从监理需求和人才培养角度研究监理行业改革方向

王佳鸿 李丰 武汉四达工程建设咨询监理有限公司

1.监理制度的引入

最初的建设市场只有建设方和实施方两大主体，雇主有建设需求，受雇方负责全过程实施。雇主一般都不懂得工程建设，所以最初的工匠要根据雇主需求实施设计和施工两项工作。后来工程建设越来越复杂，为了防止工匠自己设计自己施工大肆浪费或钻营，建设方有了设计施工分离的诉求，逐步形成了建设、设计、施工三方力量。在这个时期设计师的工作量是非常大的，也是贯穿全过程的，主要有两大块工作，一是需要设计出满足建设方使用功能需求和结构安全美观的施工图纸，二是要监督施工方完全按照设计的图纸落实到建筑实体上。其中后一项工作就是目前我国监理方主要从事的工作。

设计师的精力毕竟是有限的，随着工程建设大型化其复杂程度越来越高，建设方必须有所取舍，为了保证设计师专注于图纸设计，按图施工的监督工作就不能继续委托给设计方，需要有专门的机构来承担。1987年8月6日《人民日报》头版头条《鲁布格冲击》吹响了监理制度的前奏，1988年国务院提出在建设领域实行监督体制的决定，监理制度被正式引入开始试点，到90年代初监理制度已全面推广，时至今日，监理制度业已发展30余年，并且在工程质量安全保障方面做出了不可磨灭的贡献。但追根朔源，监理工作本身仍是建设方工作的延伸，是建设方建设任务需求所致。这部分工作在未推行监理制度前是可以由设计方承担的，而且设计方为了实现自己的设计理念和意图，也有着承担这部分工作的源动力。

2.谁才是监理服务的需求方

从需求意愿上来讲，其实真正需要监理的不是建设方，至少目前不是。因为就目前监理的实际工作任务而言，建设方是可以将这部分工作委托给设计方的。其他专业性不强的方面，诸如工作协调、信息管理等，建设方自己完全可以承担。只是国家强制监理制度下让大家忘记了事物本来该有的面貌，忘记了这些工作本来是由谁来承担的或者可以由谁来承担。另一需求意愿是来自工程主管部门，这一点从主管部门对监理的定义和要求上不难发现，监理方明明受雇于建设方，却被要求成为独立的第三方，承担社会监督责任，变相的要求监理方成为主管部门延伸到工地现场的眼线，把监理的委托方建设单位都不承担的责任强加给监理，比如发现隐患拒不停工的报告责任。

作为强制监理制度下必须花钱购买监理服务的建设方，其需求意愿并不强烈。因为站在建设方的角度，现行法规下监理所作的大量工作并不是建设方必须完成的工作，建设方根本没有动力花钱请人做与自己需求无关的工作。举个例子，监理方要对施工方的专项施工方案进行审查，建设方都无法取代，这样的工作，因任务本源不在建设方，不属于建设方的事情，也就很难被看作建设方花钱购买的监理服务成果。

那么没有监理这个环节可以吗？当然不可以，企业和人性趋利的本能，以及无数案例充分证明必须设置监督环节，而监理制度的存在，发挥了非常有利的效果，为我国工程质量长足发展起到了很大促进作用，工程建设领域质量安全得到了很大提高。但由于监理制度设置伊始，定位不准或者说期望过高，监理明明受雇于建设方，却要求监理承担雇主都不会承担的责任，而这一独立于雇主外的责任近年来是层层加码，仿佛监理已然成为独立的第三方，孰不知，监理真正应该做好的是委托人授予的工作。只有能全心全意地做好委托人授予的工作，监理才能赢得委托人的市场，而不是拿着委托人的钱，去做大量与委托人无关的或者根本不关心的事情。

那么这个局究竟应该怎么破？一方面，如果要求监理承担社会公众责任，那么监理必须独立出来，成为社会公众的监理。目前国家已经在江苏省、浙江省、广东省选择了试点区域，从2020年10月开始政府购买监理巡查服务试点，这是一个很大的转变，可以有效解决监理定位问题。另一方面，还可以重点解决建设方意愿不高的问题。行业很多人在呼吁取消监理制度，事实上应该取消的恰恰不是监理制度，因为监理制度对工程质量安全的保障是发挥巨大作用的，真正要取消的是法律强制规定这些工作必须由监理来承担。这样的强制规定蒙蔽了大家的眼睛，以为监理才是这些工作的责任主体，不知按律完成这些工作真正的受益方是谁。所以只有法律规定的监理工作首先成为建设方应该执行的工作时，建设方才能凝聚购买监理服务的源动力，否则只是现行法律框架下的被迫行为，无法从根本上真正认可监理工作。而且这是两个方向的需求，要区别看待，不能再混为一谈。

其实这里还隐含着一个最大的需求方，那就是设计方。我国现阶段监理企业赖以生存的监理任务实质是设计全过程的一部分，也就说其实最需要施工监理的是设计方。有了监理方的存在，原本建设方可以委托给设计方的两大工作就只剩下前者，设计师团队可以腾出更多精力专注于设计满足建设方使用功能需求和结构安全美观的施工图纸，提供更为深刻的个性化设计服务，有利于工程设计的创新发展。

3.监理人才队伍建设

有了清晰明确的需求方，监理人才就有了用武之地。但现行的监理人才选拔与培养机制却极大的束缚着监理队伍建设。不可否认的是国家从一开始对监理期望很高，要求监理工程师必须是复合型人才，懂法律、懂经济、懂专业、懂协调、懂计算机，甚至一度还期望懂外语，这个从监理工程师的考试门槛就可以窥见，2020以前的国家注册监理工程师是要求大专以上学历和中级职称满三年才能报考，这样的规定相对于监理的定位实际上是合理的，一个监理机构的总监理工程师必须是一个复合型人才。不合理的是规范要求监理工程师必须是取得监理工程师执业资格证书的人，这样的规定一直到2013年住建部才率先修订，允许具有工程类注册执业资格的人员担任除总监以外的监理工程师。这是一个很大的进步。

我们有理由相信考过港航专业建造师的人员一定是具备承担港航专业监理工程师专业知识的。相应的注册造价师必然是造价监理人员的最佳选择，试验工程师一定是试验监理的最优人选，结构设计师一定能够做好结构设计的监理工作，擅长工程纠纷的律师一定是非常棒的合同监理。简而言之，专业人做专业事。但我们的监理人才选拔却被一张监理工程师执业资格给割裂和耽误了。以前大量的青年监理从业人员，因为职称的限制，没办法参加考试获得晋升，优秀青年等待不起转战工程其他方向；而失去考试优势的中壮年从业者和其他工程方向进来的监理从业者，因为一纸监理证书，也不能名正言顺的发挥自己原有的专业长处。加之委托方对监理的需求意愿不是发自内心，所以也不愿出价，导致监理费用越压越低，监理企业为了生存和降低成本，被迫流失大量优秀人才，监理人员鱼龙混杂的局面逐渐形成。

那么工程监理应该需要什么样的人才？实际上除了项目负责人总监理工程师是需要复合型人才以外，其他的更多的是需要专业人才，而工程专业人才的选拔，行业内的分工及考试培育方式已经十分成熟，二级建造师、二级造价师、工程师、助理工程师，有一定工程经验的质检员、施工员、资料员等等，经过简单的岗前培训就完全可以从事相应专业分工下的监理工作。从根本上讲，监理不应该是一种职业，而更应该是一种岗位，一种监督岗位。从这个角度上去理解监理人才队伍的建设和培养，渠道就会很宽阔，人才群体也很庞大。

这并不是要降低监理从业者的门槛，因为监理工作的最终负责人是总监理工程师，和施工工作最终由项目经理负责一样，总监理工程师作为监理工作的最终负责人，其从业门槛是不能降低的。依笔者愚见，至少是获得一项工程专业技能认可后才能报考，比如之前的中级职称限制；或者具备专业资格证书和监理工程师职业证书，双证才能担任总监理工程师，这是对国家期望的保障。但从2020年四部委联合发布的《监理工程师职业资格制度规定》看，取消中级职称的经验要求，以及四年滚动一次，明显是降低了注册监理工程师的含金量。外加区分了考试专业，又有把监理考试与建造师考试平行设置的趋势。但就专业知识而言，建造师考试的深度和专业划分明显更具优势，日益趋同的知识体系，完全割裂的重复设置考试势必分散吸引力，这依然会制约监理行业的发展。

4.监理未来可探索的方向

回归本源，准确定位，避免委托责任与社会责任混为一谈。监理工作属于被委托的工作，接受谁委托那么监理就替谁工作，分担谁的工作内容。是建设单位委托的，那么监理就执行法律规定的建设单位的义务。是政府购买的服务，那么监理就负责落实政府授权的职责义务。这就要求把现在赋予监理的法律义务首先赋予委托人，只有委托人有这个义务，监理的工作才能被有效计量和认可，不然皮之不存毛将焉附。

那么谁来执行监理工作，应该是内行监理内行。总监理工程师是需要复合型人才，既要有专业积累，也要懂管理，可以由获得专业技能资格认可和同时获得注册监理职业资格的人来担任。其他监理人员完全可以由各类专业技能人才担任。需要设计监理，那么就选择懂设计的人来担任监理，需要施工监理，那么就请懂施工的人来担任监理。如果监理工程师职业资格专业有进一步细化的趋势话，应该设法将监理工程师考试与建造师考试互通，允许相应专业建造师从事相应监理，允许相应监理执业资格人员从事相应施工工作。

作为全过程咨询方式的补充，落实建筑师负责制，试点推行建筑师负责制下的工程监理制度，由设计项目负责人建筑师牵头实施全过程咨询服务。委派授权监理人员监督施工方完全按照设计的图纸落实到建筑实体。

进一步淡化监理企业资质，允许施工单位监理施工过程、设计单位监理设计过程；甚至可以允许律师团队或保险公司来承担监理工作，用保险制度来引导监理方式，工程方购买了 保险，保险公司就有了监督落实工程质量的动力，也就有了监督执行的意愿。

5.结束语

总而言之，监理制度作为工程质量安全以及投资控制的一项行之有效的监督管理方式，必须长足有效的坚持执行。但如果要将这种监督管理方式委托给第三方，必须首先要认定这种监督管理方式或者具体的工作一定是委托人的法定义务，而不应该出现超越委托人法定义务的工作职责。认清和解决了这个问题，监理制度的一系列像定位不清、高端人才留不住等等问题都会迎刃而解。