法治乡村建设面临的困境及策略

黄株敏

（福建农林大学，福建 福州 350000）

0 引言

党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，紧接着党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件（《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》）首次提出“建设法治乡村”。近年来，通过不懈努力，我国逐渐形成了“三治融合”的乡村治理体系。但是，“三治融合”绝对不是自治、法治、德治治理思路的简单相加，其更强调的是各项治理工作的协调统一。“三治融合”，密不可分、相互促进，自治是核心，法治是保障，德治是灵魂。在乡村建设过程中，要高度重视法治乡村建设的重要价值，坚持由党中央统揽全局，使乡村建设沿着法治化的道路扎实推进，从而加快全面依法治国的脚步。

1 法治乡村建设的重要价值

1.1 是全面依法治国目标实现的重要根基

全面依法治国是“四个全面”战略布局中的关键性环节。“全面”二字反映了法治全覆盖的法治思维。“全面”不仅意味着要全方位推进法治，而且强调要兼顾城市法治和乡村法治协同发展。长期以来，由于现实和历史原因，如乡村地区经济落后、文化交流相对闭塞及城乡二元体制等，法治乡村建设在我国整个法治进程中相对滞后。法治建设的根基在基层，难点在乡村。如果乡村各项事务的治理不能实现法治化，那么全面依法治国中“全面”的具体要求将无法实现。因此，把切实推进法治乡村建设作为我国法治工作的重中之重，是全面推进依法治国的必由 之路。

1.2 是乡村地区社会和谐稳定的重要保障

习近平总书记多次强调：“农村稳定是广大农民切身利益。”如何构建和维持和谐稳定的农村关系是关乎国家长治久安的重要命题。当前，我国农村社会正处于转型的关键期，伴随着外部市场经济、文化的强烈冲击，利益结构日趋复杂导致利益需求多元化，原有的乡村文化道德价值体系被破坏，从而出现了价值观分歧，使乡村社会成为矛盾的多发地，并且矛盾的表现形式也更加复杂。有效消除乡村社会的矛盾，保障乡村社会的和谐稳定，对实现社会和国家和谐稳定起着举足轻重的作用。法治是配置权利义务、保障社会秩序、实现公平正义的有效手段，通过推动法治乡村建设解决乡村矛盾就成为必然选择。高度重视在乡村地区推进法治乡村建设，主动运用法治化手段来化解乡村基层的矛盾，有利于使各项治理活动都步入法治化、规范化的轨道，使农村社会治理更加科学高效。

1.3 是有效保障村民合法权益的重要依据

近年来，随着农村地区普法宣传教育活动的影响不断加深，以及农村现代化水平大幅度提升，乡村地区村民的民主权利意识不断增强，对公平正义、法治建设愈发关注，运用法律手段维权的法治意识愈发高涨。推进法治乡村建设，一方面有利于充分发挥村民代表会议的民主决策功能，使村级事务管理实现法治化，为农村地区纠纷的解决和村民的合法权益保障提供重要法律依据；另一方面通过完善农村产权保护的相关法律法规，并严格落实村务公示公开制度及村民参与法治化治理监督机制，有利于确保乡村治理沿着法治化轨道进行。

2 我国法治乡村建设面临的困境

2.1 乡村在立法、执法、司法方面存在的问题

2.1.1 乡村立法针对性不强，缺乏权威性。党的十八大以来，《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国种子法》《农村土地承包法农村土地承包法》等10余部涉农法律相继颁布。此外，国务院也颁布了众多涉农行政法规，这标志着我国以《中华人民共和国农业法》为核心、以其他各专门法为支柱的农业农村法律体系初步形成。我国涉农法律法规建设虽然在一定程度上取得了一定成就，但也存在诸多问题，如现存法律规章制度比较宏观，条文笼统，缺乏富有针对性的法律内容；缺乏专门性法律，各项配套实施制度欠缺；立法难以涵盖农村社会生活的各个领 域，无法更好地应对农村建设的实际和疑难情况；由于乡村基层监督法律和管理机制缺失，难以让法治在乡村地区发挥积极作用。

2.1.2 乡村执法规范性不强，缺乏协调性。由于乡村是熟人社会，基层执法人员在解决现实问题时往往采用“晓之以理，动之以情”方式，易陷入“情法两难”的法治困境，法治的不严谨性严重影响了法治工作在乡村地区的开展。加之农村地区专业法治人才匮乏，执法力量薄弱，执法资源不足，执法行为缺乏规范性程序，不执法、乱执法现象仍然存在，导致各执法部门权责不清，推诿扯皮，无法让法治充分保障村民的合法权益。

2.1.3 乡村司法普适性不足，缺乏广泛性。费孝通先生有言：“中国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对于诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间，也因之使现代化的司法不能彻底推行。”受生活习惯的影响，乡村社会的村民仍然对诤诉持排斥态度，这是阻碍司法在乡村地区广泛推行的因素之一。再加上我国农村地区经济发展相对落后，无法吸引大量的优秀法律人才到乡村地区提供优质的法律服务，导致乡村地区司法服务人员队伍法律素养不高，司法运行机制不畅，影响基层司法服务质量，村民的合法权益得不到充分保障。加之乡村司法服务不充分、便民措施缺乏、诉讼成本高等原因，导致司法服务不能被大多数人接受和运用。

2.2 乡村普法宣传力度不足，村民参与乡村法治治理和有效监督的效果不佳

2.2.1 乡村普法宣传力度不足。法治乡村建设对普法宣传工作提出了更高的要求，但目前我国乡村地区对普法宣传教育工作的重视程度仍较低。例如，部分农村地区并未认识到普法宣传教育的重要作用，因此，不重视普法宣传教育工作，未完善普法宣传工作机制，未形成法治宣传长效机制，导致普法宣传教育效果不佳。

2.2.2 村民参与乡村法治治理和有效监督的效果不佳。强化我国农村地区村民参与村务治理和基层民主监督是建设法治乡村的重要要求。但在我国农村地区，一方面大多数村民法律意识相对淡薄，缺乏守法的自觉性，对乡村法治治理的相关事项漠不关心，不愿意主动参与基层民主监督，导致民主监督流于形式，部分村民在自身利益受到侵害时也会因自身处于弱势地位而不敢行使监督权利；另一方面我国农村地区尚未形成完善的监督机制，大多数村民未能有效参与监督工作，致使村务监督功能相对 弱化。

2.3 乡村公共法律服务不全

2.3.1 乡村公共法律服务资源不足。我国农村地区经济发展相对落后，公共法律服务资源供应与城市相比仍存在较大差距。例如，律师事务所、优秀的法律人才集中分布在城市，这严重阻碍了公共法律服务在我国农村的普及进程。

2.3.2 公共法律服务制度在乡村落实不到位。例如，近年来推行的“一村一法律顾问”制度，在实施机制设计方面仍不尽完善，缺乏统一的执行标准和健全的保障机制，难以为基层群众提供便捷优质的法律服务，难以满足农村社会发展多样化的实际 需求。

2.3.3 乡村公共法律服务所涉范围不全面。现阶段，我国乡村公共法律服务的范围仍不全面，主要包含普法教育、法律咨询等方面，而与村民密切相关的征地拆迁、山林权属、工伤保险、婚姻家庭等公共法律服务还未实现全覆盖。

3 我国法治乡村建设的路径

3.1 完善涉农法律法规体系，增强涉农法律法规针对性

3.1.1 健全并细化涉农法律法规体系。做好涉农法律法规的立法工作，确保在处理各类乡村事务时有法可依，这是推进法治乡村建设的首要前提。首先，在推进法治乡村建设进程中，相关立法部门要拓宽涉农法律的覆盖范围。例如，针对农村宅基地处置困境，要根据“三权”分置原则出台相关法律规定；针对当前新型冠状病毒肺炎疫情常态化的农村社会处境，要加紧制定关于预防和应对乡村重大突发公共安全事件的法律规定。其次，要在立法的可行性和精细化上下足功夫。应进一步细化和完善山林权属、婚姻家庭、宅基地流转等与村民生产生活息息相关的法律法规，提升法律法规的适用性，用法治化手段保障农村农业发展。最后，应做好立法事后评估工作，实现涉农立法的民主性与科学性。具体来说，要加强对法律法规适用性的监督，发现法律法规中存在的短板和盲点，开展立法评估工作，对法律法规不断进行修改完善，确保以高质量立法来持续推进法治乡村 建设。

3.1.2 不断规范涉农行政执法体系。不断规范乡村行政执法行为，确保法治乡村建设的各项举措有序推进，使立法的权威性转化为现实，是推进法治乡村建设的重要抓手。首先，必须要做好基层党建工作，紧抓行政执法人员的思想作风，为法治乡村建设提供正确规范的思想指引，将党的领导与乡村行政执法工作紧密结合，引导村民认同和信仰法律，促进乡村行政执法工作取得切实成效。其次，要完善执法培训、考核、监督机制，高度重视对执法人员法律知识、法律思维、法律素养等综合素质的培训，提升行政执法人员的执法素养和能力，着力打造分工明确、权责统一的行政执法体系。最后，应引入第三方评估机制，使法治乡村建设以“看得见”的方式得到有效落实。第三方评估具有科学系统的评估指标，借助科学有效的评估方式，能确保客观、准确、全面地评价法治乡村建设的整体推进状况。同时，还可以将第三方评估结果直接作为检验法治乡村建设成效的重要参考依据，以及时发现基层行政执法中的遗漏和不足之处，并及时改正。

3.1.3 持续完善乡村司法保障体系。持续完善司法保障体系，确保法治乡村建设各项举措落实到位，是实现我国乡村地区公平正义的最后一道强防线。首先，要构建更加完备、协调的司法管理体制机制，不仅要加强对基层司法人员涉农专业法律知识和职业素养的培训，而且要严格落实错案追究责任制，加大对涉农案件的法律监督力度，着力提高司法工作人员的工作水准。其次，要加快建设和完善农村法治基础设施，制定为民便民的法律服务措施，加强人民法庭、司法所、派出所、派出监察室及行政执法机构在广大农村地区的设置，借助智能化、现代化的工具手段来提高办理涉农案件的效率，降低诉讼成本，畅通村民表达合理利益诉求和权利救济的司法渠道。最后，引入更多优秀的基层司法工作人员，通过提高基层司法服务人员的薪资待遇和其他各种福利等方式吸引优秀人才进驻乡村，为村民提供优质的司法服务，更好地引导村民运用司法方式解决矛盾争端，让村民在每一次司法服务中都能感受到公平正义。

3.2 创新普法宣传教育方式，拓宽村民参与和监督的渠道

3.2.1 创新普法宣传形式，加大乡村普法宣传力度。首先，应充分利用互联网、远程教育等各种数字化工具，综合采用演讲互动、普法情景剧、以案释法等方式，将晦涩难懂的法律知识形象化、直观化，提高法治宣传的吸引力，逐步消除村民长期基于老旧观念游离于法治之外的违法行为，让法律意识在广大村民群众中深耕厚植。其次，规范普法宣传内容，面向农村生活的实际需求，立足问题导向，主动回应社会实际关切，多方面满足农村地区民众的生产生活需求，在逐步解决一个个问题中落实法治乡村建设的相关举措。最后，建设各类型的法治宣传阵地，如搭建法治宣传板，建设乡村法治文化长廊、法治文化广场等，让村民能随时随地学习法律知识。

3.2.2 提高广大村民参与法治乡村建设的主动性和积极性。一方面，可以通过尝试建立“村民参事会”等机构，引导和发动基层村民群众积极参与法治乡村建设，增进政府与村民之间的沟通交流，以公开公正的方式主动聆听群众的想法和建议，并积极吸纳和公示有利于推进乡村建设的部分。另一方面，通过建立“村民监督团”“网络议事团”等大众监督平台，在乡村地区营造一个人人敢监督、能监督的法治氛围，畅通村民参与监督的有效渠道。

3.3 拓宽公共法律服务面

3.3.1 均衡公共法律服务资源分布，让村民有机会平等地获得政府提供的法律服务资源。政府部门应加快制定各类优惠政策和措施，整合利用好社会上各类法律服务工作者群体，加强法律服务志愿者、律师事务所、法律服务机构等在乡村地区的供给。同时，通过政府拨款购买服务的形式，让法律服务源源不断地进驻乡村，零距离服务群众。

3.3.2 细化公共法律服务制度章程，完善法律服务执行标准，落实服务评价机制。首先，加快完善“一村一法律顾问”机制，使法律顾问工作更加高效、优质，并且为法律顾问工作提供完善的组织管理制度，使法律顾问工作的义务和权限更加明晰。其次，应健全法律顾问服务评价机制，优化考核监督标准。最后，还应扩大法律顾问来源渠道，吸纳各方面专家学者进行专门培养，使村民获得更加精准普惠的法律服务，打通公共法律服务“最后一公里”。

3.3.3 拓宽乡村公共法律服务领域。近年来，随着不断发展壮大的城乡融合体系，乡村地区的利益结构更加复杂，出现的矛盾纠纷更加多样，已有的乡村公共法律服务无法满足定分止争的需要。随着乡村经济的不断发展，农村征地拆迁纷争、婚姻家庭矛盾、宅基地纠纷等案件数量不断上升，引发了对乡村公共法律服务的需求不断增长。因此，必须在进行深入调研的基础上，聚焦广大村民实际所需的各类法律服务需求，拓展多领域的公共法律服务。

4 结语

乡村是我国国家发展的根基，乡村的和谐稳定关系着国家的长治久安。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，推进法治乡村建设在全面依法治国、乡村基层治理现代化、乡村振兴战略目标实现中起着举足轻重的作用。因此，应紧抓法治乡村建设这一关键举措，将法治化理念根植于乡村治理领域，不断探究法治乡村建设过程中存在的薄弱环节，着重探析系统推进法治乡村建设的路径，进一步实现法治乡村建设向更广泛、更深入、更细致的方向扎实迈进，为乡村建设提供强有力的法治 支撑。