农村自建房坍塌事故案例分析

周洋 周建新 王金莉 朱蓉臣

（中国安全生产科学研究院，北京 100012）

0 引言

农村自建房是指在国家农村集体土地中特定划拨的用于建筑住宅的建筑，亦被称为乡产权房。“农村自建房”不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种称谓[1]。近年来，我国建筑物坍塌重特大事故发生频次有所上升，造成重大人员伤亡和经济损失，例如：2020 年3 月7 日，福建省泉州市欣佳酒店发生坍塌事故，共造成29 人死亡、42 人受伤，直接经济损失5 794 万元；2020 年8 月29 日，山西省临汾市聚仙饭店发生坍塌事故，造成29 人死亡、28 人受伤，直接经济损失1 164.35 万元；2021 年7 月12 日，江苏省苏州市四季开源酒店辅房发生坍塌事故，造成17人死亡、5 人受伤；2022 年4 月29 日，湖南省长沙市望城区金山桥街道金坪社区盘树湾一居民自建房发生倒塌事故，造成53 人死亡[2]。其中，山西临汾市和湖南长沙市的两起事故为农村自建房坍塌事故。

农村自建房坍塌重特大事故是我国城镇化建设带来的“里子问题”，对实现安全发展带来严重影响。改革开放以来，我国经历了世界速度最快、规模最大的城镇化进程，2020 年我国城镇化率已达63.89%[3]。我国城镇化已经进入中后期发展阶段，城市建设、城市发展也进入城市更新的重要时期。从过去解决“有没有”的问题，到现在要解决“好不好”的问题[4]。我国在短时间内走过了一些国家几百年的城镇化历程，在发展过程中还存在不足，特别是“里子工程”需要加强。不少农村都被“包围”到了城市中，但其土地所有形式没有发生变化，依旧是集体所有制，许多房子依旧是农村自建房。农村自建房建设质量问题、建设监管问题、建设标准问题等，需要在下一阶段、特别是在城市高质量发展过程中解决，更好地满足人民群众对美好生活的需要。

我国约有54 万多个行政村[5]，有2 亿多栋农房[6]，管理存在空白。目前，很多地方只是在用地标准上有所限制，要求在划定的宅基地上自建房屋，对质量安全缺乏监管。盖房前不经过相关部门审批，建成后也没有项目验收，农村自建房的建筑质量自然得不到保障。尤其是随着城市建设的发展，农村自建房拿来经营所带来的风险。农村自建房拿来出租出售，用作经营民宿、饭店，进一步加大了安全风险[7]。如果农村自建房风险底数不清，隐患不明的现状仍持续保持下去，造成严重后果的此类事故仍可能会继续频繁发生。

本篇旨在通过同类事故调查报告案例分析的基础上，尤其是分析用于经营性的农村自建房存在的安全风险与事故发生的主要原因，提出加强农村自建房安全风险管控的对策措施建议。

1 农村自建房坍塌事故案例分析

本文拟通过对多起房屋坍塌事故进行典例分析，结合相关政策法规、相关研究文献调研，梳理和总结分析农村自建房屋坍塌事故特点和主要原因，并在此基础上提出防范措施建议，具体研究思路见图1。

图1 研究思路框架图

本文共收集了10 起农村自建房坍塌事故调查报告，抽取相关的关键词，见表1，分析农村自建房坍塌事故的共性特点以及农村自建房存在的安全问题。收集与农村自建房坍塌事故相关的论文、研究报告等资料文献，梳理农村自建房发展现状和存在问题。

表1 10起建筑坍塌事故分析

2 10起建筑坍塌事故分析

2.1 10 起事故分布情况

从表1 可以看出这10 起事故的分布情况为福建2 起，上海、浙江、江苏、湖南、安徽、广西、河北、天津、山西各1 起。这些事故主要发生在近10 年之内，其中6 起事故发生在近三年内，加上湖南长沙“4·29”自建房坍塌特大事故，占比超60%。

2.2 农村自建房坍塌事故特点

这10 起事故大都是突然发生的整体性坍塌、倒塌或者局部大面积坍塌，事故发生具有突然性，加上这些大都是用于出租或酒店、饭店、幼儿园、超市等经营的农村自建房，建筑物内人员密度较大，因而，事故造成的后果也大都十分严重。

2.3 事故主要原因

从事故调查报告中梳理这10 起事故的主要原因，结合湖南长沙“4·29”自建房坍塌特大事故相关信息，基本可以将农村自建房坍塌事故原因整理归纳几个方面：一是房屋建筑年久、砖混结构、地基不牢；二是在原基础上违规加盖装修，无设计，框架安全系数低；三是施工队伍无资质，施工过程管理无序；四是建筑材料、工艺不符合国家和行业相关标准；五是无专业验收。具体原因主要可列举为如下18 项：

1）建房年代久、质量差，地质基础不牢；

2）违法违规占地建设；

3）无专业设计；

4）存在设计缺陷；

5）无资质施工；

6）违法违规建设、改建；

7）违法违规装修施工；

8）房屋地基土承载力不满足规范要求；

9）非法转包、挂靠；

10）违法组织施工；

11）混乱的施工管理；

12）擅自施工；

13）施工过程中，破坏了房屋原有承重系统；

14）未执行有关行业标准；

15）发包给不具有相应资质等级的个人；

16）伪造材料骗取相关审批和备案；

17）未按照国家有关规定办理钢结构屋顶工程质量监督手续；

18）在未竣工验收、未具备安全生产条件的情况下即从事经营活动。

这10 起事故中，事故原因70%以上都是由多条原因，最多的占7 项，几乎所有的农村自建房都被定性为“违建”，房屋大都是砖混结构或部分砖混结构，其中为老旧房屋的，大都进行多次扩建、改建或内容改造。建筑物质量普遍存在严重缺失，质量安全堪忧。

此外，城市化发展进程促使自住房转租赁经营是推进事故发展的一个重要诱因，不正确的发展理念和对安全缺乏足够认识以及缺失有效的监管，也是导致了农村自建房坍塌事故频发的一个外部原因。本文还梳理了《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》（国务院令 第279 号）、《建设工程安全生产管理条例》（国务院令 第 393 号）、GB 50007—2011《建筑地基基础设计规范》等相关法规政策和标准35项，可以看出，目前部分建筑安全相关法规、政策和标准不完全适用、不适用或未明确说明适用于农村自建房监管。

3 对策措施建议

2022年4月6日，国务院安委会发布了《“十四五”国家安全生产规划》[8]。规划中突出了风险防控重要地位，相比较十三五国家安全生产规划，频次从3 次上升为10 次，并提出：到2025 年，防范化解重大安全风险体制机制不断健全，重大安全风险防控能力大幅提升。因此，各地要针对农村自建房坍塌事故类型，织密重大风险责任体系、筑牢重大风险防控网络。2022 年5 月23 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《乡村建设行动实施方案》[9]提出要实施农房质量安全提升工程。推进农村低收入群体等重点对象危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造，逐步建立健全农村低收入群体住房安全保障长效机制。深入开展农村房屋安全隐患排查整治，以用作经营的农村自建房为重点，对排查发现存在安全隐患的房屋进行整治。农房建设要满足质量安全和抗震设防要求。因地制宜推广装配式钢结构、木竹结构等安全可靠的新型建造方式。以农村房屋及其配套设施建设为主体，完善农村工程建设项目管理制度，省级统筹建立从用地、规划、建设到使用的一体化管理体制机制，并按照“谁审批、谁监管”的要求，落实安全监管责任。建设农村房屋综合信息管理平台，完善农村房屋建设技术标准和规范。因此，为了实现我国第二个百年奋斗目标，实现高质量发展，提出以下措施建议。

3.1 消除农村自建房存量安全隐患

努力消除存量农村房屋安全隐患，深入推进安全隐患排查整治工作，重点加强用作经营的农村房屋管理，将“自建房+经营”视为重大隐患来对待。应坚持“谁审批、谁负责”，将房屋安全作为开展经营活动的前提条件。农村自建房用作经营的，在办理市场主体登记时，产权人或使用人有义务提供房屋安全性鉴定报告。

借助卫星遥感影像技术开展非现场监管。对农村自建房区域定期进行巡查和分析，对发现的农村自建房风险点和重大隐患进行检查、核查，将此类事故消除在萌芽之中。

在地震高烈度区、洪涝灾害易发区、潜在地质隐患地区持续推进房屋加固改造工作。

3.2 完善农村自建房相关法律法规

围绕农民群众的切身利益和财产安全，结合“十四五”规划和乡村建设行动统筹谋划，尽快理顺农房建设管理机制。从依法行政的角度，建议国务院颁布“农房建设管理条例”或明确相关部门牵头制定部门规章，填补法律空白。有关部门应根据农村自建房的实际情况，出台、修订相应法律法规，对于施工资质、设计图纸、工程质量、建材质量、开工申请、竣工验收等进行规范，终结野蛮生长的现状[7]。

3.3 厘清农村自建房安全监管职责

2022 年3 月31 日，国务院安委会针对近期一些地区和行业领域接连发生的重特大事故，暴露出的突出问题，制定出台的安全生产“十五条”措施[10]。安全生产“十五条”措施要求各有关部门要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，依法依规抓紧编制安全生产权力和责任清单。对职能交叉和新业态新风险，按照“谁主管谁牵头、谁为主谁牵头、谁靠近谁牵头”的原则及时明确监管责任，各有关部门要主动担当。建议与农村自建房安全相关的住建、自然资源、农村农业等相关部门主动担负起相关职责，明确年度安全监管任务，加强协调与沟通，做好农村自建房安全质量监管工作，应急管理部门要切实履行安委会办公室职责，充分发挥统筹、协调、指导作用，加强考核巡查、警示提醒、挂牌督办、提级调查，督促各部门落实安全监管责任。

3.4 加强过程监管和重点环节监管

农村自建房的“架构安全”“材料安全”“施工安全”是安全监管的主要内容，规划设计、规范施工、合格验收以及用途变更审批等环节是抓好农村自建房安全监管的关键。

顶层设计、统计建设、分级使用，或者指导各地建立审批监管服务平台，实现农房用地、规划、建设、使用等全流程“一网统管”和“一网通办”，最后形成全国农村房屋综合信息管理平台，严控增量农村房屋安全隐患。

提高群众的质量安全意识，从聘请施工人员，到购买建筑材料，都要严格按照标准，不能为省成本丢掉安全。同时，引导村民采用装配式钢结构等新型技术建造房屋，逐步淘汰砖混结构，提高农村自建房的安全系数。

建立“工匠负责制”。近年来，各地住建部门加强乡村建设工匠培养，仅2021 年就培养了11 万多人，其中有4 万多人获得了培训证书[11]。目前我国正在积极争取将乡村建设工匠纳入国家职业分类大典，实施培训合格上岗制度；并且依托现有资源建立信息平台，开展乡村建设工匠社会信用评价，实行农村建房“工匠负责制”。

4 结语

随着我国经济社会的快速发展，建筑设计标准不断更新、施工质量不断提高。相较而言，农村自建房设计标准不高、施工质量不高，又常常出于功能或环境改善进行装修拆改，甚至改变承重结构，极易发生安全事故，危及人民生命财产安全。保障农村自建房安全，事关人民群众生命财产安全，事关经济社会发展大局，城乡居民要提高安全意识，切勿违法违规改建乱建，政府各职能部门要认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，深刻反思、痛定思痛，清醒认识当前安全生产形势的严峻复杂性，剖析自建房领域存在的突出问题，严格贯彻安全生产“十五条硬措施”，围绕更好统筹发展和安全，采取有效防控措施，推动完整、准确、全面贯彻新发展理念，推动安全发展、高质量发展，切实把“人民至上、生命至上”理念落到实处。