中外比较视角下中国农民培训路径研究

祝敏

（江西财经大学 江西，南昌 330000）

2021 年中央一号文件指出，民族要复兴，乡村必振兴，要把乡村人力资源开发摆在首要位置，农业农村发展离不开智慧农民，建设一批高素质的农民队伍被提上重要议程。纵观历史，从中外比较视角出发，我国从农民教育思想启蒙到农民培训事业的蓬勃展开历经一百余年，而国外主要发达国家早在19世纪就已出现职业教育和农民教育，发展历程之长、经验之先进、模式之完善，因此我国应在立足本国国情的前提下，充分借鉴优良经验，加强顶层设计、夯实经费保障、树立劳动培训意识、对接市场需求、推动新农科建设，多层次、全方位推动农民教育培训提质增效。

1 中外农民培训发展概况

纵观中外农民教育和农民培训的不同发展历程，可以发现我国与其他发达国家在开展农民培训的各维度上有着各具特色的考量，而这又对日后培训实践产生不同影响。

1.1 国外主要发达国家农民培训发展历程

国外发达国家的涉农思想起源之早，农民培训思想理论较成熟、体系建设较完善，主要形成了西欧、东亚、北美三种农民培训模式，不同模式具有不同的国情特色。在此列举三种农民培训模式运作中的典型国家，分别为德国、日本、美国作详细分析。

1.1.1 德国农民培训 乔治·凯兴斯泰纳是德国职业教育的主要奠基人，早在19 世纪末20 世纪初，凯兴斯泰纳提出的劳作教育思想就主张职业教育要与国家利益和前途命运紧密挂钩，从而指明掌握劳作技能的重要性。德国把农民职业培训摆在重中之重的位置，其中95%的农民都接受过规范化的职业教育。职业农民教育是职业教育中不可或缺的一部分，1969 年德国《联邦职业教育法》的出台，为农民职业教育提供了法律支撑。德国职业农民培养体系以“双元制”为依托，实行双基地教学、双导师配置，院校农科教师在学校教授农民农业基础知识，农技专家在企业教授农民掌握先进农业耕作技术，力求培养农业理论知识和技能实践高度一体化的职业农民。

1.1.2 日本农民培训 日本自1868年明治维新以来就十分重视农民教育，改革措施中提出以农促工，即以农业发展促进工业化。1880年，日本设立了农业学校，将老农经验进行分析并总结推广。1948年《农业改良助长法》明确规定地方政府必须承担起建立农业技术普及与培训专门机构的责任，同时政府需提供一半的经费保障。20 世纪80 年代，日本大力发展乡村教育，建立起了全国性的农业实验网络，农业大学数量激增。日本农民培训事业吸引了多方社会力量参与，除政府外，还有农业职业大学、农民协会、农业技术普及所等，不同组织和社会机构都积极为农民培训项目提供良好的制度和环境基础。

1.1.3 美国农民培训 美国地广人稀，农业生产主要采用规模化和机械化方式，已成为世界第一大农业强国。早在17～18 世纪，美国学徒制的出现标志职业教育的兴起，随后1862 年《莫里尔法案》规定将出售部分国有土地的钱用来创办农业大学，1914年《史密斯·利弗法案》中规定联邦政府应授权赠地学院来提供校外农业合作推广服务。此外，美国灵活的农民培训体系擅长利用农闲时间开展培训班、进修深造班分别对青年、成年农民进行技术培训。美国农民培训走过百年历史，科研、推广、教育体系发展较为完备，早已利用远程教育实现了培训的信息化，采用分配制度的人员管理实现了培训的规范化。

1.2 国内农民培训发展历程

从清朝末年到全面建成小康社会，农民教育和农民培训思想贯穿其中，发展历程主要分为三个阶段：产生阶段、规范化阶段、精细化阶段。

1.2.1 产生阶段（1901～1949年） 20世纪初，农民教育思想启蒙。中国近代的农民教育始于清末，1912 年中华民国成立后，社会教育司、公众补习学校、半日学校涌现，各种民间团体也积极参与到农村社会教育中，标志着现代意义上的社会教育兴起。

为挽救民族危亡，社会知识分子和中国共产党人为乡村教育都做出了巨大贡献。晏阳初在1922年率先发起全国识字运动，号召“除文盲，做新民”，提出平民教育的核心在于农民，认为中国农民存在“愚贫弱私”四大诟病，主张通过文艺教育、生计教育、卫生教育、公民教育这四大教育逐一功克问题。此外，梁漱溟的以农立国思想也突出了农业农民建设的重要性。新文化运动中李大钊同志在《青年与农村》中提到青年应与工农相结合，促进黑暗农村向光明农村的转变。1921 年建党以后，广大共产党人用自己先进智慧的思想投入到农村教育之中，如澎湃同志在广东省创办农民学校，毛泽东同志组织农民协会、农民夜校。内战期间，中国共产党人依靠农村力量，建立农村革命根据地，在农村进行社会、扫盲、职业、干部教育等，提高农民素质，亦是提高战斗能力。

1.2.2 规范化阶段（1949～2000年） 在这一阶段，国家政府主要从思想和制度两个角度使农民培训走上了规范化道路。一方面提高农民文化水平，植入培训思想。基于将人口负担转化为人力资本的观点出发，1949 年教育部在第一次全国教育工作会议上就明确指出“争取在1951年开始进行全国规模的识字运动”，农民识字率的上升和文化水平的提高，为进一步开展农民培训奠定了坚实的思想基础。另一方面加强制度设计，进行培训实践。1978年十一届三中全会召开，为进一步推进农业、农村经济结构调整，顺应全国经济体制改革的浪潮，党和政府在这一时期加强制度建设，从“星火计划”、“燎原计划”再到“绿色证书工程”层层深入，科技助农，引导农民在掌握好农业科技的基础上，更要利用好科学技术。1986 年星火计划由中国政府正式批准实施，实施目的在于向农村植入先进技术，大力普及科学知识，营造农村科技发展的和谐氛围，依靠体制创新和制度创新，加速科技成果转化，实现农民增收致富和农业现代化。燎原计划于1988年由国家教委正式部署实施，提出农村进行的技术培训教育要与当地建设紧密结合，深入贯彻农科教结合原则，利用广播、电视等传播媒介在乡村进行多元化职业教育和农村教育综合改革实验，推广农业技术，培养新型农村建设者。1994年我国开始全面实施绿色证书工程，按照农业生产岗位规范要求对农民掌握某项农业技能进行职业资格认定，从而培养农民技术骨干，带领农村产业发展。

1.2.3 精细化阶段（2000 年至今） 21 世纪，我国进入了全面建设小康社会，有关农民培训的政策、财政扶持都进一步趋于完善，进入了精细化阶段。

2004 年，农业部、教育部、财政部等六部门共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程，该计划由政府部门推动，学校主办培训项目，部门监管培训过程，广大农民群众受益成果，截至2006年8月底，共培养了农村劳动力720 万人，转移农村劳动力630 万人，培训转移就业率87.5%以上，农村劳动力开始向城镇和非农倾斜，有效推动城乡经济协调健康发展。2007年党的十七大报告中提出为适应时代需求，迫切需要培育出一支与时俱进的“有文化、懂技术、会经营”的“新型农民”队伍，新型农民身份不再具有唯一性，运用现代观念和市场观念参与的生产活动包括农业、经营、管理、服务等多领域。2012 年，中央一号文件出现“新型职业农民”的新概念，党中央和财政部高度支持新型职业农民培育工程，并给予培训补助资金。此后年间，新型职业农民培训体系趋向多元化、内容趋向内涵化、方式趋向灵活化。新时期的职业农民培训，培养了大批适应现代新农村的新农民，科技型农业助推乡村振兴。

2 中外农民培训模式的比较分析

基于中外农民培训发展历程梳理，发现中国现阶段农民培训仍有不足和改进之地，主要表现在农民培训的相关法律法规不完善、财政经费短缺、社会认同度不高、培训体系不灵活、教育体系不贯通等方面。

2.1 基于法律法规层面的比较分析

从西方发达国家的农民培训实践中发现，在农民培训模式上比较成功的国家，一般都制定了非常完备的法律体系，从而确定整个培训模式中利益相关方的责任、权利和地位。如美国的《史密斯——利费农业推广法》、《经济机会法》，德国的《联邦职业教育法》、《企业法》、《就业法》、《农业师傅考试条例》，日本的《社会教育法》、《青年学级振兴法》等都涉及对农民职业教育与技术培训，由此可见，确保农民培训管理的法制化是实现农村现代化发展的第一步。而我国出台了很多有关农民教育的文件、条例和规范，但都没有上至法律层面，没有落地成具体法规来切实保障农民的权益。同时现存的职业教育法、农业法等围绕农民职业培训的内容不齐全、不规范，未形成一整套专门针对农民教育培训的专项法律法规，未能作为指导性文件引导农民发展方向。

2.2 基于经费保障层面的比较分析

国外发达国家的农民职业培训蓬勃发展，其中一个关键因素在于政府给予充分的财政支持，培训经费来源多元化，奠定了坚实物质基础。德国的农民培训经费来源稳定，培训费用列入财政预算，设立农民职业教育专项经费；美国实行联邦、州、地方三级预算制度，每年投入农民教育的财政援助高达600亿美元；日本发展农民职业教育项目主要通过直接资助和低息贷款两种方式。

近年来，我国在农民培训方面的经费投入虽然有所提升，但是从总体上来看，经费保障仍然呈现不足。主要原因在于我国农村人口基数之大，经过中央到地方的分层拨款，实际地方人均享有培训费用低。中央财政拨款和地方配套资金相结合，但由于贫困地区经济落后，无力提供培训配套资金，也就不能享受中央对此方面的转移支付，此外，部分省份还从培训学费中扣除比例费用作为创收指标，上缴地方财政，因此实际用于农民培训的费用并不富裕。因此，现今我国农民培训面临着中央财政扶持力度不够和社会筹资渠道狭窄的两难问题。

2.3 基于社会认同层面的比较分析

国外发达国家的农民教育思想起源较之我国甚早，且深受人力资本理论的影响，重视对人的投资，对农民的教育与培训自然受到高度重视，政府在法律和财政方面也都给予了坚定支持。而我国从封建社会过渡而来，封闭小农文化意识根深蒂固，持有落后的教育观念，当教育投资周期长看不到收益时，便放弃投资，以至于占人口多数的农民教育一直得不到高度认同。近些年国家虽然高举职业技术教育与培训的旗帜，但在法律制定和财政扶持方面远远不足以支撑农民职业培训项目的持续推进，贫困农民还需支付一笔培训费用，这使农民参与培训的积极性大大降低。地方政府对农民培训的重视程度不足，宣传力度不够，致使农民接受职业和创业的培训参与率低。

2.4 基于培训体系层面的比较分析

农民培训事业的顺利展开依赖于规范合理的培训体系。美国、德国、日本等国家都形成了教育、科研、推广三位一体的培训体系，通过教育实现科研成果的转化，并在农村地区开展技术推广。如美国构成了多元化的培训参与体，包括农业合作推广局、推广服务中心、农业实验站、推广顾问委员会、农村俱乐部等。德国培训体系基于理论与实践相结合，提供家庭农场、合作社场地进行实地培训实践，培训时间采用弹性制。而我国农民培训起步较晚，完善的培训体系还尚未形成。在培训主体方面，政府虽占主导地位，但存在多头管理，农业部、教育部、财政部等多个部门均参与其中，权责划分不清，目标难以统一，资源难以整合，对于构建起系统规范合理的长效培训机制存在差距。在培训内容方面，缺乏针对性，重理论，轻实践，理论与实践结合力度不够。

2.5 基于教育体系层面的比较分析

国外发达国家大多建立了灵活的教育管理体系来推动现代农民职业培训的发展。德国“双元制”教学体系在国际上颇受借鉴，目的在于培养知识技能型的复合人才。日本的农业教育分为五个层次：大学本科教育、农业大学学校教育、农业高等学校教育、就农准备校教育、农业指导士教育，注重培养后继农民，侧重分类教学，依据不同教育程度采取不同教育形式。

近年来，我国对职业教育和新型农民培训的建设工作虽取得了一定进展，但多元教育体系与国外发达国家相差甚远。首先在大学教育层面，农业院校数量不多，非农院校鲜有农业课程，对农业相关专业重视不足；其次，在职业教育层面，农民进入口径受到限制，接受高等技术培训的路径曲折；最后，在基础教育层面，农村基础教育机构是向普通农民传授知识最直接的途径，但农村基础教育对于农民培训的宣传力度不够，包容率不高。

3 建立具有中国特色的农民培训模式的路径

直至十四五时期，“三农”问题仍是全党全社会工作的重心，在中外农民培训模式的深入对比中，意识到补齐现有模式发展短板的迫切性，建立具有中国特色的农民培训模式势在必行。

3.1 加强顶层设计，完善法律法规

建立具有中国特色的农民培训模式必然离不开国家层面的法律支撑，中国现存法律中提到农业职业教育的有《职业教育法》、《教育法》、《民办教育促进法》，但具体政策的操作意义不强，法律体系尚未完善。因此国家应从宏观层面厘清农民培训的目标、思路，制定中长期规划，建立长效的培训管理服务机制。加强立法保障，出台一整套专门针对农民职业教育和农民培训的法律法规，明文规定农民教育的目标、层次、内容，明确各参与主体的职能边界和权利义务，防止政府的越界或缺位。各项法规要与农村实际相衔接，要能落地解决具体问题，才能确保各项培训工作走向合理化、规范化、法制化之路。

3.2 拓宽多元筹资渠道，夯实经费保障

为减轻国家财政负担，保证农民培训的经费来源的稳定性和长期性，一方面要努力形成政府主导、个人、企业、院校以及社会力量等多方参与的筹资体系，政府需加大农民培训经费的财政预算，建立专项基金、专款专用，对于提供培训服务和合作项目的企业给予补贴和税收优惠政策，对于提供师资和学习场所的院校实行奖励措施，鼓励各种社会团体和民间组织的资助。另一方面可尝试设立“农民培训税”，要求年度工资总额超过一定标准的农业企业主需缴纳用于农民培训的税种，缴纳税种的企业每月可获得政府的补贴和配套经费，但补贴和配套经费只限于企业用来进行农民培训或评估工作，不得用于发放工资。拓宽多元筹资渠道、夯实经费保障，为农民培训的长期建设保驾护航。

3.3 提高社会认同，树立培训意识

农民是乡村振兴的主力军，其素质高低直接决定着农业农村的高质量发展，因此革除农村落后的小农文化意识，树立终身学习理念，提高对农民培训的社会认同感已成为当务之急。首先拓宽宣传渠道，尤其地方政府的乡村干部以及扶贫主战场培训产业带头人可通过村民会议或上门走访等方式加大对乡村振兴和新型农民培训政策的解读，及时解决农民对于新政策和新培训的疑点和难点，使农民群众认识到新时代提高自身知识技能素质对个人、农村、国家的重大意义。其次，在各项农民培训活动中贯穿思政教育，向农民传达终身学习理念，以不断增强为乡村振兴做贡献的思想自觉和行动自觉。最后，人才培养周期长、短期观念转变难等特点决定了普及农民教育要从基础教育做起，可以在结合我国国情的基础上借鉴日本政府的经验做法，在小学、初中和高中都有农业课程选修课供学生自主选择，渗透劳动思想，超前培养农民专业人才。

3.4 灵活设计培训体系，对接市场需求

农民培训事业的良性发展有赖于一整套灵活且完善的农民培训体系。在培训目标方面，注重长远利益，将实现乡村振兴、农业农村现代化、终身学习和学习型社会定为终极目标。在培训方式方面，可借鉴德国“双元制”培训模式，启动校企合作，着力推动线上线下培训互补，采取长期和短期、脱产和不脱产的培训方式。在培训内容方面，紧贴市场需求，因地制宜，因材施教，涉农院校、科研院所、推广机构要针对区域特点，结合优势特色产业和农产品生产开发建设优质培训资源，与农业企业合作订单培训，拓展培训内容，促使一产向二、三产的融合，满足多元的市场需求；在培训评估方面，完善对新型职业农民的认定标准体系，聚焦过程评估，走访技术培训场所和田间地头，对农民培训的效果进行实时监督，提出改进意见。

3.5 打通各级教育壁垒，推动新农科建设

构建上下贯通的教育体系是迈向学习型社会的阶梯，在基础教育阶段，农村义务教育要做到全员入学，加入农业课程，树立劳动观念。在中高等教育阶段，进一步落实百万高素质农民学历提升行动计划和高素质农民培育计划，完善高素质农民培育、高等职业教育、高等农业教育的“三高协同”发展格局。打破教育壁垒，拓宽入学口径，农民可在达到相应职业资格认定标准的基础上获得高等教育的学习机会，接触更新的知识、文化、技术。乡村全面振兴任务之重，农林人才培养之紧迫，更加突出新农科建设的时代性和重要性，各大院校要抓好农科教协同育人，深化产教融合，创新农业学科与生物技术、信息技术等学科交叉，保持专业设置的前瞻性，为农林高校注入新发展动能，力求培养知农爱农的新兴高层次人才。