新时代乡村振兴背景下农业用地治理现实问题与制度探究

□司嘉琪

（河北工程大学文法学院，河北 邯郸 056000）

1 “新时代”的具体含义

我国目前正处于实现中华民族伟大复兴的历史时期，也是世界正在经历百年未有之变局的历史时期。所谓新时代，是人民需求发生历史性转变的时代，即社会的主要矛盾不再是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，而是转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

这一新时代下的主要矛盾，有经济增速过程中东西、南北地域之间发展的不平衡带来的，也有城市和农村之间的发展不平衡带来的。但是，作为不怕艰辛、勇于奋斗的中华儿女，每个人都有着对美好生活的追求，每个人也有着追求美好生活的动力和行动。作为为人民服务的中国共产党，将人民对美好生活的向往看在眼里、记在心里，为了缩小农村和城市之间发展的差距，不断地推进农村各项制度措施的落地实施，逐渐演变出了一套相对完整的制度体系。

2 “乡村振兴”的历史沿袭

乡村振兴战略是2017 年在党的十九大中首次提出，但是该战略并不是凭空产生。乡村振兴战略是由“三农”问题衍生出来的，结合中国进入新时代的时代背景，扎根于我国社会主义初级阶段的现实土壤衍生出来的。

所谓“三农”，就是农业、农村、农民，“三农”问题就是基于这三个因素所产生的问题。“三农”问题由来已久，早在20 世纪80 年代，中央一号文件就提出了“三农”的概念。随着时代的发展，农村经济的促进不再简单拘束于“三农”，而是向更广的范围延伸，其中包括主体的种类扩大、土地性质的扩大以及市场环境的扩大等。因此，在新时代这一关键性的历史时期，乡村振兴不能只局限于三农问题。2018 年的中央一号文件为我国农村工作的总体方向指明了宏观方向。在立法层面，针对农业问题的立法体系逐渐完善，渐渐产生了专门调整农村土地关系的法律法规和一系列政策，促使农村农业关系不断良性发展。

而农业的现代化，是乡村振兴中不可缺少的重要环节。所谓农业的现代化，是对农业生产活动中的各个方面、各个环节的现代化的总体要求。主要体现在农业制度的现代化；农业生产的规模化、集约化；农业耕种主体的现代化以及农产品加工的规模化、效率化。综上所述，农业现代化建立在科技和效率的基础上，并不仅仅是农业的现代化，与农业相关的行业的现代化程度与农业的现代化亦是息息相关。现代化农业与传统农业的“看天吃饭”也是截然不同的。

3 农村土地制度历史演进

土地是农业人口的“立身之本”，是农业人口劳作生产活动中不可缺少的生产资料。农业用地的留存和分配政策，在历朝历代都是社会稳定、国家发展的“利器”。农业人口作为国家之中最广泛和最基础的阶级，是国家发展与稳定中必须重视的阶级力量。中国共产党作为我国的执政党，在发展的各个阶段都始终强调农业人口和发展农业的重要性，并在不同发展时期创立了不同的、符合时代发展的、科学的土地政策。

在新民主主义时期，中国共产党就提出了较为明确的土地政策。在中国共产党建立之初，党及党的领导人已经意识到了农民阶级在革命中的重要性。抗日战争爆发后，为了联合最广泛的人民力量共同抗战，土地政策也在原有基础上作出了相应的调整，即保留地主对土地的所有权，减轻无地农民租金和利息，达到各阶层的平衡。在解放战争时期，党的土地政策更加强调废除封建土地所有制，并且注重保障农民的土地，确保“耕者有其田”。

中华人民共和国成立后，我国的土地政策充满了“探索”的特色。进入社会主义建设的探索时期，我国出台了相关政策，规定了土地归农民所有。自此，全国农业人口根据该政策分得了农村土地。此次土地改革，提高了农民的生产积极性，结束了我国封建社会的土地制度，在诸多改革中具有里程碑的地位。过渡时期结束后，为了在我国建立社会主义国家，我国在党的领导下逐步探索出农村合作社制度，在此基础上规定农村土地归集体所有，基本完成农村的社会主义改造。

改革开放时期，为了恢复生产力，提高农村的生产效率，中国共产党在邓小平的带领下，创造性地提出家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制下，农村土地的所有权归国家和集体所有，以家庭为单位的农户具有农村集体土地或者国家土地的使用权，土地上收获的农作物归农户个体所有。家庭联产承包责任制的提出极大地提高了农民的生产积极性，我国农业也有了长足的发展。

进入新时代，面对经济迅速增长带来的农村人口流失，随之而来的劳动力流失，使大量农村土地无人耕种。为解决这一问题，我党提出将土地的承包权、经营权分隔，实施“三权分置”的政策。中国共产党成立以来，土地政策虽然会根据不同的历史时期和历史背景进行调整，但土地政策的制定目的，一直以来都是为保护广大农民群众的利益，保障社会秩序稳定，巩固国家发展稳定大局。

3.1 农业用地在实践中的治理现状

党制定土地政策的最初目的，就是防止土地逐渐向少数群体集中，进而出现地主压迫的现象。在随后制定政策的过程中，也一直体现着这一基本目的：不论是新民主主义时期的公有化土地，还是中华人民共和国成立后将土地平均分配给农民，亦或是改革开放后，对家庭联产承包责任制的不断完善和补充，都充分体现了这一政策目的。

当今中国，正在经历的是百年未有之变局，也是百年未有之机遇。新时代的大背景下，我国在经济总体上稳定持续向好、增速放缓，政策上不断开放包容，社会更加注重秩序和法治。新时代的开放和发展造就了农村人口的流动，中国的城镇化进行到今天，农村人口不再拘泥于土地，而是不断向城市涌入。市场经济的繁荣发展也在不断催生着一批又一批新兴行业。而这一现象带来的后果是承包土地的农户由于年轻劳动力外出务工而导致大量农业用地闲置，不利于提升农业生产力。此时，作为集体经济组织，为了使农村农业用地的使用率发挥到最大，会与承包人进行协商，将闲置的土地进行转包或者是将承包土地进行收回并重新将其发包。而在此情况下，农村具有劳动能力的农户会大量承包土地进行耕种或者进行转租、雇佣他人进行耕种。

以家庭联产承包责任制为基础，衍生出来的“三权分置”制度，可以很好地解决上述问题。所谓“三权”，是将土地不同属性的权利区分对待。在土地归国家和集体所有的制度背景下，衍生出针对土地的承包权和经营权区分情况处理。即承包土地的农业人员，不想将承包的土地转出，也不想将承包土地被收回时，可以将自己所享有的土地承包经营权进行拆解，即承包人自己保留承包地的承包权，但为不让承包土地闲置造成资源浪费，法律同时允许承包人将自己承包地的经营权投入市场进行流转。

流转的方式是多种多样的，如出资、入股或者出租等方式。通过这一制度，使土地的经济价值得到了极大的发挥，也是通过这一制度，将农村的经济氛围推向一个新的高度。农民不再单纯地依靠土地上生长出的农作物所转化经济价值作为唯一的经济收入，而是将承包土地本身的经营权也作为一种商品进行市场化运作。丰富了农业人口的收入来源和种类，增加了农村人口的收入，将农村人口收入从单一化向多样化转变。

3.2 当前制度背景下农村土地管理中呈现的问题

我国《农村土地承包法》的新修订所明确的“三权分置”制度，是我国土地制度、政策的一次历史性的进步，立足现实又着眼未来。但是在制度实施过程中，仍然存在着一系列的障碍。

首先，农村人口思维固化。我国《农村土地承包法》中，明确鼓励农民对享有的土地经营权进行流转，也明确了农民将土地经营权流转后所享有的权利。但尽管国家出台相关政策，鼓励农村人口在外出务工后将闲置土地保留承包权，并将土地的经营权进行经济流转从而实现土地效益的最大化，但是出于以下几点原因，他们并不愿将土地经营权投入市场。一是对法规政策的解读不彻底，导致对法规政策的真正内涵的理解出现认知偏差。二是认为土地是自己安身立命的最后的保障，将土地投入市场，不能有效对自己未来未知的风险起到“兜底”的保障作用。三是农村作为我国典型的一种人情社会，往往一定范围内的一定人员之间相互具有“从众心理”，只有出现第一个“愿意吃螃蟹的人”，并且从中获利后，其他人才会蜂拥而上，这也就导致了大家都不愿承担“吃第一口螃蟹”风险。我国作为农业大国，小农经济盛行几千年，小农思想也在现代农业人员的思想中根深蒂固，目前缺乏对相关法律、法规和政策的普及和宣传，导致农民对现行政策法规存在误解。

其次，市场经济主体缺乏对农村土地经营权的投资兴趣。农业虽然在近几年受到国家的大力帮扶，但是资本对农业的投资热情依然不高。2018 年修订的《土地承包法》中明确了“三权分置”的相关内容，规定承包人可以将土地经营权进行形式多样的流转，并且规定享有土地经营权的主体可以使用该土地进行农业生产。该规定的落地实施，体现了国家对农村土地的管理方式趋于多样化，更加体现出国家希望土地经营权作为一种权利能够进入市场，进行市场化运作，从而产生更加高效的收益。这一政策的引导，也显示出国家对市场经济主体投资农业是持鼓励态度。但是农业企业等市场经济主体作为一类新兴行业，其发展并不完善，政策上的支持力度对该行业的发展的支持力度明显不够。因此，市场化的、专门从事农业的市场经济主体从萌生、发展到成熟，仍然需要时间和加大支持力度。

再次，城市发展挤占农业发展的空间。要发展实体农业，在目前的农业科技水平下，仍然依赖于农业土地。但是随着经济的不断发展和城市化进程的不断推进，城市住房的土地需求也在不断地侵占着农村地区的土地。虽然我国《土地管理法》中对耕地的保护制度做出了明确而又严格的规定，但是在实践过程中，仍然存在着商业房地产开发商在购买将农业用地转为建筑用地的地块后，闲置地块坐等升值，或者购买地块后无经济实力进行下一步开发，但又不愿意将地块转手等情况。土地被闲置，无人打理，荒草丛生，不仅是对我国宝贵耕地资源的浪费，也是对生态环境的破坏。

4 农村土地治理的措施

4.1 继续加强促进农村经济发展的制度引领

农村经济的发展离不开制度的引领。农业用地即农村土地、林地等经济性用地是我国农村经济发展的重要依托。没有土地，农村经济的发展就是空中楼阁。但是由于农业人口思想的固化、市场经济对农村投资的热情不高，加之农业现代化的不完善等原因，导致农村经济发展受制，此时制定制度就要发挥导向作用。倡导对现行政策法规进行宣传，让更多的农村地区人民了解法律法规的真正内涵，确保农业人口能够真正参与到经济建设的过程中，并且在自己的权利受到侵害时，能够运用法律法规保护自己的权利。

4.2 鼓励市场经济主体对农村的投资

用政策促进市场经济主体对农业的投资势头，促进农业企业的规模化、产业化，不断提高农业的现代化。用市场经济的投资促进农村经济的发展，促进农业生产用地使用更加科学、合理，促成规模生产，保证农产品市场供应的同时，稳定农产品市场，降低农业人口耕种农作物的市场风险。政策的制定要注重鼓励市场经济主体在农业领域进行农业活动，便捷市场经济主体向农业投资的渠道发展，加强监管，在维护农业生产网稳定的同时，兼顾投资企业的利益。

4.3 鼓励发展科技，尤其是农业科技

用政策促进科技发展的方面，要更加注重对发明专利等知识产权的保护，不断完善知识产权保护的相关法律法规。让农业科研人员无后顾之忧，增强科技研发活力，促进农业相关科技的进步。在注重知识产权保护的同时，要更加注重对高等教育的投入，尤其注重对农业科技研究人员的培养。加强农业人才的培养，保证农业科技人才的持续供给，促进农业发展的各个方面不断创新。

4.4 严格把控农用地转商，保护耕地红线

无土化农业并未普及，农业经济的发展仍然需要土地。国家要更加注重对农业用地转为商业用地行为的管理。切实保护耕地，将我国耕地数量保有量保持在红线外，确保农业的发展空间不被城市化挤占。同时，应制定政策大力鼓励市场经济主体对农业公司等专业公司进行投资，让市场上出现一批专业、现代化的农业公司进入农村，促进农业经济的市场化发展。

5 结束语

新的时代发展要求我国农业也走向新时代。乡村振兴无疑是目前保持农业可持续发展的总方针、总目标。农村土地作为农业发展的基底，农业用地的维护是农业稳定发展的基本要求。保证农业的持续健康发展，需要社会各方的全面努力。政策上要改革农业用地的承包方法和使用主体；鼓励专业公司对农业进行投资，从而达到改革农业用地使用的现状；注重知识产权保护，尤其是农业新科技的知识产权，激发科研人员的创新活力。