中院助理到基层法院入额的模式探索与机制优化——以后员额制背景下法官选任多元化为视角

余晓龙 杨富元

（山东法官培训学院，山东 济南 250013；山东省淄博市中级人民法院，山东 淄博 255095）

引言

随着员额制改革进入“深水区”，完善法官选任作为一项常态化举措被写入重要日程。①《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》明确将“完善法官选任机制”作为下一步重点改革任务。在诸项改革举措中，中级法院法官助理到基层法院入额（以下简称中院助理到基层法院入额）是实现法官逐级遴选、提升法官基层审判经验、优化审判人才供应的重要措施，也是员额制深入推进下法官选任呈现多元化的重要表现。根据有关改革要求，中级法院法官助理面临到基层法院入额实现职业角色转变或继续留任中级法院担任法官助理的选择。到基层法院入额为中院助理职业进阶提供了主要的选择路径，但改革的实际运行情况却并不尽如人意，存在顶层设计缺失、掣肘因素较多、人员参与积极性不足等系列问题。为优化该项改革，提升改革实际成效，本文在对中院助理到基层法院入额运行情况的调研考察基础上，分析存在的问题、面临的困难及其背后的成因，做功能导向下的嵌入式培养模式需求分析，从与域外代表性国家法官培养模式内在契合性分析和司法改革工具性内生矛盾角度进行解构反思，提出实现中院助理到基层法院入额的价值本源的回归、以完善顶层设计为核心的规范性架构、以大数据研究为内核的基层入额指标体系的“三维提升”，推进法官助理锻炼阶段到基层法院入额遴选阶段再到基层法院审判保障阶段的“三阶段流程再造”。同时，对未选择到基层法院入额的法官助理也留有政策余地，除部分实现“同级入额”外，还可提供晋升、转岗、调任等方式保障正常流动，纾解现行入额机制带来的难题。

一、中院助理到基层法院入额的运行情况考察

中院助理到基层法院入额作为法官层级遴选辅助机制，打通了以往中基层法院人员流动僵化的“任督二脉”，并同步解决员额制改革背景下中院助理入额职业追求与基层法院人才供给的新型矛盾。中院助理到基层法院入额是司法改革框架内的适当自我修正，希冀依托审判人力资源的合理配置实现案件审理高效与法官培养优化，深化公正与效率兼顾的司法价值追求。本文撷取S省16个中级法院的法官助理到基层法院入额样本，①本次调研以问卷形式进行，从该省选取了500名中级法院法官助理、300名基层法院法官助理进行调研交流，同时对自愿参加的员额法官也发放并回收了相关问卷。从机制运行率、入额模式、助理意愿、配套措施等四个方面进行调研分析，以定量测定该机制的动态效能。通过调研发现，从将中院助理到基层法院入额作为一项改革机制的角度看，主要存在“缺位”“越位”“错位”“失位”等四个方面的问题。

（一）缺位：机制运行率低且不规律

制度的生命力在于实施。在中央顶层设计文件中，提倡法官助理能上能下，良性竞争，各地中基层法院踊跃实施的入额机制，从样本考察（见表1）看，结果并不尽如人意，主要表现在两点：一是截至2020年底，在S省16家中级法院中仅有4家中级法院连续三年实施了中院助理到基层法院入额机制，其他中级法院多持观望态度，未实质性开展；二是该机制的实施效果并不理想，除个别中院外，报名人数与入额人数呈现“双低”现象，其中还不乏多方协调的“半强制性”报名参与。

表1 S省16个中级法院的法官助理到基层法院入额情况

（二）越位：入额标准不统一、个别入额方式值得商榷

一是报名模式不一致，某些中院不区分法官助理是否具有员额制改革前的审判资格，只要有入额意愿，均可报名考试；某些中院仅限员额制改革后的法官助理，改革前具有审判资格的法官助理不允许报名；某些中院表面上不限制报名资格，但对报名人员进行实质性限制，以防“人才流失”。二是遴选模式略有出入，在S省高级法院统一命题考试前提下，报名法官助理的考试分数实际占比、中基层法院的考核打分权限、面试人员的比例等均有明显差异，形成了各地特色。三是入额模式区分显著，以人事隶属关系的变化为标准，一种是档案下移，入额后成为基层法院法官，与中级法院组织人事关系完全脱离；另外一种是下派锻炼，即关系档案还留在中级法院，占有中级法院员额指标，助理本人到基层法院办案，几年后可择机回到中级法院。

（三）错位：对中院助理到基层法院入额认识上存在较大偏差

为了解中院助理到基层法院入额相关各方的认识和态度，从中院助理到基层法院入额的职业价值、现实需求、个人意愿、中院态度等四个方面进行了调查分析。通过调研发现，基层入额机制创设目的与中院法官助理的职业意愿呈现“背道而驰”窘境。2018年中院助理到基层法院入额机制正式提出后，约有90%的中院法官助理明确表示不愿意到基层法院入额，即使经过近4年的改革阵痛期与机制推广适应期，S省仍有11个中院的过半法官助理不愿到基层法院入额，报名意愿较低，这说明机制目的与其具体运行模式仍有脱节，改革举措与中院法官助理的个人职业意愿难以形成良性互动和较优匹配。

（四）失位：机制运行配套制度措施不完善

中院助理到基层法院入额配套制度措施不到位，遴选前的司法能力培训不足，遴选过程不规范，基层法院入额后的配套待遇、工作保障不明确，使该制度无法实际落实。根据马斯洛需求层次理论的一般理解，具体到法官职业，其良性发展须有人事、财政、业务培训、荣誉授予等诸多方面的良性激励，唯此方能体现法官职业的专业性、尊荣感。中院助理到基层法院入额实施过程中，如意愿征询失当、入额保障不足，将导致中院助理入额后的预期折损。同时，考虑到中级法院的职级起点优势与制度配套保障优势，中院助理不选择到基层法院入额也就容易理解。

二、中院助理到基层法院入额效果不彰的原因分析

作为一项改革探索，中院助理到基层法院入额现实效果并未彰显，并且产生了上述典型性问题。究其原因，主要包括改革机制的顶层设计不足、基层法院审判工作强度大、基层法院法官助理对“下沉”入额持抵触情绪、中级法院对优秀法官助理基层入额态度消极等四个方面。

（一）改革机制的顶层设计不足

“针对实践中存在的问题，改革方案的设计必须依托科学的方法论。”①杜家毫：《自觉用科学方法论指导改革发展实践——深入学习贯彻习近平同志关于科学思想方法和工作方法的重要论述》，《人民日报》2017年8月25日，第7版。遗憾的是，员额制改革落地后，作为重要配套措施的上级法院法官助理到下级法院入额的实施还处于“真空区”。顶层设计文件的框架意见仅能作为机制运行的宏观指导性依据，各地的探索进度不一，对入额形式、选拔流程、“下沉”待遇也未形成统一共识。在政策面支持不明朗，机制运行的预期性不足情况下，中院法官助理多持观望心态，不愿尝试到基层法院入额，实质上架空了该项改革的内容设计。

（二）基层法院审判工作强度大

除到基层法院入额会降低职务职级“起跑线”和“天花板”，丧失原本占优势的职业发展平台外，基层法院审判工作强度大也是阻碍中院助理到基层法院入额的“难点”。从工作内容看，基层法院一般为案件矛盾、社会纠纷多发地，案件数量多且直接面对各类冲突，导致一审工作强度大。同时，“倘若海量的矛盾纠纷不能在短时间内快速化解，势必影响到司法公信力和基层群众的生产生活”②薛永毅：《基层法院设立候补法官制度研究——以法官养成及审判权二元配置为中心的分析》，《渭南师范学院学报》2019年第12期。，相应的考核要求更加烦琐，给基层法院法官带来较大工作压力。一旦到基层法院入额后的待遇与中院助理待遇相比没有根本性提升，再考虑到须处理较为复杂的人际关系与司法角色转换的心理适应期，必会导致有意愿的中院助理将基层法院员额视为价值较低的职业选择，加剧其去基层法院入额的“畏难”情绪，出现现阶段多数法官助理放弃到基层法院入额，在中院继续等待入额时机的现象。

（三）基层法院法官助理对“下沉”入额持抵触情绪

基层法院法官助理对“下沉”入额的抵触情绪最为强烈。在中基层法院法官助理的内部群体交流中，基层法院法官助理的不良情绪会影响中院法官助理的入额意愿。一方面，在员额数量恒定前提下，中院助理到基层法院入额客观上挤占了基层法官助理入额机会，拉长他们的辅助工作年限，延缓了其职业的上升期。本院法官名额“僧多粥少”，中院法官助理“下沉”入额将加剧这种态势，为此基层法官助理多持不认同与不支持态度。从绝对数量看，基层法官助理数量远大于中院法官助理，会形成强大的机制反弹效应。另一方面，基层审判工作任务繁重，中院助理到基层法院入额后本就面临人地生疏局面，若无法由基层法官助理纾解司法辅助工作压力，则很难有效完成审判任务、推开工作，这种入额成本的边际效应，也是阻碍中院法官助理“下沉”入额的一个很现实的考量。

（四）中级法院对本院优秀法官助理到基层法院入额态度消极

从S省的16个中级法院部分领导与中层干部的态度看，其对中院助理到基层法院入额并不热衷。调研分析原因如下：一是培养成熟的法官助理流失，在人员安排上为基层法院“做嫁衣”，加大后续培养成本，一定程度上影响了本院工作；二是造成中院法官助理阶层流动性显著增强，增大人员管理难度，法官助理队伍的心理状况也会出现波动；三是中院法官助理相较基层法院法官助理职业发展的“起跑线”和“天花板”优势不复存在，中院法官助理岗位人才吸引能力大为降低，社会报考意愿下降，容易出现岗位“逆淘汰”现象。

三、中院助理到基层法院入额机制优化的理论解析

（一）中院助理到基层法院入额是功能导向下的嵌入式司法培养模式的客观需要

法官养成的目的在于高效审判，更好地回应人民群众的司法需求。司法体制改革后，基层法院一线审判力量减少，亟待新鲜审判血液加入，将工作年限长、业务水平高的中院助理合理导入基层法院，有助于基层法院员额的增加与审判人员新老交替，缓解基层法院人案矛盾，这是此项改革的重要功能导向。功能导向下的嵌入式法官培养模式，发轫于工作场所学习理论。该理论蕴含以下几个要点：第一，工作场所是学习与能力培养的重要载体；第二，工作场所学习的本质是基于工作的社会参与活动、过程、机制；第三，工作场所学习是一个正式与非正式工作行为、交流活动相结合的理论与实践融合过程，实现学习者的全面提升。

工作场所学习理论是中院助理到基层法院入额的重要依据，“在法院这个特定的工作环境实现将具有一定法律知识的高校毕业生培养成为具备司法品格、修养、专业知识与高超审判才能的精英法官的目标任务，与工作场所学习理论高度契合”①谭娟：《嵌入式初任法官培养模式的建构初探——基于C市的个案研究》，《中国法学教育研究》2020年第1辑。。在初任法官培养中，由于中级法院的员额法官数量限制，难以供给中院法官助理充足的工作场景——审判舞台，造成其审判能力提升缓慢。基层法院则是最理想与最合适的场所。首先，与广大人民群众的直接接触，可以培养法官职业“地气”；其次，简单案件多，容易把握与处理，能够反复锤炼法官司法技能；再次，将基层法院作为层级遴选工作的逻辑起点，符合司法选任与法官成长规律，体现了该项改革机制的培养功能。因此，嵌入式基层法院入额，可以为中院法官助理提供真实的司法环境代入，确保角色的真实有序转变，基于正式与非正式工作互动，培养他们真正的司法能力，缓解基层法院人案矛盾，满足法官助理职业发展需求。

我国当前的法官培养模式，注重“法官与社会的沟通能力，包括从社会导入价值以及向社会输出规则的能力，亦需要增强”①陆晓燕、张琨：《论我国“法律学徒”式法官助理制度的构建——以法官精英化的实现为视角》，《中国应用法学》2017年第5期。，故越来越强调四级法院的联动性，不再拘泥于本级培养。“下沉”基层的入额机制从职位上将暂时无法在本级入额的中院法官助理嵌入基层法院审判体系中，是嵌入式法官养成模式的重要形态与有效组成部分。以基层审判岗位的提供为契机，实现了对基层法院员额的合理嵌入与具体工作场景的应用，从亲历性上解决了中院法官助理到员额法官的进阶模式不足。

（二）初任法官基层养成的域外做法与我国经验

1.从美、英、德、日等国的法官培养机制看，中院助理到基层法院入额具有合理性

从表2对比情况可见，域外国家与地区的法官养成模式强调法官职业经历的复合性与起步的基层性，一般安排在初级法院就职，待审判经验实际增进后，再逐步提升其法官等级。就我国现阶段司法现实情况看，中级法院法官助理在中院工作过一段时间后，若无法入额进行独立审判的锻炼，其司法辅助能力提升会到职业天花板。选任优秀中院法官助理到基层法院入额，将推进初任法官选任的层级培养模式，符合各国法官职业发展和进阶的一般特点。

表2 域外典型国家与地区初任法官养成机制模式对比

2.从我国部分法院经验范本看，中院助理到基层法院入额机制还有规范空间

由表3可见，目前各地探索情况不一、差异较大，未形成具有普遍性、能够在全国推广的模式和机制，同一地区也存在地域差异，个别探索不完全符合司法工作实际，不利于调动各方积极性，且容易产生潜在性问题。

表3 国内中院助理到基层法院入额的省一级经验探索范本分析

（三）中院助理到基层法院入额的内生矛盾解构

1.法院整体利益提升下的基层法院员额法官职业魅力减损矛盾

从职业价值角度看，中院助理在到基层法院入额与遴选回归路径的规制下，将把“下沉”与回归遴选的成本纳入重要考量，并导致其放弃成为基层法院法官。此类心理效应一旦群体性出现，会显著降低基层审判职业吸引力，同时影响基层法院入额法官质量，背离建设“高素质法官队伍”的改革初衷。从经济待遇看，抛开理想的制度设计，在现行四级财政体系下，从绩效奖金的总体数额、发放及时性、保障力度上看，基层法院与中级法院待遇有明显落差。以S省E市中院与其下属的B基层法院为例，E市中院正科级法官助理与B基层法院一级员额法官（约为正科级）收入相当，但考虑到两者工作强度显著差异以及平台前景，对选择者的决策必然产生明显影响。从工作强度看，基层法院一审案件绝对数量大、纠纷冲突激烈、工作强度高，降低了中院助理到基层法院入额的吸引力。

基于此，未来可以考虑从以下几个层面改进：一是提供多元化的基层法院入额方式，供中级法院法官助理选择；二是提高基层法院员额法官的经济待遇，保障职业吸引力；三是减轻或分化基层法院员额法官的工作强度，如适当增加辅助人员数量、合理分配工作量等。

2.人员配置整体优化下的中基层法院法官助理个人职业利益受损矛盾

应然意义上，中院助理到基层法院入额一定程度上实现了中基层法院司法资源的优化配置，“在条件成熟时，初任法官应全部先到基层法院任职，这样才能确保上级法院源源不断地引进优秀法律人才，又不致造成下级法院人才资源枯竭”①张先明：《刘玲代表：初任法官都应先到基层任职》，《人民法院报》2014年3月6日，第6版。。但是，该项改革举措却对中基层法院法官助理群体的整体利益产生了冲击。一是中院法院助理到基层法院入额，原有的单位级别起点优势不复存在，同时需面对基层法院繁重审判工作任务与重新适应人际关系压力；二是基层法院法官助理入额机会更加渺茫，职级提升速度愈加缓慢，工作的积极性将受到影响。

基于此，建议实行职业发展的“双轨制”。一方面，对愿意到基层法院入额的中院法官助理，适当拓宽入额渠道，满足职业进阶需求，优化基层法院人才供应结构；对愿意留任中院的法官助理，提供岗位选择上的更大自主性，避免改革后其形成大的“心理落差”。另一方面，加快优秀基层法官助理的流动，除多种方式提升职业技能外，还可探索实行法官助理的专项遴选办法，遴选部分基层优秀法官助理到中、高级法院，拓宽基层法院法官助理的职业空间和发展选择。

3.初任法官养成更优方案下的优秀法律人才职业通道窄化矛盾

“长期以来，我国施行初任法官‘本院任职’，不同层级法院初任法官的职业发展机会存在落差，部分初任法官认为基层法院并非理想的任职去向。”②郭泽喆：《“初任法官一般到基层人民法院任职”的法律意涵及制度实现——〈法官法〉第十七条第一句评析》，载马世忠主编《司法体制综合配套改革中重大风险防范与化解——全国法院第31届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社，2020，第441页。由此催生《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）第十七条规定的初任法官均要基层任职培养模式。在某种意义上，中院法院助理到基层法院入额机制即为此种培养方式的细化措施之一。其实质为初任法官培育的基层化，以解决校门到院门的法官司法历练不足问题，并确保中院法官的整体素质，是我国初任法官养成的更优解。

但是，该种选任尝试有造成优秀法律人才职业通道窄化的隐忧，主要表现在两个方面：一是法官一律从基层法院培养，学历在职业上升中的筛选作用遭到极大限缩，对具备高学历的优秀法官助理难谓公平，毕竟本专科与博硕士的选拔难度、学习时间成本大相径庭；二是加剧法律职业不平等性，“从事法律工作”内涵解释不明确，就职法官助理之前从事的律师、法学教师等法律资历能否折抵入额前工作年限或享有入额优势存在争议，导致法官助理岗位更加无人问津。①近年来，屡有关于法官助理岗位吸引力下降、报名人数少的报道。这与法官助理特别是高层级法官助理报考要求高而职业前景不明朗形成的反差直接相关。

为此，建议在中院助理到基层法院入额与法官逐级遴选原则下，将学历因素与工作经历结合起来，到基层法院入额的中院助理按其学历情况和工作年限，在后续定级时适当抬升相应的法官等级。专业突出、特别优秀的法官助理可直接安排在基层法院入额，从事特定审判工作，对相关或边缘的法律工作经历，按照一定标准进行折抵，提高从事法律工作的职业群体积极性。

四、中院助理到基层法院入额的模式定位与机制优化

中院助理到基层法院入额的模式定位和机制优化“要兼顾宏观、中观、微观各个层面，使法院整体利益、法院个体利益、法官个人利益均不应因改革受损，而是有所增益”②郭泽喆：《“初任法官一般到基层人民法院任职”的法律意涵及制度实现——〈法官法〉第十七条第一句评析》，载马世忠主编《司法体制综合配套改革中重大风险防范与化解——全国法院第31届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社，2020，第448页。。

（一）宏观层面：“指导理念、规范架构与实证范式”三维提升

1.实现中院助理到基层法院入额的价值本源回归

过分强调中院助理基层入额机制的工具属性，在指导理念上不可避免会带有管理性色彩，忽视了机制应用对象的实际需求，难以从机制理念上与在中院长期工作而无法入额的优秀助理产生共鸣。“将员工从自满和组织惯性中释放出来，为变革流程提供最初动力的变革要素”，③兰杰·古拉蒂、安东尼J.梅奥、尼汀·诺里亚：《管理学》，杨斌等译，机械工业出版社，2014，第227页。在司法体制改革进入“深水区”后，基层入额机制在指导理念上要摒弃临时管理性色彩，回归其价值本源——优秀员额法官养成，并以此构建适应时代发展要求的法官培养模式。在马斯洛层次需求理论中，社会需求、尊重需求、自我实现需求是人类发展的中高阶需求。基于干警的个体需求差异，在进行模式选择和机制建设过程中，应尊重干警的职业需求，从“队伍管理”角度升华到“用户需求”理念，并以此指导入额流程的重构。从全国范围看，唯有通过更加人性化的理念指导，才能设计出更“接地气”的基层入额机制，引导更多的中院助理自愿去基层法院入额。另外，中院助理基层入额机制的审判质效提升、改革样板示范等高附加值功能是否会一并实现，亦有赖于指导理念转变。

2.以完善顶层设计为核心的规范性架构

在中央顶层设计中，中院助理到基层法院入额采中央原则指导、地方探索试行的方式，各地的相关规范性文件零散、内容不统一，有必要加强机制规范的中央顶层设计，在国家层面出台操作性强的入额办法，并增强与其他司法改革配套措施的兼容性。规范性架构的细化基本思路为，在前期原则性规定基础上，增添相应的可操作性内容。首先，在各地试行的入额办法或措施基础上，由最高人民法院或省级人民法院制订统一的中院助理到基层法院入额管理办法，对中院助理到基层法院入额主要内容加以明确。其次，入额管理办法应规定省级单位统一组织实施机构，合理确定中院助理报名的资格限制，优化中院助理到基层法院入额流程，加强入额后的待遇衔接与配套措施完善。

图1 中院助理到基层法院入额的规范体系架构

3.以大数据研究为内核的基层法院入额指标体系重构

为遴选出基层法院员额法官的最优人选，应建立一套科学的测评指标体系。其主要包含四个方面内容：（1）员额空缺的具体职数认定；（2）员额法官岗位的工作量认定；（3）参加遴选助理工作能力的科学测定；（4）员额岗位工作量与助理工作能力的匹配指数测定。员额空缺的具体职数认定可采阈值匹配法、动态调整法；员额法官岗位的工作量认定可采饱和度分析法、实际（跟踪）统计法；参加遴选助理工作能力的科学测定可采业绩统计法、工作能力指数法；员额岗位工作量与助理的工作能力匹配指数测定可采趋势分析法、象限分析法、对比分析法、交叉分析法等方法。

表4 中院助理到基层法院入额数据指标体系与研究方法

（二）中微观层面：中院助理到基层法院入额的三阶段流程再造

中级法院法官助理居于承上启下之角色特点，他们对到基层法院入额的选择参与程度，直接影响着此项改革的成效甚至成败。同时，基层法院法官为执掌国家事权的基层重要司法力量，且为相对稀缺的司法人力资源，不应人为降低进入门槛设置，宜在中微观层面上对遴选机制进行优化改造。纵观各地情况，原有入额流程仅关注遴选阶段，科学性不足，无法有效调动法官助理工作积极性。从基层入额机制的功能与目的出发，以法官助理的职业发展与能力培养为视角展开，宜构建中院助理到基层法院入额的三阶段模式。前段是司法审判能力培养，中段是优中选优的遴选入额流程，后段是基层入额后的机制性保障。将之前的遴选程序作为基层入额的中段，并结合中院法官助理的能力培养与入额后的配套保障作总体机制设置，科学性强，具有可操作性与可实施性。“改革的模式并不应当是颠覆性的模式转换，而应当选择在现有制度的基础上渐进式地改良。”①方斯远：《论我国司法改革中初任法官选任制度的完善——以广东省试点改革为视角》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2019年第2期。可把基层入额三阶段模式视为初任法官养成机制的“强化版本”，并首尾相顾，合理融入中国法官“低阶—中高阶”养成的全流程机制之中。

1.中院法官助理锻炼阶段

本阶段主要是甄别中院法官助理的基层入额意愿，有针对性地加以培养。对愿意“下沉”入额的法官助理提供相应展示平台，如优先安排其从事与基层法院对接交流工作，在审判事务中持续提升其审判核心能力。职能设计上，要突出对审判工作核心能力的培养，主要包括诉讼材料分析能力、证据认定事实能力、庭审驾驭能力、裁判文书写作能力，同时着力培养中院法官助理的综合协调组织能力。晋升机制上，对中院助理的职级予以正常晋升，表现优秀的中院助理可以择优晋升，以提高助理在本阶段的工作积极性。组织管理上，由中院统一组织与管理，做好司法辅助工作业绩的考核与考评工作，在评定表现等级后记入人事档案供入额评价时使用。

2.基层入额遴选阶段

基层入额遴选阶段是三阶段的核心，“新的遴选机制综合了诸多传统法官任免程序中的考察点，使得遴选过程能够最大限度地平衡兼顾候选法官的理论水平、司法技艺以及群众口碑等”②左卫民：《员额法官遴选机制改革实证研究：以A省为样板》，《中国法学》2020年第4期。。其主要内容有四点。第一，找准培养员额法官的定位，出台相应的顶层设计规范，选拔出合适的入额人选，打破外界对机制“权宜之计”的负面印象，实现其常态化运行。第二，设置相称的入额门槛，从个人意愿、工作资历、业务能力、审判业绩、培训培养等各个方面确定合理标准，保障遴选人员的优中选优。第三，实现基层法院入额与地域遴选、行业遴选、推荐遴选的兼容，“选任范围的广泛、来源的多元，既增加了法律人才间的竞争，又提升了法官队伍的质量”，③杨奕：《我国法官准入标准及选任机制研究——以新修订的〈法官法〉为研究背景》，《法律适用》2019年第9期。保障员额法官的特殊职业属性。同时，还可依据现行的入额政策，探索中院助理到基层法院挂职入额锻炼办法，提升中院法官助理本级入额的规范性，保持改革的一贯性。第四，规范中院助理到基层法院入额的流程。其一，流程的运行原则为透明、公开、公平、公正；其二，程序运行逻辑合理、环环相扣、衔接得当，并设置相应的程序回转流程；其三，坚持考核考试相结合，合理设置中级法院与基层法院的打分比例，重视基层法院意见；其四，引入科学合理的测评指标，合理确定员额空缺与分配指标。如结合近两至三年基层法院退离岗人员数量，提前预判考虑适当增加或限制员额名额，并据此推进入额工作。

在职能设计上，本阶段主要负责选拔出优秀的中院助理入额，保障办法是出台科学合理的遴选机制与方法，提高助理遴选应试能力，确保选拔出的助理具备员额法官审判等各项能力，提高“人岗”匹配度。在晋升机制上，实现中院助理从助理序列到法官序列的合理转化，公平、公正厘定入额助理的法官级别，为职业发展打下基础。在组织管理上，实现由中级法院单一管理到中级法院与基层法院协同管理模式转变，依据在基层法院入额形式之区别，可分为基层法院管理报中院备案、中级法院管理基层法院协作等模式。

3.基层审判保障阶段

对到基层法院入额的中院法官助理，还应配备后续的配套保障措施，实现选任机制的流程闭环。第一，保障入额的中院助理享受不低于基层员额法官同等的待遇；第二，在入额后的合理期限内，尽快落实相关待遇；第三，结合基层法院工作需要，按中院法官助理工作经历与个人意愿，安排其相应的审判岗位；第四，中院遴选时可允许基层入额法官助理参加，并将其在基层法院的表现作为重要的参考因素。总之，要在配套保障机制上维护到基层法院入额的中院助理的工作积极性，形成示范效应，吸引更多中院助理到基层法院入额。

本阶段在职能设计上，要加强入额中院法官助理的司法审判能力，使其弥补在助理阶段的工作短板，尽快实现由初任法官到中高阶法官的职务跃升；在晋升机制上，按法官序列年限进行职务、职级晋升，形成示范效应；在组织管理上，依据入额中院法官助理与基层法院人事关系的紧密性，形成基层管理中院备案或中院管理基层协作等形式，确保组织管理的衔接性，维护入额法官正当利益。

图2 中院助理到基层法院入额的三阶段流程再造

余论

为提升改革协同集成效应，在实施中院助理到基层法院入额的过程中，对无法入额的中院法官助理也应纳入改革设计的通盘考虑中，进一步明确其职业发展方向和前景。到基层法院入额为中院法官助理提供了职业进阶的发展路径，对基于种种考虑不愿“下沉”的中院法官助理，也应当尊重他们选择的权利，在晋升机制、工作内容、岗位选择上体现对法官助理成长进步的充分考量。此外，中院助理到基层法院入额的改革举措能够顺利实施，也与基层法院法官助理的配合度息息相关，故而要做好基层法院法官助理的不满情绪纾解工作。将“下沉”入额与本级入额遴选相结合，中基层法院助理同台公平竞争，政策上一视同仁，择优选拔。强化法官助理人员中基层交流，弥补“下沉”入额空缺，将优秀的基层法院法官助理遴选到中级、高级法院从事法官助理工作，在更高工作平台上开阔眼界、提升能力。在员额统筹配置上，实现员额职数动态调配，如中院法官助理“下沉”入额后不占用基层法院名额，或适当增加基层法院入额数量，提高基层法院法官助理入额概率。此外，还应在职务与职级并行基础上，加快基层法院法官助理定级工作，确保其与基层入额法官的级别待遇落差坡度平缓，稳定工作情绪。