从查问题向解决问题转变 以国有企业投资项目审计为例

■王丽新

2021～2025 年是我国全面建设社会主义现代化国家的第一个五年。国有企业在新的历史发展时期应紧抓发展机遇，实现高质量、高技术、可持续的发展，更好的发挥国有企业对社会经济的战略支撑作用，是时代赋予国有企业新的光荣使命。内部审计作为现代企业重要内部控制手段之一，应创新方式方法，转变思路，提高政治站位，站在提高审计价值，促进企业发展的高度，发挥综合经济体检功能，治己病、防未病，从查问题向解决问题转变，从发现内控问题向管理提升、提高经济效益的管理审计转变，促进国有企业的高质量发展。

一、国有企业内部审计部门定位

国有企业的内部审计部门属职能管理部门，主要职责包括对责任人的任期和离任经济责任审计、重大投资项目等专项审计、内控制度的建立与运行效果审计和评价，针对内部审计过程中发现的主要问题和风险，提出相应的审计整改建议，做出审计决定。

经济责任审计重点关注任期内贯彻执行上级单位的有关决策部署情况、客观评价任职期间的经营绩效和经济责任、内部控制的建立与执行情况等。投资项目审计重点关注对项目立项审批情况、总投可研目标实现情况、投资控制和工期管理情况、财务和资金管理情况、客观评价投资项目可研目标实现情况，分析原因、揭示问题、提出整改建议，促进企业不断提高投资管理水平，实现投资目标，降低投资风险。

中国内部审计协会《第1101 号——内部审计基本准则》与国际内部审计协会（IIA）《国际内部审计实务框架（IPPF）》对内部审计的定义基本一致，内部审计是基于独立第三方视角，客观公正的确认和提供咨询活动。内部审计通过系统、规范的程序和方法，审查、评价企业的各项业务内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进企业完善公司治理、实现发展目标。内部审计对提高企业运行质量、推动治理体系和能力现代化、提高风险管控体系建设水平具有非常重要的意义。

二、“十四五”期间内部审计高质量发展需求

国有企业是我国特色社会主义经济发展的中坚力量，是维护我国经济独立、壮大综合实力、保障人民利益的重要保障。国有企业实现高质量、可持续发展，是国有企业义不容辞的历史使命。国有企业应持续深化改革，创新体制机制、增强市场活力和抗风险的能力，实现国有资产保值增值。国有企业内部审计部门作为监督体系的重要组成部分，应持续推进职能转型，从查问题向解决问题转变，激发内部审计人员工作的积极性和主动性，提出符合企业实际的审计建议，将审计成果转化为管理成果，为企业的发展提供服务与支撑。

内部审计工作自建党初期以来，在监督体系中的角色越来越重要。2018 年1 月，审计署修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，指明了新时期内部审计的工作方向和工作重点，对规范和引导国有企业内部审计部门聚焦主责主业、履职尽责和切实发挥作用提供了基本遵循。规定将内部审计的范围从常规的经济审计延伸至内部控制和全面风险管理领域，尤其是新增了对国家政令、重大政策的落实情况审计，将内部审计的目标从实现经济目标转变为实现治理目标，直接体现了内部审计服务于国有企业实现高质量发展的时代需求。

中央审计委员会的组建从组织体系上确保了党对审计工作的领导，有利于建立与完善统一集中、覆盖面广、协调高效的审计监督体系，有助于发挥审计在监督体系中的作用。习近平总书记亲自担任中央审计委员会主任，高度重视审计工作，作出一系列审计工作重要指示，赋予审计工作前所未有的重要使命。

“十四五”期间，内部审计应以风险防控为出发点，以管理提升为己任，通过完善顶层设计、落实工作要求、强化成果运用、夯实信息化保障和加强人才队伍建设等措施，进一步提升内部审计对组织高质量发展的支撑作用，为企业实现“十四五”的规划战略目标提供支撑。

三、投资项目审计从“查问题”向“解决问题”转变

投资项目审计是指对投资项目的前期、实施、竣工验收、投产运营及重大事项等活动的真实性、合规性、效益性进行审计监督和评价。投资项目审计按项目阶段可以划分为项目前期审计、项目实施审计和投资回收审计。

前期审计重点审查项目可行性研究报告、评估报告等是否经过科学评估和论证，项目的立项程序是否合法合规、审批手续是否完整，是否向政府和上级单位申请核准或备案，相关审批或审查文件资料是否齐全、项目是否建立目标责任制、项目准备工作是否齐备等。

投资实施审计主要包括对工程合同、施工组织设计、施工图预算、施工现场准备、生产人员培训、生产机构和人员规模、安装调试、竣工验收、施工周期等工作进行审计检查。

投资回收审计是指对投资主体的投资回收期、投资效益等是否实现可研目标，项目筹资是否按计划归还等。

1.国有企业投资审计依据。

《中央企业投资监督管理办法》和《中央企业境外投资监督管理办法》2017 年进行了修订，制度的修订旨在进一步构建运行规范、权责对等、管控有效的投资监督管理体系，促进企业控制投资冲动，聚焦主业投资，加强投资全过程管理，严肃投资纪律，加强投资制度体系建设，确保投资管控有章可循，有据可依，确保投资建设运营过程全覆盖，实现投资项目全生命周期的闭环管理。

2.投资项目审计目的。

国有企业的投资项目审计主要对投资项目的总投资、项目工期、产能产效、经济效益等内容进行重点检查，并与投资项目批复的可行性研究报告进行必要对比，具体分析差异主要原因，揭示问题，提出建议，促进企业持续提高投资项目管理水平，降低投资风险，为企业投资项目决策提供参考。

3.案例研究。

某固定资产投资项目为了贯彻循环经济和可持续发展的方针，实现钢铁渣“零”排放，提高社会效益和经济效益，推动节能减排工作，同时为了实现从传统工程服务到环保运营的战略转型，建设矿渣微粉生产线。项目主要建设内容包括原料库、粉磨车间、成品库及散装设施、配电室、办公室等建构筑物，热风炉、立式辊磨、皮带等设备以及配套的电气、自动化、给排水及运输等设施。项目逾期1 年投产，总投资超可研10%以上，项目投产即亏损。经过审计检查发现了以下问题，针对每个问题进行了详细的分析，通过深入剖析问题产生的原因，提出了解决问题的意见。

（1）可行性研究报告未经过充分论证，盲目乐观。

在实际工作中，项目可行性研究应组织投资、工程、财务等有相应能力的专业技术人员进行，对于重大固定资产投资项目，可委托有咨询资质的单位编制，可行性研究报告应经过相应的编制和审批程序，最终由编制单位和相关责任人签章。可行性研究报告应注明编制依据，注明引用的基础性、条件性数据及相关信息来源，确保可行性研究报告客观、真实，应说明实验数据、统计调查数据的方式方法及可靠性。

在可行性研究过程中要充分了解工艺，关键技术指标要以实验数据为支撑，充分考虑上游工艺的现实情况以及预期，避免盲目乐观，技术选择方面，要尽量选择成熟的工艺和技术，以确保实现项目目标。在项目设计过程中要以控制投资、压缩投资运营成本为目标，避免超投资范围、超投资金额等事项发生。

（2）投资管理的组织体系不健全，程序不规范。

固定资产投资管理应首先做好投资管控的顶层设计，从组织体系上保障项目能够实现全过程风险管理。重大投资项目应实行两级监督管理，项目上级单位和实施单位均应建立健全投资管控流程。上级单位可设立投资项目风险管理小组，对项目投资、建设、运营全过程的重要事项进行监督管理，及时纠偏和提示风险。负责对项目总投资计划和融资计划的制定及调整、项目预算的编制及调整、项目招标采购计划的制定及评审、合同评审、施工安全、质量管理、工程结算等事项的风险防控。项目投资风险管理小组应建立定期例会制度，通过建立项目风险管理流程，对采购策划、资金计划、融资计划等进行日常风险管理。小组应与上级单位密切配合，加强沟通，实现无缝对接，提高工作效率。

项目实施单位应明确具体的责任人，切实承担起项目风险管理的主体责任，是项目风险防控的第一责任人。建立健全内部控制风险管理体系，全面识别风险、谨慎进行风险分析、评估风险带来的机遇和挑战，对风险实行动态管理。

（3）投资管理相关制度缺失，存在较大的随意性。

项目建设过程中制度不完备，管理体系不健全，管理无序且粗放，甚至发生了销售人员徇私舞弊的违法行为。

项目采购、建设阶段应建立采购管理、合同管理、设计变更管理、施工现场签证管理、项目进度计划管理、项目质量管理、工程技术资料管理、固定资产管理等规章制度。

（4）投资项目档案管理欠缺，资料不完整、关键资料丢失。

项目建设过程中应建立完善的档案管理，包括施工资料、结算资料等。在各项流程中明确资料清单、资料内容、资料格式，资料传递流程，资料保管人。人员交接时做好资料交接，随项目进度做好资料整理工作，避免项目完工后才开始整理档案。

（5）未进行投资后评价，未及时总结经验，提升投资管理水平。

投资项目实施完毕，应及时进行经验教训总结，进行项目投资后评价工作。投资后评价工作是对项目立项审批、项目采购过程、建设过程、项目运营情况进行系统的回顾，通过与项目可行性研究报告进行对比，评价项目目标是否实现、项目在资源利用性、技术进步性、工艺设备的可维护性等持续性方面进行评价，总结经验与教训，提出对策建议，提高投资管理水平和投资决策的科学性，达到提高投资效益的目标。根据需要，也可对项目实施的某一方面或某一阶段进行专题评价。

4.实现从“查问题”向“解决问题”转变，从“我被审”向“我要审”的转换，应做到以下几点：

（1）牢记初心。

审计人员在审计过程中应牢记监督审查与服务并重，以实现企业目标为最终目标，不能只着眼于查问题，还要提出如何解决问题，要注重建议符合实际，实际可操作、可执行。

（2）充分沟通。

编制审计方案时，充分考虑业务的实际情况，对业务概况有初步了解，加强与投资业务部门、财务部门的沟通协作，初步判断可能存在的问题，选择有代表性的、普遍性的项目进行审计检查。

审计过程中，一方面树立审计的权威，另一方面要获取被审计项目/ 单位的信任和支持，加强沟通，以专业胜任能力获得支持，共同分析查找问题，以解决问题，提升投资业务管理能力、防范风险为目标。

（3）审计过程中应让被审计单位了解应该遵守哪些法律法规，法律法规是重要的审计依据，被审计单位限于经营业务的局限性，可能会忽视或部分忽视法律法规的要求和约束。审计人员有义务向被审计单位指出应该遵守哪些法律法规，在具体业务中存在哪些合规性问题。

（4）审计过程中要让被审计单位了解存在哪些内控缺陷。

内部控制是内部审计重点关注的，也是以独立第三方的视角看待风险点的内部控制的建立与运行。审计人员应让被审计单位了解本单位是否存在内部控制缺陷，内控缺陷可能导致的后果，内部控制缺陷应如何整改。

（5）内部审计要对审计对象进行必要的风险提示。

风险和利益是共存在。被审计单位有时为了完成经营指标，会在风险和收益之间做出权衡，容易忽视风险或忽略隐藏的风险。内部审计应防范风险为导向，在审计过程中应向审计对象进行必要的风险提示，进行风险预警，阐明发生风险的后果。

（6）明确触碰红线的后果。

内部审计经常发现有些问题屡查屡犯、屡禁不止，究其原因就是问责和惩处没有跟进。内部审计要依规行事，没有规矩，不成方圆。审计案例应在一定范围内进行披露，起到警示作用。

（7）向被审计单位介绍最佳实践经验。

内部审计部门在信息收集、对组织了解方面具有天然的优势，掌握典型案例，了解先进的做法。可能在一些业务操作性的难题，内部审计很难给出解决办法，但可以同类业务的实践案例介绍给被审计单位（涉密除外），以供参考。

四、发挥综合体检功能，从监督为主向监督和服务并重转变，促进提升内控体系有效性，全面提升内部审计监督效能

1.服务实现组织目标是内部审计之大义。

内部审计在防范风险的基础上，更要关注和帮助组织实现自身的目标。如果一个组织过度控制、过度谨慎、采取不必要的风险规避，将无法实现预期目标。

在实际内部审计工作中，在关注具体合同、具体业务等具体事项的基础上，要更关注宏观层面，究竟是哪些影响组织价值实现的运营风险，更关注体制、机制等共性的、深层次的问题和症结。

2.从查问题到向帮助发现和解决问题转变。

内部审计工作要“长牙带电”，及时发现问题，敢于揭示问题，督促各级企业领导干部履职尽责、合规经营。要在拓展审计广度，提高审计覆盖率上下功夫，聚焦审计精度，提高审计深度下功夫。从监督为主向监督和服务并重转变，从发现问题向解决问题转变；从事后监督向事中、事前监督并重转变；从检查财务账目为主向检查顶层设计、决策流程并重转变；树立内部审计的权威，从单纯查问题向解决问题转变。以高度负责的精神，忠诚履职，勇于担当，全面助力企业高质量发展！