辽宁营商环境建设现状与优化对策

温凤媛，白雪飞

（1.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034；2.辽宁大学 数学与统计学院，辽宁 沈阳 110036）

辽宁作为我国的老工业基地，传统制造业是其优势产业，具有良好的发展基础和完善的产业体系，近年来在重大技术装备自主研发方面取得了一定的成果，形成了一定的产业优势。但在经济全球一体化的趋势下，辽宁的传统制造业国际竞争力还很弱，创新水平还不是很高，如自主研发水平较低，关键技术、核心设备和重要元器件需要依赖进口，缺乏核心竞争力，行业关键技术受制于人等问题依然存在，而要突破资源、技术、创新、制度、人才等瓶颈，营商环境是一个很重要的因素。营商环境整体不佳也是影响辽宁经济发展的一个因素。俗话说，没有梧桐树引不来金凤凰，没有好的营商环境，引不来优秀的企业，留不住优秀的企业。辽宁省委、省政府将2017年确定为“优化营商环境建设年”，经过多年的努力，整体营商环境有所改善，特别是监督机制的推行，走在了全国的前列，但无论在政府服务、政策法规、金融、劳动力、创新和品牌培育，还是在信用状况、企业间的竞争、对未来前景的预期等，都存在一定的问题。

一、优化营商环境的内涵

营商环境的概念是世界银行最早提出来的，指一个企业在开办、经营、纳税、贸易活动、执行合同、处理破产等方面遵循正常法规所需要的时间和成本条件[1]2。在我国营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。它包括在社会经济活动中影响企业活动的诸要素，主要有社会要素、经济要素、政治要素及法律要素等。翟金芝认为，营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等因素的综合体现形式[2]。它由政务环境、市场环境、法治环境和人文环境等因素构成。冯汝莹认为，营商环境是指影响一个区域的市场主体行为的发展环境的总和，该环境包括市场环境、政务环境、法治环境、人文环境以及基础设施环境，通俗地概括为软环境和硬环境[3]。宋林霖等认为，营商环境是在一定时期内，投资主体从事商业活动的政治环境、经济环境、法治环境与国际化环境等各种环境的有机复合体[4]。

世界银行于21世纪初成立了专门的营商环境研究团队，通过建立可供比较的营商监管环境指标，来鼓励各个国家和地区不断优化其监管效率和监管水平。2003年开始，世界银行团队每年发布一次《营商环境报告》，其指标包括物质基础设施、法律制度、金融系统、宏微观政策环境、社会环境等。Nicholas Stern指出营商环境最重要的是财税、货币政策等；其次是政府的体制及社会制度等；再次是公共基础设施[5]1-12。Yasai-Ardekari.A在相关研究中表明在某种程度上营商环境比企业自身因素更重要，对企业的影响更大[6]。

我国改革开放初期更多的是使用“投资环境”这个概念，直到2012年，广东最先开始对营商环境进行系统的研究与探索，之后“营商环境”概念在我国兴起，特别是近些年来世界银行的《营商环境报告》使大家对营商环境的关注度越来越高，学术界对营商环境的研究也越来越热。

营商环境是一个地方综合实力的重要体现，优化营商环境是建设现代化经济体系、推进高质量发展的重要基础，是系统工程，也是基础性工程。东北地区进入计划经济较早，退出又最晚，所以东北的体制性、机制性和结构性问题较为突出。东北地区的营商环境与东南沿海地区存在较大差距，已成为东北区域经济增长的一个重要制约因素。习近平总书记在推进东北振兴座谈会上强调指出，以优化营商环境为基础，全面深化改革。这是对东北地区共性问题的把脉开方，提出了解决问题的关键所在。近年来，东北地区着力完善体制机制，“优化营商环境”已成为辽宁及整个东北地区各项工作中的高频热词，各级政府多措并举，致力打造一流的营商环境。

二、辽宁促进营商环境建设的探索

（一）出台优化营商环境的地方法规

2016年12月7日，辽宁省十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过《辽宁省优化营商环境条例》，并于2017年2月1日开始正式施行，这是东北地区第一部规范营商环境建设的省级地方法规，同时也是全国首部优化营商环境的地方性法规。2019年10月1日，新修订的《辽宁省优化营商环境建设条例》施行。该条例的施行，标志着辽宁营商环境建设进一步法制化、规范化。

（二）制订优化营商环境的系列方案

辽宁省委组织部牵头，会同各地各部门制订“1+5+N”系列方案，建立健全营商环境建设工作机制。2020年11月，在全省公务员系统开展“人人都是营商环境、个个都是开放形象”活动，全省上下将营商环境建设理念深植于心、付之于行。2022年1月19日，辽宁省人民政府办公厅印发《辽宁省营商环境建设行动方案（2021—2025年）》，努力在全省营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

（三）成立营商环境建设的专职机构

2017年初，辽宁省成立“辽宁营商环境建设监督局”，这是全国唯一的省级营商环境监管机构。2018年10月，根据《辽宁省机构改革方案》，“辽宁省营商环境建设监督局”调整为“辽宁省营商环境建设局”，升格为省政府直属机构，负责组织指导、统筹协调各地区各部门的营商环境建设工作，并构建了省、市、县（市、区）全覆盖的营商环境建设组织体系。

（四）提升打造优质环境的政务水平

近年来，辽宁高度重视“放管服”工作，累计取消、下放、调整行政职权2 262项，“只提交一次材料”改革成效也逐渐显现。截至2021年底，多达919个高频刚需事项实现了“掌上办、指尖办”，网办业务量在全国排名第5位。全省申请政务服务事项平均办理时间缩减78.02%，平均跑动次数0.22次[7]。全省政务服务数字化水平不断提升，智慧高效的数字政府建设取得重大突破。

目前，辽宁已经建立起较为完善的优化营商环境制度构架和领导机制，相关条例的提出和部门的设立等都走在了全国前列，“办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居”的营商环境正在辽宁逐步形成。

三、辽宁营商环境建设现状及成效

万博经济研究院对2018年中国31个省级行政区营商环境进行了综合评估，东北地区营商环境指数得分与31个省级行政区排名情况如表1和表2所示①数据资料来源于万博经济研究院《2018年中国营商环境指数报告》。。

表1 东北地区营商环境指数得分比较

从表1可以看出，辽宁营商环境指数是东北老工业基地艰难转型中营商环境改善的一抹曙光。辽宁在高速公路密度等基础设施建设，技术市场活跃度等技术创新环境，上市公司数量、金融机构网点密度等金融环境，大学数量、高学历人口结构等人才环境几个方面在东北地区均表现出明显优势，为经济转型奠定了良好基础。

从表2可以看出，辽宁营商环境指数在东北地区最高，为58.22，居全国第9名；吉林营商环境指数为40.31，居全国第20名；黑龙江营商环境指数为40.94，居全国第19名。辽宁营商环境建设在东北地区处于优势地位。但是和排名第1、第2的上海和北京相比，营商环境指数相差较为悬殊，所以进一步加快营商环境建设，发挥辽宁在老工业基地振兴中的引领作用，使老工业基地的振兴迸发出新的活力至关重要。

表2 2018年中国31个省级行政区营商环境指数及排名

2018年，我国31个省级行政区营商环境硬环境指数和软环境指数排在前10名的省区市如表3和表4所示。

表3 2018年我国31个省级行政区硬环境指数前十名

表4 2018年我国31个省级行政区软环境指数前十名

从表3和表4可以看出，辽宁的硬环境和软环境建设水平在我国31个省级行政区中排名均为第10名，软硬环境方面均表现出较强的竞争优势。另外，从表中还可以看出，辽宁的硬环境指数相较于第1名的浙江省相差24.18，而辽宁的软环境指数相较于第1名的北京市相差33.78，说明辽宁在建设好硬环境的同时，未来更要在营造软环境方面实现突破。

2020年6月18日，万博经济研究院联合中国战略文化促进会等四个机构发布《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告（2020）》，营商环境指数及各分项指数排名前10名的城市评价结果如表5所示。

表5 中国城市营商环境指数评价前10名

从表5可以看出，营商环境总指数及分项指数排名前10名的城市大部分为珠三角城市，东北地区城市中只有辽宁大连市的生活环境较具优势，排名全国第7名，辽宁在市场环境和创新环境等方面没有展现出明显优势。

四、辽宁营商环境建设存在的问题

（一）政策环境

辽宁与全国人民面对的法律法规、行政治理等基本社会公共要素是一样的，但是政策制订者与执行者的思想过于保守、责任心不强，企业从政府方面获得的服务感受在南北方的差异很大[2]。政策实施细则不能与时俱进，抓不准企业需求，缺乏灵活性与应变能力，一些政策无法落到实处，难以真正发挥作用。另外，政策法规的监督与实施缺少明确的标准，存在执法标准不统一、信息公开程度不足等问题。

（二）政务环境

各级政府办事效率差异明显，各地区之间办事标准不统一，使得企业不能准确明晰流程，盲目办事，造成极大的困扰。政府信息公开程度较低，政府各部门之间信息共享程度严重不足，造成信息孤岛，政府对企业、政府对社会的信息开放程度很弱，使得企业不能及时获取必要的市场信息[3]。群众诉求渠道有待畅通，诉求办理机制有待完善，部门联动机制仍需进一步完善和拓展。另外，企业项目建设过程中仍存在政府失信的现象，政府承诺的相关政策不能及时兑现，政府失信拖欠工程款等问题需得到有效解决[8]。

（三）资源环境

辽宁乃至东北地区由于地域气候原因、薪酬待遇差、发展空间不足等大环境因素的影响，导致人力资源流失，尤其是高层次人力资源流失较为严重。辽宁长期以来受原有计划经济体制的影响，国有企业数量较多，造成大量的政府资源向国有企业倾斜，创新资源配置不尽合理，严重抑制了中小企业和民营企业的快速发展[8]。受东北地域文化影响，辽宁与南方发达城市相比优秀企业家较少，辽宁在弘扬企业家精神、培育青年企业家及发展优质企业等方面仍需要做出努力。

（四）市场环境

辽宁的市场化程度不高，长期以来政府对企业经营活动干涉较多，造成企业疲于应对的现象。政府工作人员对企业的市场化运作规律不熟悉，开展对口服务时不能精准把握重点，造成尽管很努力，还是不到位的结果。辽宁的配套设施相对滞后，辽宁基础设施建设的结构不均衡问题较为突出，部分地区的基础设施投资效率不高[9]。

（五）社会环境

辽宁的社会信用体系建设不健全，与南方发达地区相比较，辽宁的社会信用标准体系建设工作还存在不小的差距，与经济发展水平和社会发展阶段不匹配、不协调、不适应的矛盾仍然突出。缺少统一的社会信用评价标准、缺乏顶层设计导致各地区、各部门、各行业社会信用体系重复性建设、征信服务机构规模小、信用中介服务业发展落后、征信数据的市场开放度低、企业和个人的信用意识和信用观念淡薄等问题仍然存在。

五、国内营商环境建设的典型经验

2021年11月，国务院发布了《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，将北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳列为首批国家营商环境创新试点城市。这些城市营商环境建设水平均处于国家前列，有诸多成功经验。同时，这些城市被列为创新试点城市之后，均已在原来发布的一系列营商环境建设方案基础上形成了营商环境建设的新方案，明确了未来营商环境建设的路径。

（一）北京的经验

自2018年以来，北京先后实施了营商环境改革方案1.0到4.0版，先后完成630项改革任务。2021年11月14日，北京推出优化营商环境改革5.0版，共包括保护市场主体、维护公平竞争、知识产权保护、行政审批、投资建设、政务服务、监管执法、外资外贸等12个方面、362项任务。5.0版有很多创新做法，“创新+活力”成为主旋律。例如：不动产登记实行“四个一”，即只需要进一扇门、在同一窗口、交一套材料、用一个环节就可以走完不动产登记全过程；在全国首推“购房资格绿码”，实现购房资格审核结果的实时可查；打破传统的办事区域限制和信息孤岛，在商事登记等多个领域推进“全市通办”，同时，各级政务服务中心也将标配“跨省通办”的窗口；以标准化、规范化和便利化为导向，强化“整体政府”理念，加强部门之间的协同；在全市推行“拿地即开工”，项目的立项审批、规划许可证和施工许可证最快两天之内即可取得；探索综合许可定制化服务、“一业一证”“一证多址”等举措，提升准入准营便利度；建立统一的监管清单、监管规则和监管标准，对守法企业“无事不扰”；鼓励企业采取“两步申报”“提前申报”等报关方式，探索京津冀陆海“一港通”快速通关模式；健全全流程在线诉讼，在线庭审率达67%，持续居全国首位。

（二）上海的经验

自2017年以来，上海瞄准最高标准、最好水平，连续四年出台优化营商环境方案1.0到4.0版，共实施了584项改革举措。上海优化营商环境方案5.0版从市场环境、政务环境、投资环境、涉外营商环境、创新环境、监管环境、企业全生命周期服务、创新引领高地、区域合作、法治环境等10方面提出172项改革举措，其中新增“着力打造创新引领的营商环境高地”和“着力打造协同高效的营商环境合作示范区”两个方面任务和体现地方特色的71项举措。上海的主要经验有：更大力度的保障市场主体发展活力、优化全流程全领域审批管理服务、提升上海外商投资的吸引力和强调聚焦创新产业链融合；提出“用地清单制”改革、“一站式服务”、国际贸易“单一窗口”功能、大数据赋能监管等改革创新举措。

（三）重庆的经验

在2019年全国36个城市营商环境综合排名中，重庆紧随北京、上海、深圳、广州，位列全国第5。世界银行发布的《2020年营商环境地方报告》显示：重庆有5个指标超越世界平均水平，3个指标达到发达经济体水平。2021年，重庆出台《关于持续营造国际一流营商环境的意见》，推动营商环境建设取得重要进展。重庆的主要经验有：升级开办企业“一网通”平台3.0版，上线“E企办”小程序，开办企业“线上办”变“掌上办”等，畅通市场主体准入和退出机制；在全国首创“生猪、山羊、肉牛活体抵押贷款”，先后推出“网贷通”“速微贷”“好企贷”等数十种特色产品，提升市场主体融资便利度；推行全流程“一站式”集成服务和帮办服务，提供公共服务水平；商事案件简易程序平均开庭1.16次，西部陆海新通道网络辐射全球102个国家和地区。

（四）杭州的经验

《中国营商环境报告2020》中，杭州入选全国标杆城市。杭州推进工程建设项目综合测绘、“亲清在线”平台实现惠企政策精准直达、各类专业技术人才平等参与职称评审渠道、水电气报装的4项举措入选9省18市《优化营商环境条例》形成的15项创新举措。2022年2月，《杭州市国家营商环境创新试点实施方案》正式发布，共提出153项改革事项，包括101项国家明确的“规定动作”和52项立足杭州自身发展的“自选动作”。杭州的主要经验有：立足市场主体实际需求实现“同城通办”，优化经常性涉企服务推出“一照通办”；创建全国首个且是唯一一个跨境电商超期退货仓，国际贸易“单一窗口”；外国人来华工作许可和居留许可实行“一件事”办理；实现全市公共资源交易电子化招投标全行业、全领域的覆盖。

（五）广州的经验

自2018年以来，广州先后实施营商环境改革1.0到4.0版。1.0版聚焦行政审批领域“简政放权”，2.0版瞄准重点领域推进“指标攻坚”，3.0版着力实施行政审批跨部门“流程再造”，4.0版以“绣花功夫”全方位提升政府管理服务水平。广州在全国营商环境评价中连续几年均排名前列，全部18个指标获评全国标杆。2022年2月9日，广州正式启动营商环境5.0改革，以“激发活力”为主线，从10个方面提出40项重点改革任务、223项落实举措和76项特色举措。广州的主要经验有：简政放权、放管结合、优化服务，为企业创新发展松绑减负；社会投资项目“用地清单制”改革，分阶段整合测绘测量事项，优化项目联合验收方式；实现0.5天“网购式”智慧开办企业；监管“无事不扰”又“无处不在”。

（六）深圳的经验

自2018年以来，深圳明确把优化营商环境列为全市“一号改革工程”，连续出台营商环境1.0到4.0版，其中1.0“搭框架”、2.0“夯基础”、3.0“补短板”、4.0“促提升”，共推出700余项改革清单，推动营商环境持续优化提升。2022年5月7日，深圳正式发布营商环境建设5.0版，从市场主体准入退出机制、生产要素供给保障、企业服务体系等12个领域推出200条改革举措。深圳的主要经验有：政务服务“秒批”改革，企业办事“一次都不用跑”，打通惠企政策“最后一公里”；在先进技术等重点领域有序放宽准入限制，实行“一照多址”“一证多址”改革，提供开办企业全天候、零等候智能导办服务；探索高频经营许可跨城互认等。

六、辽宁进一步优化营商环境的对策

（一）树立优化营商环境意识

牢固树立起“人人都是营商环境”的意识和信念，优化营商环境只有参与者，没有旁观者，培育诚实守信的契约精神、开放包容的利他意识、阳光向上的积极氛围，让人们感受到辽宁的社会包容性、生活舒适度和精神归属感，提高服务意识和共赢思维，提供便捷高效的营商环境，让投资者放心投资、舒心创业、安心发展[10]。

（二）引入政府绩效考核模式

将各职能部门的优化营商环境工作纳入政府年度绩效考核工作中。营商管理部门组织开展营商考核评价工作，加强营商环境建设工作的制度保障。通过制订各部门年度考核指标标准、内部评价标准、服务规范与评价准则等，实现统一规范管理，将过程与结果摆在同等位置，通过过程监管和节点控制，便于及时发现问题，奖优、治庸、罚劣，提高服务质量和工作效能[11]。

（三）建立行政执法监督机制

政府应该制订明确的行政执法工作标准，对执法的范围、职责、依据、定性与定量、特殊处理、信息公开等方面做出明确规定，并及时开展标准宣传活动。通过事前审核、事中监管和事后纠错，实现行政执法全程监督。对行政执法违法、行政执法不当、行政执法不作为或者慢作为等行为，强化追责力度，并整合社会群众力量，强化新闻舆论监督[12]。

（四）建设政府公共服务平台

构建集政务服务和民生服务为一体的政府公共服务大数据平台。一方面，采用“政务服务+互联网+标准化”的模式，将全部政府服务审批事项、办理流程、政策依据、所需要件、办理进度、办理时限等制订相应的标准规范，方便企业和个人知晓全部政策事项，进行网上预约、审核等，提高办事效率；另一方面，将涉及百姓安居乐业、交通出行、劳动就业、银行保险、医疗保健等方面的职能部门和服务部门有机整合，开发集政务服务、生活服务和社交网络等功能为一体的政府公共服务大数据平台，以开放化、信息化、数据化和融合化的方式，让市民获得更加安全便捷的民生服务[13]。