方面目前国内外学者对于地区流动人口政策的讨论相对集中于对区域内部的政策分析，缺乏跨区域的比较分析；另一方面对于区域一体化发展和新型城镇化这两大国家战略结合背景下的政策分析也相对较少。本文通过对不同区域、国家之间流动人口政策的横向比较，认为各地区在相关的政策改革中已有一定进展，相较于国内其他地区的改革进程分别有自身的独到之处，但个别政策和制度安排仍有改革力度不够的情况，需要进一步探索改革的方向。

二、文献综述

在笔者的研究视野里，目前学界关于流动人口政策的研究主要集中于对流动人口政策内容的研究、流动人口政策演进变迁的研究以及对流动人口政策的评价和改进的研究等三个方面。

关于流动人口政策内容的研究。关信平认为20世纪80年代中期以来我国流动人口政策在“管控”和“服务”两种模式之间摆动，目前渐趋平衡，呈现出对流动人口公共服务覆盖更广、管理更人性化的趋势；樊士德等认为长三角地区流动人口医疗保险政策经历了从无到有、从区域碎片化到逐步融合的过程；段成荣等则认为流动人口仍然面临着失业、社会保障缺失、子女教育难以保障、社会融入受阻等问题，政策仍需细化制定妥善落实。

关于流动人口政策演进变迁的研究。张希认为我国人口流动政策经历了两次“自由－管制”的变化周期；陈妍认为改革开放以来我国流动人口政策可分为三个阶段，现已步入管理与服务并重的时期；尹德挺和黄匡时认为改革开放的前三十年里我国流动人口政策呈现出在管理内容、管理理念和管理手段三个方面转变的发展趋势。

关于流动人口政策评价和改进的研究。蔡昉认为应该通过户籍制度改革促进农业劳动力转移，降低农业劳动力占比；都阳等认为全面深化户籍制度改革将在未来为中国的经济发展带来明显收益，有助于中国跨越中等收入陷阱；樊士德和严文沁认为长三角地区应该循序渐进地推进户籍政策的协调与完善，以促进经济增长；张焕明和陈年红则认为只有在人口自由迁移的条件下，政治集权下的经济分权方能对地方政府构成有效激励。

上述研究成果为本文提供了丰富的理论基础，但尚存在以下不足:首先，相关研究基本上以单个方面政策的讨论为主，尝试归纳整体的流动人口政策体系的研究较少；其次，相关研究主要从宏观层面着眼全国或是从微观层面选取具有代表性的个别城市，基于区域的中观层面缺乏探讨，同时也缺乏区域间的比较研究。这也为本文提供了进一步深入研究和创新的空间。

三、研究设计

在研究对象的选取上，本文选择了发展程度相对接近、有着相似协同一体化目标的长三角、珠三角、京津冀三大地区作为开展研究的对象。在数据来源方面，为尽可能体现当下各地区对流动人口的政策管理与服务情况，笔者选取了近十年范围内各地最新的政策内容进行讨论，以保证分析的时效性。

在复杂的流动人口政策体系中，为了凸显地区的政策特征，将户籍政策和流动人口教育政策作为重点讨论的对象。这样的选择既贴合政策热点，也符合学术关切，更靠近现实问题。发改委在«2019年新型城镇化建设重点任务»(下称«任务»)中强调按照城区人口规模对于城市分级，进行差异化改革要求，总体上“积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户”，与此同时“推进常住人口基本公共服务全覆盖”。可以看出，户籍与公共服务是政策关心的重中之重。而关信平认为户籍制度所导致的户籍与定居的分离构成了我国流动人口的本质特征，而公共管理及社会服务制度则是依托于这一户籍制度之上。刘明轩在江苏的调研则显示民工子弟的受教育权利未得到有效保障已成为推进新型城镇化建设中的实际问题，而随迁子女就学也在«任务»中被进一步强调，要求“公办学校向随迁子女普遍开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策”。基于此，笔者认为户籍政策、随迁子女教育政策在理论分析上具有代表意义，适合作为流动人口政策比较研究的主要参考样本。

四、三地区的流动人口政策的区域间比较研究

(一)户籍制度

1.长三角地区

在户籍制度上，长三角地区普遍围绕“居住证”做文章，并结合自身情况，不同省市条件的松紧程度则呈现较大差异。以上海为例，申请人居住证与社保须累计达7年，并强调了对申请人的专业技能或职业资格的要求，同时不得有不良行为记录并缴纳所得税。江苏省推进户籍改革以南京为先。申请人持«江苏省居住证»且累计缴纳社保两年即可申请，不仅将参保年限由连续缴纳2年调整为累计缴纳2年，将居住证由本市居住证放宽至江苏省居住证，更是取消了原先对合法稳定住所和累积积分的要求，并在积分计算上做出了一定调整，在总体上呈现放宽的态势，并创新地以房产作为加分项而非落户的必需品。而与之形成对比的是，苏州虽然放宽了对居住证年限和参保年限的要求，仅为一年，但要求申请人在苏州市区范围内拥有合法稳定住所且人均住房面积达到市区住房保障标准。而无锡市则围绕申请人的房产情况进行区分，按照租房及自有房产面积大小的不同，结合申领居住证和缴纳社保的时间长度制定户籍准入规定。浙江以“积极稳妥、科学规划”等原则推进户籍改革，其中杭州的落户条件与苏州较为接近，要求申请人持«浙江省居住证»且年满十八周岁，无严重刑事犯罪记录，且在市区城镇有明确的拟落户地即拥有合法固定住所。宁波则要求申请人需在本市合法稳定就业，参加本市社会保险满5年，并且本人或配偶在市区城镇范围内有合法稳定住所，同样将自有住房作为申请落户的必备条件之一。

2.珠三角地区

珠三角地区主要城市落户门槛相较于过去普遍放宽。珠海在2018年3月取消了诸多前置条件，社保、居住证连续满五年并在珠海有稳定住所即可直接申请入户。惠州全面放开对特定人才的落户限制，而江门从2019年1月起取消了积分入户和投资入户政策，允许应届毕业生先入户再就业，在江门市城区就业、参加社保满半年就可申请入户。而中山已取消积分入户，连续居住并参加社保达到一定年限即可办理入户。深圳相较于上述城市较为严格，对于居住社保迁户以积分制办法实施审批制落户，而人才引进和纳税迁户则采用核准制办理。广州则强调以“人才引进落户为主，积分制入户和政策性入户为有效补充”的全方面方位落户政策体系，适当放宽放开重点群体落户限制。

3.京津冀地区

京津冀地区的落户门槛则整体偏高。北京市不仅要求申请人持有本市居住证，在京连续缴纳社保7年及以上，还要求了申请人的年龄不超过退休年龄且无刑事犯罪记录。而天津市的积分落户政策则要求申请人在本市注册登记的用人单位，依法连续缴纳基本养老、医保、工伤、失业、生育等保险满一年以上。河北省将首都周边城镇与其他城市分开规划，全面放开小城市和建制镇落户限制，有合法稳定住所的人员，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻双方父母，可以申请办理当地常住户口。在首都周边的廊坊市市区等，有合法稳定职业并有合法稳定住所，按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、子女、夫妻双方父母，可以申请办理当地常住户口。而备受瞩目的雄安新区，作为北京非首都职能转移的承载地则将围绕居住证制度，执行积分落户政策。

(二)随迁子女教育政策

2001年是全国范围的随迁子女教育政策的发端期，此后逐步完善。“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”在«国务院关于基础教育改革与发展的决定»中被首次提出，此后这一“两为主”成为各地随迁子女教育政策的基本方针。此后相关政策在«关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见»«关于解决进城务工农民问题的若干意见»等文件中得到了巩固和完善。

1.长三角地区

在长三角各地，不同省市之间政策规划差异较大。上海市以就业和居住两大基本条件，强调权责对等、梯度赋权进行随迁子女教育。在学前教育和义务教育阶段，上海基本实现了统筹安排适龄随迁子女入学，但仍然优先保障户籍子女受教育权。而高中阶段乃至于高等教育阶段则基本沿用了积分标准进行赋权，分梯度允许随迁子女接受普通高中、中职和普通本科、专科教育。南京的随迁子女入学门槛显著低于上海，保障更为全面。无论是对于申请人的合法稳定就业要求(一年)还是居住条件要求(含租赁)都显著低于上海。与此同时，随迁子女入学待遇同城化也得到了有效推进，完善随迁子女义务教育后在流入地参加升学考试的制度。无锡类似于南京，持有«江苏省居住证»达半年以上，并与当地用人单位签订一年及以上劳动合同或取得工商营业执照，按规定缴纳社会保险，随迁子女即可申请入学。此外，积分入学成为江苏、浙江两省大部分地区的普遍规定。苏州、杭州实施积分入学制度，根据流动人口累计分值和当年度公办学校起始年级的可供学位数，分学校按积分顺序安排适龄儿童进入义务教育阶段公办学校就读，并普遍遵循就近(相对就近)原则。

2.珠三角地区

珠三角地区对随迁子女教育的政策也存在一定分歧。深圳对非本地户口人群公共实行分类保障服务。根据在深居住与社保缴交年限等条件，构建权责对等、梯度赋权的多层次公共服务体系，采用积分入学，要求父母持深圳居住证并连续在深居住满一年、缴纳社保满一年，按积分高低入学。广州在积分入学的基础上，11个区对申请条件也有不同要求。例如越秀区要求申请人连续居住满五年并累计缴纳社保五年且在保，而天河、白云、海珠、番禺、黄埔等区则要求持居住证满一年，且在该区有合法稳定住所、合法稳定就业或创业依法缴纳社保等三项要求中至少满足一项。荔湾区则将社保缴纳作为必备项之一，其他两项要求满足其一即可。在中考时，外地学生若想报考公办高中，将需要满足学籍、稳定住所及稳定工作三项指标连续保持三年并累计缴纳三年社保，且面临总学位8%的限额。高考时则需要学生父亲或母亲连续三年持有广东省居住证，按国家规定在广东省参加社会保险累计三年以上，随迁子女在广东省参加中考并具有高中阶段三年完整学籍，且其父亲或母亲具有合法稳定职业和合法稳定住所等条件方可在广州参加高考，进行升学。

3.京津冀地区

京津冀地区对随迁子女教育政策较为严格，北京市尤为突出。北京市在义务教育阶段，要求由其父母或其他法定监护人五证合一提交审核通过后在区教委所指定学校就读。与此同时，北京的随迁子女升学政策也最为严苛，中考阶段无北京正式户口的只有符合特殊条件的“9类人”的应届初三学生才能在京报名并报考相应的学校。不符合的外地考生只能在京参加借考，不能参加北京市中招志愿填报。高中阶段同样有限制，进城务工人员随迁子女只能参加高等职业学校招生考试，不可在京参加高考。而天津市在义务教育阶段要求随迁子女提供就业、社保、居住等多项证明方可入学，此后随迁子女虽可在天津参加中考，但是只能报考职高类学校，无法升入普通高中，升学方向受限。河北省则强调对随迁子女教育的保护，强调实现其在流入地接受义务教育和参加升学考试的权利。

(三)区域间的政策比较

1.共性特征

从各地区政策发展脉络来看，长三角、珠三角及京津冀都是我国经济发展程度较好、社会制度较为完善的地区，也自然受到了国家的重视。整体上来看，三地的流动人口政策调整与中央在全国范围的制度安排基本相吻合，各地区结合中央要求对自身的政策予以调整，因此也具有相近的发展脉络。总体来看，各地的流动人口政策在中央的要求下出现了相当程度的暗合，因此也为双方的政策比较和前瞻提供了借鉴意义。

从不同层级城市的具体政策来看，上海与广州、深圳作为区域中的核心城市，承担着最多的外地人口流入，其政策在户籍准入、福利给予等方面的门槛普遍高于同区域其他城市。究其原因，上海、广州、深圳作为我国的重要经济增长点，产业结构突出高精尖行业，偏好高素质高收入高贡献的流动人口。相关政策一方面在过滤中低端流动人口迁入当地，使其“流而不迁”，而另一方面鼓励高端人才进入，主动为其降低政策门槛。而与之相对应的，区域中的其他城市，在流动人口政策上因流动人口规模、经济发展程度等其他因素，往往呈现出相较于核心城市更为开放、更为友好的政策倾向。

从政策表述上来看，居住证制度是两地在流动人口政策体系当中的核心，大部分社会保障、公共服务等权利都有赖于居住证实现，各地普遍围绕“居住＋就业”的双抓手，从住房和就业两方面的不同情况为流动人口提供社会服务和进行公共管理。前者保证了流动人口的管理和服务有地可循，促进人和居住地的关联统一，为流动人口的管理和服务提供抓手；后者反映了人口在居住地的工作情况，体现了流动人口对城市的经济贡献。在此基础上，各地围绕积分制度对流动人口进行赋权，酌情予以社会保障、公共服务。贯穿这一政策思路的内在逻辑是一方面要为在当地有稳定住处、工作，为城市发展贡献力量的外来人口提供切实的福利待遇，另一方面也避免城市公共资源被流动性过高、居留时间过短的人所浪费。

从改革力度上来看，尽管两地区在流动人口政策改革方面均体现了较为积极的改革意愿并带来实际的政策调整，但伴随着户籍制度的歧视依然存在，两地在改革过程中也仍然存在对本地居民的偏向性，本地户籍与流动人口之间的待遇差距仍然客观存在。无论是医保、还是随迁子女就学，不难发现流动人口获得同等的社会福利待遇所需的时间、精力成本远高于户籍人口，更何况在个别城市流动人口甚至无法取得与户籍人口相同的社会福利。而对待户籍制度这一根本问题的态度上的差异则与流动人口的福利待遇等问题相互影响，在户籍制度上门槛较高的城市往往对社会保障、公共服务等问题的态度更为严苛，这也进一步影响了流动人口在流入地的生活体验。

2.差异分析

户籍制度方面，长三角地区突出“以房管人”，而珠三角地区则率先松绑。广州市作为珠三角地区的核心城市，率先全面取消了“二元制”的户籍制度，彻底取消了农业户口、非农业户口的二元对立，相较于上海市在户籍改革上“咬定青山不放松”的坚守，实则在改革上迈出了较大的一步。除此之外，该地区中小城市的户籍改革也同样较为进步，除去广州、深圳两大核心城市，其他中小城市在落户政策上不仅有取消积分落户的积极尝试，还将落户门槛全面下调，甚至出现了在就业门槛上的松绑，允许先落户后工作的情况出现，相较于长三角地区的“住房＋就业”的双重要求，也属于门槛较低、城市开放度较大的体现。而即便在具体的落户情境中，珠三角地区的落户门槛普遍来看也相对更低，无论是对居住时长的要求，还是对社保年限的考核，均体现了比长三角地区更为开放的状况。

相比之下，京津冀的地区落户门槛显著高于长三角地区。这一方面体现在北京的落户门槛高于全国任一城市，不仅在社保等方面对年限要求最长，还有较为严格的诸如年龄等因素的额外限制，更为显著的是北京强调对流动人口的逆向调控，即降低在京流动人口规模，缓解人口压力。相较于长三角地区的宽松甚至鼓励流动的政策态度，北京的管控和限制尤为明显。另一方面，在长期的发展中，首都周边的河北省部分城市由于相对较低的生活成本聚集了大量在京就业的流动人口，变相地迫使这部分城市也需抬高自身的落户门槛。客观来说，由于这部分流动人口虽然生活在河北但就业在北京，其社会财富的创造也积聚在北京，对于河北的经济贡献有限，因此反倒是一些发展程度有限、经济状况一般的城市的户籍门槛高于长三角地区同等人口规模的中小城市。

随迁子女教育方面，珠三角地区则呈现了对流动人口更加积极的态度。在义务教育阶段，两地区对随迁子女的保障均较为到位，以积分入学和统筹安排保障其受教育权。但在后续升学问题上，长三角地区的主要城市，仅有南京开始保障随迁子女在流入地升学的权利，而上海市则较为严格，分梯度允许在沪异地高考，但由于政策设计偏好高素质型人才子女，对于大部分从事中低端行业的流动人口来说仍然无法享受。相比之下，早早开始批准异地高考的珠三角地区，尽管有8%的数额限制，但仍然更为充分地保障了随迁子女在义务阶段之后的教育权利。随迁子女教育方面，京津冀地区的就学门槛较高，资源开放程度较低。北京、天津两地均对非户籍人口的子女就学升学进行了较大的限制，相较于此，南京的户籍与非户籍人口子女均可享受同等待遇，上海虽同样有所限制，但仍留有空间，积分入学升学、梯度赋权的制度给予了部分流动人口随迁子女在上海获得更多教育资源的机会。在趋势上，长三角地区对待随迁子女就学问题呈现逐步放宽的改革趋势，而京津冀地区则并未做出较多的放宽尝试，仍然保持着较高的政策门槛。

综合来看，在笔者看来，相比较于其他两地区而言，珠三角地区除广州、深圳以外的城市在流动人口政策方面更为开放，落户门槛更低，改革力度更大。而广州、深圳同样作为我国最大的人口流入城市之二，在落户门槛上显然高于地区平均水平，在人口调控上与上海等城市相近的是强调人才素质结构、突出以人才引进落户为主的流动人口政策，并实行梯度赋权制度，这也符合其自身经济发展需求。另一方面，京津冀地区作为我国的政治中心，在户籍制度上最为严格，北京落户门槛可谓全国最高，在公共服务等方面开放力度也是最小，不仅要求较高，保障力度也相对较弱，呈现出较为保守的态度。相对应的，长三角地区一体化进程虽然启动较早，但在公共服务等方面，长三角地区内部对流动人口的保障均等化的改革进展存在较大的分歧，是值得注意的改革方向。

五、主要结论与政策建议

(一)主要结论

目前，无论是长三角，还是珠三角、京津冀地区，作为我国较为发达的城市群，在经历了长期人口大规模流动与高速发展相互作用的过程后，都在改革中逐步形成了目前的政策体系，即围绕居住证制度为核心对流动人口进行梯度赋权、权责统一的管理与服务。在改革的过程中，各地区政府在中央的宏观框架之下，都陆续出台了一系列措施，结合自身实际情况推进自身在户籍、公共服务、社会保障等方面对流动人口政策的改进，呈现出由管理控制为主向服务管理相均衡转变的趋势，体现了以人为本的施政理念。但各地仍有差别对待、市民优先的偏向留存，也是之后改革应当重点着手的方向。

总体来看，通过对三大地区的流动人口政策进行对比，不难发现，长三角和珠三角地区在流动人口政策方面发展历程久、一体化程度高，各地政策之间的互联互通推进较好，流动人口所面临的政策壁垒较少，属于对流动人口管理服务较为到位、发展水平较高的区域，也是人口流动相对自由的地区。但与此同时，各地区的户籍改革仍有进展缓慢之处，在现有的政策体系中依旧保有了较多的户籍歧视，形成了政策壁垒，限制人口的自由流动。

(二)政策建议

1.加快各地区户籍制度改革。通过户籍制度改革，明确流动人口身份问题，促进流动人口市民化。完善现有居住证落户政策。发展程度较高、改革基础较好的长三角、珠三角地区可以酌情考虑实行以常住地登记户口的试点，进行改革尝试。可以参考欧盟、美国等对流动人口居留状况的认定条件，对部分满足条件的流动人口开放户籍迁入门槛，将户籍身份从行政概念向居住概念进行转换。

2.加快以常住地为依据的人口管理制度改革。对于有常住地的流动人口，要加强对其的定期访问、监测，及时调查了解流动人口动向，切实做好以常住地为依据的流动人口保障工作。对于没有常住地的流动人口，要加强公共管理和治安保障。

3.推进基本公共服务社会保障均等化。不仅要加快以居住证为依据的社会保障体系的建立和完善，实现流动人口的全覆盖，还要加快使社会保障体系逐渐与户籍制度脱钩，形成不以户籍为依据的公关管理制度，更要坚持公平正义，逐步推进流动人口福利待遇市民化，逐步缩小流动人口与户籍人口的待遇差距，建立普惠性社会保障体系。

4.增强区域联动，加大统筹力度，促进区域一体化进程。各地区要加快区域内部各级政府联动，简化各自对流动人口管理的手续和程序，充分对接流动人口管理政策，在结合各地实际情况的基础上，逐步考虑实现区域内流动人口政策高度统一。

5.积极发挥市场对流动人口的调整作用，强调以经济因素对流动人口进行配置，逐步减少过度行政干预，在总量控制的基础上，发挥市场配置资源作用，从而实现对流动人口的有效调控。事实上，参考世界著名的都市圈案例，如日本东京湾都市圈，在人口调控时也强调发挥市场作用，通过房产与物价等生活成本，结合地方产业结构特征予以调节，促进人口市场化配置。