我国农业生态补偿法律制度研究

阚瑶瑶

（江西财经大学 江西，南昌 330000）

以1978 年党的十一届三中全会为标志，几十年来的改革，总体来看，我国农村取得很大的发展，但也存在一些问题，生态环境问题就是一个重要的问题，秸秆焚烧、农药的使用也使土地、水源、大气受到污染。实现农业可持续发展是解决这一问题的有效对策，而农业生态补偿制度是平衡农业生态环境与农业经济发展的有效措施。

1 农业生态补偿概述

1.1 农业生态补偿的涵义

随着农业发展环境问题的变得复杂化与多样化，一些学者开始重视生态补偿理论，并对农业生态补偿理论进行研究。多年来，学术界内对中国农业生态补偿问题的有关概念也并没有就此达成完全一致。农业生态补偿是指农业生态资源的利用者依据规定的补偿制度，对农业生态资源的保护者进行多种方式的补偿行为，以此用来修复和保护农业生态环境，这也符合国际上通行说法，谁享有利益谁负责补偿。农业生态资源的利用者是在生态活动中直接或间接获得利益的群体，而因直接参与生态活动而导致利益受损的群体是农业生态资源的保护者。农业生态补偿制度主要目的是要实现土地合理使用，有偿方式退化耕地保护，并有效补偿修复、合理开发农业生态资源，提高我国绿色农产品安全质量，实现经济可持续发展。

1.2 农业生态补偿与补贴的联系与区别

提及到农业生态补偿，一般会使人们首先想到农业补贴。农业补贴法是指某一国政府制定对其本国地区农业经济支持促进与产业保护政策体系框架中一个最基本，也是各国最广泛到的经济政策工具，是国家政府之间对本地农业直接生产、流通过程和服务贸易费用进行补助的转移支付。WTO协定框架下中国的综合农业发展补贴制度是指针中国对于其国内各项农业科技生产要素及出口农产品进口的国家综合补贴方面的支持。农业生态补偿与农业补贴之间既存在联系又有区别。从概念上进行比较分析可知，它们都是本国政府利用经济手段来保护农业生态环境和促进农业经济发展的重要方式之一。

然而，这二者的区别也体现在下列方面：首先，农业生态经济损失是补偿必要前提条件，而补贴不以农业生态经济损失为前提，它以帮扶为目的，前提条件不同。其次，农业生态补偿的目标是改善农业生态环境，农业补贴的目标是保障粮食安全、保障农民受益，二者的出发点显然是不同的。再次，补偿的单位主体包括但不限于政府、企业、个人，补偿的资金渠道实际上更为宽泛，可以利用市场作用进行统筹，而补贴的实施主体是各级地方政府部门，农业补贴的资金来源则是政府财政直接转移支付。不管问题是关乎农业生态环境恶化还是人类粮食供应安全，二者同样都是直接关系涉及到我们人类自身生存环境与生存发展进程的一项重大历史问题，是目前世界各国必须认真面对、深入研究与切实解决面对的严峻问题。正确处理好农业生态环境与粮食安全的问题，既要利用农业生态补偿机制改善农业生态环境，又要用农业补贴来保证粮食安全，二者缺一不可。

1.3 农业生态补偿法律制度的理论基础

根据公平正义的法律精神，任何一方所享有之权利都首先必须依法履行与相应权利的义务,权利本身和法律义务必须是相互依存统一的。农业生产的参与者对环境保护和农业发展作出了不可忽视的重要贡献，所以其也应该获得对应的物质补偿。权利义务理论对生态补偿制度的存在必要性提供有力的支撑。通过立法保障该制度实施，保护生态环境，确保粮食安全，实现农业经济可持续发展。在清晰明确的制度保障下，才能调动农业参与者积极性。因此笔者认为，应当制定农业生态补偿制度的基本法，鼓励各级地方政府能够根据其指导，制定符合自身区域经济的生态补偿法律制度，形成自上而下的体系，中央和地方协同发挥作用，尽快形成比较完善详尽且有效可行的有关生态补偿的一系列法律规定。

2 我国农业生态补偿法律制度立法现状及存在问题分析

2.1 我国农业生态补偿法律制度立法现状

在我国，农业生态补偿制度立法起步较晚，在许多方面均尚需完善。目前，我国还没有专门的有关农业生态补偿的法律，也没有形成完整的法律体系。《宪法》的第9条明确了国家环境保护在严格保护自然环境权益方面应有的主体责任。《环境保护法》第11 条规定明确了政府应对保护改善环境作出有其他显著突出成绩者的单位和个人，给予一定奖励和支持；第31条规定，国家建立、健全生态环境补偿制度，这也为农业生态补偿法律制度的完善指引了方向。但实践中，由于一些依据不足，可能脱离生态补偿制度的初衷，远远不能实现生态的可持续发展的目标。我国应加快农业生态环境补偿制度的立法进程，通过立法的形式确定。这也是实现农业经济绿色持续发展，实现建设生态环境友好型社会目标的需要。

2.2 我国农业生态补偿法律制度存在的问题

2.2.1 相关法律制度缺乏系统性 目前来看，我国有关农业生态补偿的法律规定主要散落于一些部门法之中，且大多是宏观概括，没有较为详细可行的规定，中央指定的各项法律法规也没有对农业生态补偿作出清晰明确的解释和具体的实施方案。因此，地方有关农业生态补偿的方面的法律规定也缺乏系统性与完整性，存在立法空白。没有立法的保障，农业生态补偿的作用将大打折扣。只有建立清晰明确的农业生态法律制度才是问题有效解决的关键所在。所以，政府应当制定有关农业生态补偿的基本法，以该法为指导，各地方政府基于当地农业生产的实际情况因地制宜，选择适合自己方案。

2.2.2 补偿标准普遍偏低 补偿的标准制度是当前构建完善农业生态环境补偿法律制度所应当重点考虑研究的重要影响因素其中之一。由于现阶段相对于我国农业生态开发和发展建设的实际来说，生态环境污染补偿立法方面却是滞后的，因此这使得管理者有着实际操作层面的困境。有些地方行政主管部门由于没有考虑到相关主体的受益需求，采用了偏低的补偿标准，造成当地农业生态资源的过度开发和肆虐破坏，这对生态环境的破坏是不可逆转的。补偿法律机制规范的合法有效正常运行还离不开有科学公正适用的合理补偿的标准，不适用科学合理的补偿法律标准不仅仅将会导致使现行法律规定对经济补偿客体的权利界定的不准确清晰，也必然使合理补偿法律标准变得不公正透明、补偿标准偏低。补偿标准也往往会忽略不同地区的经济、文化，自然地理条件差异。因此，在科学衡量核算的基础上，结合区域农业生产生活的实际，制定合理的补偿标准。

2.2.3 缺乏有效资金保障 一般来说，农业生态破坏补偿项目的行政主导部门是地方政府，因此，我国农村地区目前生态建设补偿项目资金也主要地来源于我国中央预算和各地方财政收入，没有企业、个人和公益组织的支持。农业生态补偿的资金来源一直以来是都补偿制度得以推行的难题，其资金渠道过于单一，拓宽筹集资金的渠道是解决资金缺乏的关键。对比其他发达国家，本国农业生态补偿制度大都也是以该国政府为主导，但其企业和行会也占有一席之地，发挥重要作用。我国地域广阔，农村面积占地比重大，农村人口大约有5 亿，仅靠政府财政提供资金保障远远不能满足农业生态环境补偿的实际需要。在缺乏有效的资金保障之下，将会导致该机制无法长期有效的运行下去，更无法从根源上去解决农业生态环境问题。

2.2.4 补偿方式单一且缺乏长期性 在经济不发达的农村地区，主要是以改变土地利用方式或者让农民放弃土地的方式给予住房安置或资金补偿等，这并不是一个理想的举措，会损害生产者的经济利益。生产者保护环境意识的缺乏，加之经济利益的驱使是农业生态环境恶化的重要原因。在贫困的地区，自然资源是其发展基础，这就存在着经济效益与生态环境的博弈。如何在二者之间寻求平衡，是问题解决的重中之重。此外，有些地方政府实行退耕还林，但没有规定到期后的补偿，可以看出生态补偿缺乏长期稳定性，生态环境问题依然存在，如若不采取有效措施就会最终会陷入恶性循环之中。

2.2.5 缺乏公众有效的参与 农业生态补偿的运行状况直接关系着农民的切身利益。与其它工业领域相比,农业始终是属于弱势产业。但是，在生态环境保护方面，农业在改善环境质量的重担并不比其他领域低。由于之前对发展农业生态环境的忽视，没有制定措施防患于未然，实施改善农业生态环境的措施将很有可能会直接或间接使大多数农民自身的生产利益受到重大损失。当对农民主动进行或积极配合政府实施的有利于恢复农业生态环境和保护利用农业自然资源环境的行为时，必须给予最大限度的补偿。这不仅是当前农业环境可持续经济发展形势的新要求，也是保护农民权益，实现社会公平的需要。农民作为当事者最了解自身需要，应当将其需求完整的传递给立法者。所以，如果没有考虑到普通农民自身的真实意愿，制定出来相应的法律规范或者具体的政策措施并往往不能真实反应到农民内心最基本、最真实的需求。

3 我国农业生态补偿法律制度的优化对策

3.1 完善生态补偿法律制度

首先，确定了环境权的宪法地位。宪法但没有规定公民享有舒适环境和清新空气的环境权，也没有规定涉及侵害居民环境权益的救济权。其次，修改单行法。在制定环境保护法时，一些规定已经和目前的实际情况不相适应。为了主动适应新时代环境保护制度的发展需要，应当勇于创新，转变环境保护工作中一些不符合实际的认识理念，将环境保护可持续发展的新理念融入到生态环境保护战略之中，实现农业生态环境工作的协调可持续地发展。修改农村环境补偿保护法，使生态环境补偿法律在具体实践操作中真正具有一个强有力的政策法律保障。对有关农业生态环境建设的涉及某一地区或地区某些经济要素等进行特别规定之前的另外一些农业单行法，应注意将对其有关条文进一步具体化，不仅单单只是一些笼统形式的特殊规定，而是为了切实做到发挥法规保护地方农业生态环境安全的应有作用。最后，完善好相关和地方性制定的各项农业环境法规条例及有关规章，结合考虑当地实际的客观实际的情况，实现本地农业生态环境经济的长期可持续发展。

3.2 制定合理生态补偿标准

合理的补偿标准是构建生态补偿法律制度时必须考虑的重要部分，因此，补偿机制的有效运行离不开科学合理补偿标准。农业生态补偿标准是在一定的经济条件下，根据社会公平理念，对生态补偿进行支付的依据。一直以来，学界对生态补偿标准的测算，也没有形成一致的观点。笔者认为制定生态补偿标准时需要根据各个地区的实际情况，考虑到农业生产者的需要，细化补偿标准，结合实际研究，使其更加科学合理化。主要综合考虑补偿农业生态价值因素、成本因素、机会成本与损失因素，同时也还要进一步考虑影响到其他补偿支付主体的实际支付保障能力。此外，在制定生态补偿标准时也应该遵循公平原则、合理原则。

3.3 拓宽农业生态补偿资金来源

基于当今我国有仅约40%的农村人口，农村、农业占全国土地面积比重大，仅仅只依靠基层政府有限的地方财政直接拨款总是远远达不到实际需求的。当没有充足的资金作为保障，必然会直接影响补偿标准过低，农业生态补偿机制无法得到长期的运行。同时，对政府投资的过分依赖，使得农业生态环境保护便长期处于资金短缺的困境。为了农业生态补偿机制的良好运行下去，我们应当积极从多方面去拓宽思路、勇于革新，共同筹集资金，发挥市场运作模式的优势作用，尝试从更多的资金来源渠道，以此来缓解财政压力，形成多元化融资机制，为农业生态补偿机制做好资金保障。

3.4 加强对农业生态补偿的监督

要加强社会公众、媒体等对农业生态补偿风险评估工作的透明度进行评价监督，这是审查过程监管中不可或缺少的环节之一。通过社会监督最终确保行政执法行为的全程透明化。在确保补偿政策措施的合理性、补偿标准的公正性以及补偿资金是否足额按时到位等方面，都必须具有有效的监督机制发挥作用。加强监督工作，是农业生态补偿机制的的基础性保障。因此，在加快完善国家有关农业生态综合补偿法律制度完善的过程中，也是应当同步加强社会对实施农业生态补偿措施的有效监督评估工作。

4 结语

农业生态系统复杂的多种生物及生产技术功能虽为早期人类生活提供了丰富的自然生活资料和便利生产措施，但同时由于其长期以来始终受自然生存变化和科技发展步伐所掣迫，为提高粮食的产量，耗尽了大量的自然资源，也导致了农业生态环境的恶化，危及农业生态安全。随着当前农业区域生态环境破坏问题也越来越明显突出，政府已经意识到并采取了一系列措施，以保护和修复生态环境。本文从法律视角出发，阐述了农业生态环境的概念与相关理论，以及和农业补贴的区别与联系，并加以简要研究分析并阐述了目前我国有关现代保护农业生态环境及补偿制度的立法现状及其存在的问题，提出优化我国生态补偿法律制度的对策建议，认为应当重点研究制定科学合理的中国农业生态补偿相关标准，拓宽了各项专门农业生态补偿资金来源渠道，同时也要加强对农业生态补偿的监督，从而真正的维护好了摆在法律正义面前的我国环境公平原则与人类环境正义，保证我们全国农业生态环境体系能够健康存在，实现长期稳定可持续协调发展。