个人征信业监管政策改革的法制思考

2022-11-09 13:43邓建鹏

暨南学报(哲学社会科学版) 2022年4期

邓建鹏

一、问题的提出

征信是信贷领域极为重要的基础设施，有助于解决信贷交易中的信息不对称，防范金融风险及维护金融安全。2006年，中国人民银行征信中心成立(下文简称“央行征信中心”)，形成政府主导的个人征信格局。2013年，国务院颁布《征信业管理条例》，央行先后于2013年、2021年出台细则《征信机构管理办法》《征信业务管理办法》。参照上述规范，本文论及的征信业务是指对个人信用信息采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的信用信息服务。

个人征信是基于个人资产状况和经济交易信息，对个人未来履约能力的评价和预测。由于其涉及隐私保护等问题，经营者应经监管机构严格审批，近年个人征信业以央行征信中心为主导。然而，央行征信中心接入机构多为传统金融机构，服务覆盖人群有限。学者认为，在移动互联网时代，公共征信机构的数据来源和产品应用场景存在局限。国内只有1/3的消费者有传统信贷数据。央行征信管理局局长万存知亦曾指出，央行征信中心的业务难以对持牌金融机构以外的债务人负债信息做到全覆盖。一些民营互联网巨头拥有海量社交和金融等各类数据，能以低成本和个性化的征信产品满足用户的征信需求。为此，央行在2015年印发《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求芝麻信用等八家机构做好个人征信业务试点工作。试点工作两年后，监管者称个人征信机构不应太分散，市场准入标准应该较严。独立的个人或经济组织想独自办一家个人征信业务的公司，无论在理论上还是法律上绝无可能。八家试点机构被要求停止营业，另成立百行征信，以中国互联网金融协会(下文简称“互金协会”)为大股东，民营个人征信由试点最后变为严格准入管制。

除央行征信中心以外，当前仅两家机构持个人征信业务牌照，大股东均为政府背景，仅百行征信正式运营，这与中国的世界第二大经济体身份很不相称。在世界银行2019年发布的《2020营商环境报告(DB2020)》各项指标中，中国“民营征信机构覆盖率”指标得分为零。个人征信市场活力未被充分激发，相关政策有再思考的余地。因此，在经济法制背景下，分析民营机构进入个人征信业存在的障碍及原因，提出改善路径，有助于完善征信业，防范信贷风险。为此，本文思路如下：从个人征信业的国际监管经验评估征信机构“独立第三方”的正当性；由政府与市场关系的历史反思现有政策的不足；据《优化营商环境条例》的法治精神，提出化解行业问题的思路；最后是结语。

二、征信业国际监管规则及其反思

监管者具体阐述了个人征信业试点“失败”，监管层另行成立百行征信的主要原因。征信机构通过“独立性要求防止利益冲突”，认为八家个人征信试点机构不具备第三方征信的独立性，独立第三方征信能有效防范征信活动中的利益冲突，是国际公认的征信准则。“第三方”是指信用交易双方之外的那一方。“独立”主要表现在一是业务上独立，即征信机构不能从事授信业务；二是公司治理结构上独立，即没有控股股东；三是关联关系上独立。

然而，这个“国际准则”是否存在，颇值得商榷。1896年，在日本银行和京浜地区银团支持下，东京第一银行行长主导设立半官方半民营的东京征信所。“二战”后五年内日本全国成立了两百家征信所。到21世纪初，日本个人征信业呈现JICC、CIC和PCIC三家机构鼎立的局面。个人征信机构会员单位既是个人信用信息的主要来源，又是个人征信机构的主要客户，JICC和CIC的某些会员亦是它的股东，日本征信机构“第三方独立性”并不明显。另据学者所述，美国三大征信公司早期发展阶段曾涉足租赁、零售与信贷或小额信贷业务，征信机构多起源于信贷机构，这与监管者“没有任何一个征信机构，是由某一个金融机构或某一个企业集团单独发起成立”的论断相悖。2015年八家试点机构中，鹏元、中诚信和中智诚等机构完全独立的第三方定位导致缺乏直接、广泛的数据源，覆盖人群有一定局限性，数据和系统能力、应用场景建设等方面面临发展约束。因此，现实中的独立第三方个人征信机构往往没有现成数据和客户，其生存就是一个问题。

另外，个人征信行业涉及个人信息的共享与保护，这也是近年来征信行业监管政策不断收紧，实行严格准入管制背后的监管考量。但实际上，放松个人征信行业的准入管制，并不意味着放松对个人信息的保护。“独立第三方”等严格的准入管制要求也不一定会“如愿”促进个人信息的合法流转与利用。学者指出，美国较强调个人信息自由流动，除敏感信息及特殊主体的信息外，征信机构可按法律规定未经同意收集个人的征信信息。欧盟坚持适用“知情同意”规则，严格规定个人信息采集采用。在日本征信市场，政府的约束很少，主要依靠行业自律和立法对行业行为加以规范。日本没有企业类型和产权制度歧视或优待的监管环境差异，征信业稳健发展。征信治理规则多国各有千秋，不存在国际公认完全相同的准则，不存在中国务必参考的国际规则。因此，中国个人征信实行“独立第三方”的严格准入管制政策，其正当性与合理性均值得斟酌。

当前，移动互联、万物融合为时代潮流，“独立第三方”的标准愈发难以适应现实。行业专家认为，互联网通过计算机的连接，推动实现人的连接、人和信息的连接；“互联网+”融合计算、大数据、物联网等，实现人与人、人与物、人与服务、人与场景、人与未来的连接。基于互联网渠道的个人征信是数字技术革命下的创新。“互联网+”助推跨界融合，连接一切，未来商业的边界正在消失。伴随技术高速发展，不同征信机构间及征信机构与其他商业机构间很容易实现客户异中有同，产品混合互补，股权互为持有，要保持完全独立性几无可能。

改革市场准入法律制度，放宽企业进入个人征信市场的严厉限制，潜在的竞争者将促使现有行业主体不断提升服务水平，迎合消费者需求，使竞争性的个人征信市场充满活力。行业发展初期过度限定个人征信机构数量，市场缺失竞争机制，无助于个人征信产品质量与服务效率提升，不利于征信市场构建有益发展环境。竞争性金融市场有巨大价值，这是经济学家与法学家的共识。以银行业为例，海外研究者基于三组数据(其一为1978—2003年129个国家公私征信机构数据)分析后认为，银行间更大的竞争有助于限制贷款时发生腐败；其次，征信机构信息共享并与银行间竞争相互作用下，有助于贷款时减少腐败。在金融科技行业，允许充分竞争，金融科技挑战者可以为消费者福利带来更大的增长，同时减少“太大而不能倒”的银行规模，减少金融危机发生的可能性。不管目标是利于消费者，强化市场或是阻止危机，重新配置竞争政策都将有利于监管者引导创新潮流。中国个人征信市场存在巨大的市场潜力与利润增长空间，可容纳更多征信机构参与竞争。监管机构为征信市场健康成长确立良好的竞争秩序，推动市场优化资源配置，当是优选。

三、历史隐忧与征信业规制的潜在困境

中国近代公司制度表明，公司在近代中国从短暂兴起跌进困境，主要原因在于“政企不分”的死结没有解开。“官营”“官办”“官督商办”的传统根深蒂固。只有当公司作为民事主体独立存在以后，它才能从行政性垄断的载体变为推动竞争的工具。国外学者指出，中国监管者希望企业高效运行，但目标却多元化，包括维持就业率、敏感行业直接控制等，并非仅为了财富最大化。这些多重目标不易衡量，没有明确的方式平衡彼此，致使监管困难，大小股东间利益产生冲突，小股东投资获益的权利可能被剥夺。互金协会事实上间接承担着部分准监管者的职能。据互金协会章程，作为非营利性社会组织，互金协会宗旨是对互联网金融行业进行自律规范，章程所列各项职责和业务范围中，并无直接或间接参与商业经营或成为公司大股东的规定，这些定位同公司本质存在差异。官方背景的互金协会成为百行征信大股东，在公司治理中或面临矛盾。除此之外，在中国的实际国情下，政府对于行业协会等社会组织的控制一直较为严苛，即行政机关往往利用行业组织来承担职能，并继续保持政府控制力。“官方背景”使互金协会事实上间接承担着部分准监管者的职能，加大了政府不当干预市场的可能性。从一百多年中国公司史来看，这些复杂关系在公司治理中难以协调，最后可能扭曲商业主体的设立宗旨。无论在公司立法之前还是之后，政府或强行参与企业经营管理，或拒绝维持市场秩序，结果都是让公司成为政府控制经济的牺牲品。在公司实践中，始终如一地表现出国家主导的特征。百行征信是否能突破百年中国公司治理史，成为推动个人征信市场竞争的工具，不免令人忧虑。

市场化征信机构在社会需求和同行间高度竞争推动下，更有利于提高征信产品质量和服务效率，快速回应市场变化，满足市场多元化的产品需求。因之，我们很难期望以央行征信中心为代表的政府主导的征信系统能像美国三大个人征信机构一样，每年研发出上百个征信产品。百行征信是迄今中国唯一一家自称为市场化并已经运营的持牌个人征信机构，有学者认为，百行征信与央行征信中心共同构建“政府+市场”双轮驱动的个人征信格局。两家个人征信机构虽业务互补，但其政府背景是否必然利于征信市场大发展？征信强国的保障来自制度创新，为营商创造更好的机制。在鸦片战争前，清政府过度管制和腐败吏治造成广东行商无法施展手脚，削弱了中国商人的竞争实力。一种制度使商人丧失创造能力和进取冲动，同时也就注定整个国家的劣势。制度优劣决定国家竞争力的高下，影响国家贫富程度及行业繁荣与否。近年来中国政府高度关注世界银行营商环境年度报告，在修订法规、优化营商环境方面狠下功夫，也正是充分汲取历史教训。

作为世界第二大经济体，中国广土众民，个人征信市场潜力巨大。近年来中国在共享经济、互联网消费金融和“区块链+”等领域的成就举世瞩目。根据国家信息中心发布的《中国共享经济发展年度报告(2019)》，2018年我国共享经济交易规模29 420亿元，比上年增长41.6%。据马化腾估算，2016年共享经济总体市场交易规模超过2.4万亿元，同比增长翻一番还多。该领域创业公司员工数近30万人，平台上个体服务者累积近1亿人次，显示了行业高速发展动力。诸如租车、民宿等商业环节免押金模式是共享经济主流，也是信用经济典型，对征信有多元需求。据艾瑞咨询发布的《2018年中国互联网消费金融行业报告》，2017年中国互联网消费金融放贷规模达43 847.3亿元，环比增长904%。共享经济、互联网消费金融的主力之一是“小白用户”，这一人群的行为数据、消费数据和信用数据在央行征信中心多是空白。在移动支付、移动电商和移动社交等领域深耕多年的互联网巨头拥有海量数据，有开发差异化、多元化征信应用场景的数据基础。

百行征信股东“强强联合”，公司背景“看起来很美”，实质潜藏治理困境。据我们行业调研所知，海量数据乃百行征信一些小股东的核心竞争力，其并无数据共享意愿。这些企业成为百行征信的股东，形式意义大于实质意义。有学者认为，百行征信由互金协会牵头和控股，有望通过行政手段让其他民营机构参与信息共享。作为商业机构，百行征信不具备强制股东共享数据的权力。法治精神推崇市场主体“自由联合”，而非“拉郎配”，这种见解实与《优化营商环境条例》法治精神背道而驰。

准入管制改革是否能推动经济增长？学者基于2003—2015年全球215个国家和地区的数据，提出应在准入管制改革方面减少不必要的审批手续，“象征性”的改革不能带来预期效果，更大力度的准入管制改革才能够促进经济增长。再以银行业为例，论者认为，2007年中国放松股份制商业银行准入管制显著促进了企业创新。过度准入管制易创造寻租机会，难以有效推进个人征信业充分竞争与市场化，未能减少市场中的信息不对称以及机会主义行为。学者对全球八十五个国家初创企业准入管制研究后认为，准入严格管制的国家，有更严重的腐败，更高的非正式成本，更差的产品质量，对消费者不利。另一研究指出，经济领域的竞争能减少腐败程度及负面效果。不同商业机构在同一服务领域竞争，亦能减少腐败。过度的准入管制易招致腐败，背离市场法治化治理的政策趋势。近年来中国“简政放权”政策精神不妨说是直面历史教训的正确选择。

基于2004—2012 年102个国家的数据表明，公共征信系统和私营征信系统并存有利于银行信贷水平提升。公共征信系统和私营征信系统在影响信贷风险时的交互作用是有益的。营商环境、普惠金融、信息保护以及市场化个人征信紧密相连，相辅相成。《2020年营商环境报告》中营商环境便利度排名前 20 的经济体中，有市场化个人征信机构的经济体占比高达95%，仅有市场化个人征信机构的经济体占比约 65%，在信息保护力度、普惠金融发展质量以及经济发展水平方面均较高。因此，提升个人征信产品与服务质量，及时回应市场复杂需求，不能完全仰赖政府背景的征信机构。政府拥有更改规则的权力，其特殊身份决定了政府自身不宜直接或间接介入征信市场的商业化经营。近年获批持牌的个人征信虽声称是市场化机构，但公司大股东有典型的政府背景，公司高管多由监管机构任命，这些背景决定其市场化力量比较脆弱，可能影响市场主体平等竞争的法治要求。学者谓，在市场化的运动中，重点是保障市场主体的经济自由权，明确市场主体的各类产权，保障其交易和竞争的自由。在公共征信体系外，鼓励民营征信机构自由地“百花齐放”，当是征信业繁荣的良途。

近年国内外经济状况发生巨大变化。如监管者所论，当前世界经济增长持续放缓，全球动荡源和风险点增多，特别是中美经贸摩擦可能仍将长期化、复杂化。从国内来看，投资趋于谨慎，消费增长面临挑战，出口增长乏力。在经济发展新常态之下，大力提振本国内需尤为当前经济发展重要布局。因此，需要创新机制体制，需要新的经济增长点。互联网催生新产品和新业务，助推经济增长。随着消费金融的兴起及中国经济政策的重大转型，互联网征信内含经济增长的巨大动能。在新冠疫情蔓延全球的形势下，2020年以来中国海外贸易订单剧降。受疫情影响，甚至出现一定程度的逆全球化，中国与世界(特别是美国)经贸往来受到很大冲击。刺激消费、大力提振内需已成国内共识，疫情加速了这一政策转变。因此，为互联网金融、消费金融、传统借贷及其他多种商业应用场景提供个人征信服务，在经济新常态下极具战略意义。

行业研究报告显示，纯消费信贷在近5年内增长到5万亿元，较十年前增长800多倍。消费信贷的崛起促使信贷机构对个人信息甄别产生巨大需求。对金融消费者精细化营销、个性化服务和批量化处理将成为主要运营模式，这需要金融机构更准确地把握消费者的消费习惯、风险偏好和信用状况，产生大量身份识别、反欺诈、信用评估等多方面征信需求。此外，中国银行保险监督管理委员会于2020年5月9日发布《商业银行互联网贷款管理暂行办法(征求意见稿)》，意味着商业银行的互联网贷款业务已然登场。新业务需要商业银行运用互联网和移动通信等技术，基于信用数据和风险模型交叉验证和风险管理，为符合条件的借款人提供线上贷款。实时、动态和全面反映借款者个人信用“画像”的数据多掌握在移动支付、移动电商和移动社交等互联网巨头手中，央行征信中心和百行征信均缺乏比较优势。如果征信业准入不能及时调整，缺乏完善的个人征信这一信贷领域的重要基础设施，银行新业务将面临巨大障碍和风险。

四、个人征信业监管政策的调整路径

近年来，国家领导人高度重视个人征信业的发展及其存在的问题。李克强总理于2020年11月25日主持召开国务院常务会议，会议决定“促进征信业发展提质的措施”，“积极稳妥推进个人征信机构准入，加大征信业开放力度”。受常务会议精神吸引，个别原本计划退出中国市场的外资征信机构改变主意，希望在中国市场深耕下去。央行颁行的《征信业务管理办法》在2022年生效，但对民营企业在个人征业领域的准入条件仍未作明确要求。在风险可控前提下，参照国务院常务会议主旨与优化营商环境的精神，个人征信业准入管制的事前许可应大大放宽。我国个人征信市场容量巨大，应该能够容纳多家个人征信机构，发展多层次、多元化的个人征信体系。面对提振当下经济复苏的时代挑战，以法治精神为引导，“市场化改革”+“刺激内需”是个人征信业准入调整的重要指导方向。我们认为，应高度重视“法治是最好的营商环境”这一命题，从如下路径调整个人征信业的监管政策。

首先，监管者应推动征信法规的完善。个人征信业健康发展应依靠科学立法和民主立法。遵照2020年1月开始实施的《优化营商环境条例》基本精神，个人征信领域应确保市场参与者机会公平，统一规则，公开透明，不同所有制的市场主体法律地位平等，以保持商业机构间充分的竞争力。这些重要的法治精神，需在中国人民银行未来的监管政策中得到进一步明确。此外，央行新颁行的《征信业务管理办法》扩大了征信行业的监管范围，将“为金融等活动提供服务，用于识别判断企业和个人信用状况的基本信息、借贷信息、其他相关信息，以及基于前述信息形成的分析评价信息”界定为信用信息，其信息服务活动为征信活动。“征信业务”不再仅限于传统的信用信息查询产品服务，还包括评价类产品服务与反欺诈产品服务。这意味着在未来的监管实践中所有利用大数据进行的个人画像、评价等业务均可能被纳入个人征信业务范畴，接受人民银行的监管。但是，学者谓，部分个人征信新业态在信息来源、应用场景、服务对象、影响效应等方面与传统征信业务存在较大差别。例如，市场上许多评分产品只适用于企业自己的商业闭环或生活服务领域，并不涉及金融借贷领域，不符合“金融服务”的本质，这类业务是否应受到金融业审慎监管的“高标准”，值得斟酌。目前这种“大一统”的监管思路缺乏对行业属性的细致划分，以金融审慎监管的思路去监管一般市场活动，可能存在监管过度，难以突出监管重点，制约行业发展。

其次，监管者应调整监管重心，一方面放松准入管制，促进竞争。如学者所述，没有自由准入与退出，声誉良好的企业就不能逐走声誉恶劣的企业。结果，现存企业可以享受巨大的垄断的租金。严格的准入管制实质上造成对现存有限企业的变相保护，反而破坏了市场竞争的基础。为贯彻前述国务院常务会议精神,应放松个人征信行业的准入管制，重新审视“独立第三方”的牌照申领要求，引领优质的大型金融科技公司、互联网金融公司有序进入个人征信行业，促进征信市场与数字经济的繁荣发展，并为实践中各类“信用”评分、反欺诈等“准征信”新业态的合规发展提供路径。另一方面监管者应强化事中事后的规范化监管，并将监管与行业激励相结合。以完善行业法规为基础，政府将监管重心调整到对征信业务行为的规制，比如要求征信机构保障消费者接入、查询和修改其信息的权利；重视个人信用数据安全问题，推动征信机构的商业利益与信用数据保护的平衡；规制非持牌机构在个人信用数据市场上“跑马圈地”及可能成造的个人信用数据滥用行为；对征信企业间的勾结串通或利益输送往来的规制；规范征信企业的信息披露制度，等等。以个人征信市场发达的美国为例，美国没有为个人征信业设置准入机制，而是在个人征信行业强化事中事后监管。美国制定了《公平信用报告法》，规范包括消费者信用信息在内的消费者信息的收集、传播和使用，旨在提高消费者征信报告机构档案中包含的消费者信息的准确性、公平性和私密性，避免其信用报告中因故意和/或疏忽地包含不正确的信息。

此外，一些全球领先的商业机构向多国客户提供数据和信用分析工具，在帮助消费者管理信用数据、了解个人信用、获得金融服务、帮助机构防范身份盗用和欺诈风险等方面，多年来积累了极为丰富的成功经验。监管者在确保消费者信用数据安全的前提下，应及时创造条件，鼓励领先的境外商业机构进入中国市场，为国内个人征信机构提供咨询、规划和产品开发等合作，将有助于进一步提升国内征信水平。根据李克强总理主持召开的国务院常务会议精神，监管机构还应进一步推进金融、政务、公用事业等相关征信信息跨领域、跨地域依法共享，加快政府相关数据开放和有序利用。发挥政府海量数据在个人征信行业中的应有价值，将是中国向征信强国转化的新动能。为助推中国“一带一路”对外经贸战略，监管者一方面推动国内征信公司不断做大做强，另一方面鼓励包括企业征信在内的征信公司走向海外市场，为中资企业走向海外提供征信服务，防范境外经贸往来的风险。

最后，监管者应依法限定自身职能，创新监管与行业治理方式，跟上时代发展趋势。学者谓，政府资源配置能力很强，如不依法限制则可能扭曲市场配置。如果政府职能不清或不当膨胀，就会使其配置范围和领域大为扩张，从而挤压市场配置，因此，在法律上限定政府职能和限制政府权力非常必要。要明确和坚持“剩余原则”，即除依据法定原则应由政府配置资源的领域外，其他的或剩余的领域都应交给市场。法律要着重通过限制政府职能来明晰和保障市场配置资源的功能。放松准入管制，或引发一些市场主体短时期集中涌入，致生行业风险。特别是近年来，新技术与数字经济、个人信息保护以及个人信用信息跨境流动等问题带来众多挑战。为此，一方面，监管者可深化推动中国个人征信业的“试点”实践，评估其风险。近年来国内外金融科技公司的“监管沙盒”测试为“试点”实践提供了丰富经验。另一方面，监管者应培育多元监管和治理主体，从政府单一管制走向合作治理，构建“主体自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治格局，提升监管质效。具体而言，随着个人征信市场化的进程不断深入，新兴业态下个人征信业务模式越发复杂，为更好应对个人征信业的发展趋势，监管机构应用包容审慎的态度、多元共治的理念培育新兴市场，打破个人征信业改革“一收就死，一放就乱”的恶性循环。“善治”在于实现治理主体多元化和治理机制科学化。从“控制命令型”转向“激励型”规制，尊重公民的个人数据权，通过市场化的手段和实现数据确权的方式，加快推动信用信息共享，实现数据价值的合理开发与创新成果的市场共享，最终推动个人征信业的繁荣。

五、结语

“官营”“官办”“官督商办”等传统在个人征信市场存在若隐若现的负面影响。公司只有作为真正的独立民事主体存在以后，才能变为推动竞争的工具。过度的准入管制易招致权力寻租风险，背离近年“简政放权”政策精神。有学者谓：“不管是针对新行业还是老行业，中国的立法者一谈到立法，就习惯性地想到针对从业者‘约束性’条文，想到要‘把他们管起来’，而不是要约束行政部门的权力，反倒是一边倒地增加、扩张行政部门的权力。其结果是不仅没有推动新行业的发展，反而使其空间被压倒最小，违背立法初衷。”历史与现实经验均表明，我国个人征信市场的空间巨大，市场可以够容纳多家个人征信机构，未来应该存在一个多层次、多元化的个人征信体系。