中国共产党党内法规制度建设的百年历程、动力和经验

张 卓，苏宏元

(华南理工大学 马克思主义学院，广东 广州 510640)

一、引 言

依规治党是中国共产党一贯坚持自我革命的策略，百年来党内法规制度建设对维护党的团结、加强党的领导发挥了重要作用。在“不忘初心、牢记使命”主题教育大会上，习近平同志明确提出“全党必须强化制度意识，自觉尊崇制度，严格执行制度，坚决维护制度，健全权威高效的制度执行机制”的要求，强调要把党内法规制度建设当作党的建设的重要工作来落实，通过党内法规制度建设来推动全面从严治党取得新成效。回顾百年来党内法规制度建设历程，探讨党内法规制度建设动力，吸取党内法规制度建设经验，以史为鉴、继往开来，对提升新时代党内法规制度建设的水平具有重要意义。

当前，学术界关于“党内法规制度建设”这一主题的研究成果丰硕，主要包括对不同历史时期党内法规制度建设研究、党内法规制度建设的特征研究、党内法规制度建设的经验研究等，这些研究深化了人们对党内法规制度建设的认知。譬如，陈珂从“整体性和重点性的统一、权威性和民主性的统一、规范性和操作性的统一、传承性与发展性的统一、制度建设与文化培养的统一”五个方面阐释了新时代党内法规制度建设的基本特征；操申斌认为“改革开放以来, 中国共产党在总结历史经验的基础上,高度重视党内法规制度建设, 取得了显著成就,逐步探索出一条具有中国特色的党内法规制度建设之路”；陈家刚认为百年来党内法规制度建设“始终体现了无产阶级政党的本质要求，始终注重维护党中央权威和集中统一领导，始终坚持通过法规制度建设协调各方面关系，始终坚持在制度建设中加强体制机制和程序建设，始终坚持以推进党内民主建设的方式来推动党内法规制度建设”，探讨了党内法规制度建设的经验教训等。百花齐放的学术研究推动了党内法规制度建设，但专门从百年党史的角度来阐述党内法规制度建设的历程、动力和经验的成果还是比较少见。因此，立足百年党史，以党在各个历史时期所肩负的中心任务为轴线来考察党内法规制度建设的历程，从历史场域、主体自觉、理性认知、科学实践四重维度来探寻其发展的内在动力，在一定程度上能推动研究视角的创新，既有利于厘清党内法规制度建设的脉络，又有利于在历史的传承中把握党内法规制度建设的发展动力，吸取百年党内法规制度建设的基本经验，从而驰而不息地推动新时代党内法规制度建设迈向更高的水平。

二、中国共产党党内法规制度建设的百年历程

百年来中国共产党不断深化对党内法规制度建设规律的认识，在革命、建设与改革的进程中推动党内法规制度建设向前发展，为永葆党的先进性及纯洁性提供了制度保障。百年来党内法规制度建设一直贯穿于党的事业发展的全过程，服务于党在各个历史时期的中心工作。基于时间维度与任务维度的协调一致性，中国共产党党内法规制度建设可以划分为萌芽与形成(1921—1949年)、探索与曲折(1949—1976年)、调适与转型(1976—2012年)、巩固与完善(2012年至今)四个重要的历史阶段。考察百年来的党内法规制度建设，不应仅仅局限于现时，还需要在历史的演进中厘清党内法规制度建设的脉络，从党的历史发展中还原党内法规制度建设的全貌。

(一)探索与形成：在革命的淬炼中推动党内法规制度建设(1921—1949年)

在新民主主义革命时期，党领导中国人民在革命的实践中就已经注意到党纪党规对从严治党管党的重要性。1938年毛泽东同志首次提出“党规”的概念，并提出了制度治党的思想。尽管该时期党内法规制度建设处于起始阶段且尚未形成体系，但党内法规制度建设的实践呈现出显著特征。

首先，注重党纲及党章的制定与完善。在革命实践中，党始终与时俱进地推动党的章程不断完善。1921年党的一大通过《中国共产党第一个纲领》，它确定了党的名称、性质及斗争目标等，是首部具有纲领性质的党内法规。1922年党从中国革命的实际出发制定《中国共产党章程》，将彻底反帝反封建的革命任务写入党的根本大法，明确了党的组织形式及组织纪律。为适应蓬勃发展的革命形势，后来党的三大将“凡党员若不经中央执行委员会之特许，不得加入一切政治的党派”的规定纳入党章，确保了党组织的政治纯洁性。随着对中国革命规律认识的加深，在党的四大上，党中央正式作出“凡已加入第三国际所承认之各国共产党者，经中央审查后，得为本党正式党员”的决定，彰显了革命的国际主义原则。在抗击日本法西斯取得完全胜利的关键期，党的七大通过的章程明确指出“党章，党的法规，不仅是要规定党的原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活规则”，要求制度治党以强壮党的组织力量并为夺取新民主主义革命的彻底胜利而服务。基于革命形势的发展及从严治党的需要，党的章程不断完善并为新民主主义革命时期党内法规制度建设提供了总依据。

其次，创立系列党内其他重要法规。为了更坚强有力地领导中国革命、适应革命形势发展的需要，其他系列重要党内法规制度不断被确立，这些法规制度涉及面广、纪律性严，具有强烈的可操作性，对赢得新民主主义革命的胜利发挥了重要作用。该时期党内其他重要法规制度的制定及实施主要特点如下：一是制度具有明确的针对性。如为了加强党的组织建设，党制定并实施了《中国共产党中央委员会组织法》等组织法规，这些党内法规制度覆盖党的组织工作的日常领域、专门性强，是党的组织建设不可或缺的制度保障。二是制度具有高度的可执行性。尽管受到革命战争环境的影响，党内法规制度的执行与落实存在诸多困境，但是党坚持从严治党、制度管党的优良传统没有褪色。譬如《中央巡视条例》等法规的施行，对“防止党内腐化官僚化和其他一切怠工消极等不正确的倾向与现象的产生与发展”有着积极意义。三是制度的规范性有待加强。从党内法规的名称上看，在规范性体系建设上存在着不足。当时党内法规有纲领、章程、议决案、通告、条例、任务、指示、通知、守则、提纲、大纲等，名称的使用相对较杂，缺乏统一的规范。从党内法规的公布来看，党内法规一定程度上存在与党的其他公文处理工作没有明显区分的现象，容易混淆党内法规与党内日常公文的界限，比如《关于地方党及军队中党务委员会工作的决定》。

总体而言，新民主主义革命时期中国共产党的党内法规制度建设形成了以党章为统率、以其他党内法规制度为支撑的基本格局。同时，该时期党对党内法规制度建设的理论基础、技术要领及价值理念等有了一定程度的认识，为新中国成立后党内法规制度建设准备了必要的条件。

(二)发展与曲折:在改造与建设中促进党内法规制度建设(1949—1976年)

新中国成立后，党的执政使命要求党内法规制度建设的重点及任务发生改变。为顺利完成社会主义改造及建设的新任务，党从现实的条件出发，在总结新民主主义革命时期党内法规制度建设基本经验的基础上制定了一系列的党内法规制度，开启了全面执政条件下党内法规制度建设新局面。由于该时期受“左”倾错误思想的影响，党内法规制度建设遭受挫折，很多对党具有重要建设意义的党内法规制度没有得到有效执行，党内法规制度建设在一定程度上呈现曲折发展的状态。譬如，党的九大通过的党章将“党的监察机关”一章删除，淡化了党的纪律监察制度，不利于推动党的自我革命。尽管该时期党内法规制度建设遭受挫折，但该时期党内法规制度建设依然取得了重要成就，并对今后制度治党管党产生了重要积极意义。

首先，突出党内法规制度对党组织的建设性作用。中国共产党为凝聚全党力量号召全体党员自觉地参加到社会主义建设中来，用严明的党纪以确保党的路线得到高效执行。1949年党中央发布《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，确立人民政府系统内建立党组织的基本原则。1950年中共中央发布《关于加强理论教育的决定(草案)》，号召党的各级组织及全体党员开展马克思主义教育及党的理论学习，增强党性与为人民服务的觉悟。随着社会主义制度的确立及社会主要矛盾的改变，党中央着眼于领导中国人民探索符合中国实际的社会主义道路这一基本任务，1953年出台了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》，确立了中央人民政府系统关于重大事宜须向党中央请示的报告制度，旨在加强党对政府工作的领导。为了改进党的工作，1957年党中央发出《关于整风运动的指示》，强调全党要提升马克思主义的思想水平，端正作风，以适应社会主义建设的需要。后来为了纠正因“大跃进”而引起的浮夸风、命令风、“共产风”、生产瞎指挥风、干部特殊化风，1961年党中央发出《关于彻底纠正五风问题的指示》，号召全党大兴调查研究之风，自觉地走好群众路线。总之，该时期党内法规制度对加强党的建设及巩固党的执政地位起到了积极作用。

其次，发挥党内法规制度在调整党和国家关系中的作用。1949年12月党中央在《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》等文件中明确了党政分开的原则，提出党对国家政治生活实行全面领导但不再向人民直接发布行政命令的要求。并在随后颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》等党内法规中着重强调了党对国家基层政权组织、国家生产经营组织的领导，阐明了党和政府职能分开的重要性，既体现了党对国家政治生活的领导，又有利于充分发挥政府等主体的主观能动性。尽管这一思想由于诸多历史原因并未得到有效贯彻，但是为改革开放新时期党和国家的领导体制改革提供了思路。

最后，结合党的建设情势及社会主义建设任务修订党的章程。1956年党的八大认真分析了党执政后的状况，确定了加强党的建设系列正确路线、方针和原则，并结合党执政后的新情况及新特点对党的章程作了修订，颁布了党执政后的第一部新章程，且对党的性质、党员义务、党的纪律、党的组织原则、党的中心任务等基本问题做了明确规定，突出依规治党的重要思想。从总体上看，党的八大通过的党章反映了社会主义改造基本完成后我国国内主要矛盾的变化，突出了党的工作重点转向社会主义建设上来的战略思路，是新的历史条件下党坚持从严治党的重要制度安排。

在社会主义革命和建设时期，中国共产党紧紧围绕探索与建设符合中国实际的社会主义道路这一中心任务来加强党内法规制度建设，制定并完善了党内法规制度，为全面执政条件下党的坚强领导、永葆党的先进性及纯洁性奠定了制度基础。由于深受“左”倾错误思想的干扰与破坏，“文化大革命”时期党内法规制度建设存在极大的不稳定性，且制度的执行力较低，缺乏权威性及严肃性，给党的事业造成了极大损失。这一深刻的教训使党意识到：从严管党治党离不开党内法规制度建设，没有制度治党的成效就没有党兴旺发达的事业。

(三)调适与转型：在改革与发展中加速党内法规制度建设(1976—2012年)

“文化大革命”结束后，党的各项事业百废待兴，从严管党治党成为党的建设的重要任务。1977年党的十一大明确提出“抓纲治国，首先治党”的要求，着力整顿党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题。尽管对“怎样治党”的问题还未完全弄明白，但是在重要的历史关头强调管党治党问题是非常及时必要的。随后党中央通过修订党的章程来规范党的建设，但当时在“以阶级斗争为纲”思想的指导下，依规治党的任务依旧任重道远。

党的十一届三中全会以后，面对新时期党的建设新任务，邓小平指出“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”，旗帜鲜明地指出建立与健全党内法规制度的重要性。为了适应改革开放新时期党和人民事业的发展需要，已有的党内法规制度不断得到完善，新的党内法规制度逐渐得到订立。该时期党内法规制度建设呈现良好发展势头，党内立法质量显著提升，法规的执行性也明显增强，一些“应激性”的党内法规制度先后出台，逐渐构筑起了党内法规制度的“四梁八柱”。在以邓小平、江泽民同志等为代表的中国共产党人坚持从严治党管党理念的推动下，党内法规制度建设不断取得新进展。主要表现在：一是加强党内法规制度的制定，确保党的事业有法可依。在吸取“文化大革命”深刻教训及适应改革开放历史条件下党的制度建设要求的基础上，党中央先后制定了《关于党内政治生活的若干准则》《关于加强党风和廉政建设的意见》等党内法规，该时期党内法规制度立法数量之多、涉及领域之广前所未有，为从严治党奠定了良好的制度基础。二是提升党内法规的制度化水平。1990年7月出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次明确界定了“党内法规”，并规定了名称、适用范围、制定主体和程序等，推动了党内法规制度化的历史进程。三是党内法规制度的执行力得到显著提升。据相关数据统计，“1992年10月至1997年6月，全国纪律检查监察机关共立案731 000多件，结案670 100多件，给予党纪政纪处分的有669 300多人，其中开除党籍121 500多人，被开除党籍又受到刑事处分的37 492人”，这充分地表明党内法规制度的有效执行及良好的制度效能。四是以问题为导向注重党内法规的纵深发展。譬如，改革开放初期，面对党内存在的腐败问题，党中央根据《中共中央关于整党的决定》的要求惩处党内存在的严重违法乱纪、以权谋私等不良行为；在1989年党中央作出的《关于近期做几件群众关心的事的决定》中对廉政建设提出了具体要求，加大了反腐败的力度。随着反腐败斗争的不断深入，一些专门针对党风廉政建设的制度相继出台，特别是《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则(试行)》《中国共产党纪律处分条例(试行)》等法规的施行，使得反腐倡廉制度逐渐具体化、科学化、体系化，凸显了党内法规制度纵深发展的趋势。

进入21世纪以来，以胡锦涛同志为代表的中国共产党人赓续从严治党的优良传统，推动党内法规制度建设进入“快车道”，使党内立法、执法更加自觉有为。具体体现在四个方面：一是党内法规制度初具规模并形成体系。2006年1月党中央首次提出加强以党章为核心的党内法规制度体系建设的要求；2011年7月中共中央办公厅法规室更名为中共中央办公厅法规局，再次将党内法规制度建设摆在重要位置，逐步建立起党的组织法规制度、党的领导法规制度及党的保障监督法规制度等，积极构建党内法规制度体系，使党的各项事业有章可循。二是党内法规制度建设向着精准化方向发展。中国共产党通过出台《关于加强党员经常性教育的意见》《关于建立健全地方党委、部门党组(党委)抓基层党建工作责任制的意见》等法规来加强党的思想建设、强化党的组织领导，形成党要管党、从严治党的高压态势，全方位地提升了党内法规制度治党的效用。三是党内法规制度建设的科学性、可操作性不断增强。从党内法规制度建设的环节来看，党中央通过顶层设计与摸着石头过河的方式使得党内法规制度建设日益规范化、科学化。同时大量的党内保障监督法规制度得到修订与完善，提高了制度治党的水平，如中共中央办公厅出台的《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》的规范性条文对加强与保障党内监督发挥了重要作用。四是党内法规制度建设更具计划性。譬如，2008年党中央通过《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》,提高制度反腐的主动性、前瞻性，极大地提升了反腐倡廉的效率，有利于推动党的反腐败工作朝着正确的方向前进。

(四)巩固与完善：在守正创新中强化党内法规制度建设(2012年至今)

党的十八大以来，“党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有，党的制度建设取得历史性成就”，全面从严治党成为新时代依规治党的主旋律。为统筹党内法规制度建设、最大化地发挥党内法规制度效用，党中央通过“以点带面、以面带体”的方式逐步完成了党内法规制度的订立、修改、清理、废止等工作，实现了党内法规制度的“瘦身”与“健身”，推动了党内法规制度建设高质量发展，以满足全面从严治党视域下制度管党的需求，彰显了党内法规制度的治理优势。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央在总结党内法规制度建设经验的基础上，结合依规治党的实际，将党内法规制度建设推至一个更高的水平。与过去相比，党的十八大以来党内法规制度建设呈现出新的特征：一是坚持党内法规制度“立改释废”并举。党中央立足于党要管党、从严治党的现实需要，对党内法规制度建设做了新的安排，将党内法规制度的订立、修改、清理、废止结合起来，既要完成党内法规制度的“瘦身”，革除“大而化之、宽而泛之”的弊病；又要突出问题导向以加快补齐短板的步伐，贯彻好党内法规制度的“供给侧改革”。2013年11月，党中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》，在党的历史上首次绘制了党内法规制度建设施工图，极大地提高了党内法规制度的立法效率。2018年2月党中央再次发布《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，对进一步形成比较完善的党内法规制度体系作了专项部署。二是注重将党内法规制度优势转化为治理效能。在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平同志明确指出要将党内法规制度优势转化为治理效能，要“让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根”，使党内法规制度成为推动从严治党的利器。2017年中共中央办公厅印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确以党章为根本，将党内法规细化为党的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规等，目的在于强化制度管党治党的效能。三是突出党内监督保障法规制度的特殊作用。党内保障性法规制度的修订与完善是党的十八大以来党内法规制度建设的重要方向，为确保党的各项事业行稳致远发挥着重要作用，党中央通过颁布如《中国共产党巡视工作条例》等，进一步规定了党的巡视工作的具体要求，为党的巡视工作的开展保驾护航。四是突出依规治党、标本兼治的新理念。党内法规制度建设，既要从实践的角度寻求依靠法治思维解决现实问题的科学方法，又要考虑党的建设过程中所遇到的系列问题，寻根究底，防患未然，做到治标更治本，使党内法规制度发挥更大的作用。譬如，2016年《中国共产党廉洁自律准则》的施行为倡导党员干部廉洁自律发挥了积极作用，有利于加强党员干部的廉洁自律。五是注重党内法规制度与国家法律法规相互配合与衔接协调。进入新时代以来，习近平同志明确提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”的要求，这意味着党内法规制度在全面推进国家治理过程中发挥着重要作用，同国家法律共同构成了新时代依法治党的有力法宝，并形成了具有中国特色社会主义法律体系。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，加强党内法规制度建设是全面从严治党的逻辑必然，党内法规制度在设计、执行、监督等方面所具有的严肃性、精准性、强制性，使得党内法规制度具有“法”的特征。一方面，党内法规制度较之国家法律法规具有更加及时、更加灵活、更有针对性的优势，把国家法律法规不便于作出处理的问题及时以党内法规制度的形式作出翔实的规训，弥补了国家法规制度在党内治理中的缺失。另一方面，党内法规制度具有较好的优先性与调适性，对已经有国家法律规定的内容和事项，党内法规制度虽不得与之相抵触，但可以作出更加具体的规定，在全面从严治党的过程中，使得党内法规制度严于国家法律制度。同时，在全面从严治党的过程中，有必要对党内法规制度的执行情况进行经验总结，并及时将经过实践检验、适应变化发展的党内法规制度有针对性地转化为国家法律，增强法律的约束力和强制力。总之，党的十八大以来，在全面从严治党新形势下，制度治党的优良传统得到传承，制度治党管党得到接续，制度治党的良好效用得到有效发挥。

三、中国共产党党内法规制度建设的发展动力

百年来中国共产党在推动党内法规制度建设的过程中始终坚持马克思主义立场，在科学分析党情、国情及世情的基础上，推动党内法规制度建设取得显著成就。探讨百年来中国共产党党内法规制度建设的发展动力，就要从历史场域、主体自觉、理性认知、科学实践等方面加以考察，深刻理解党内法规制度建设的内在发展逻辑，对认识百年来的党内法规制度建设具有重要意义。

(一)历史场域：社会主要矛盾的转换变化

马克思主义认为，“每一历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和智慧的历史的基础”。作为政治上层建筑的党内法规，依据社会环境的变化而调整，而社会环境的变化归根到底体现在社会主要矛盾的变换。纵观百年来党领导中国人民进行革命、建设及改革的历史，党内法规制度建设始终围绕党的中心任务而做出动态调整。新民主主义革命“就是对外推翻帝国主义压迫的民族革命和对内推翻封建地主压迫的民主革命”，这决定了该时期党内法规制度建设是围绕民族独立与人民解放的重要任务而进行的。社会主义基本制度确立后，社会的主要矛盾“已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，号召全党凝心聚力建设社会主义国家，成为党内法规制度建设的重点。党的十一届三中全会后，党中央立足于基本国情对社会主要矛盾做出新的研判，提出以经济建设为中心，解放与发展生产力的方略，确立了建设有中国特色的社会主义发展道路的宏伟目标，这为改革开放新时期党内法规制度建设指明了方向。新时代以习近平同志为核心的党中央做出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的新论断，向全党明确了改变发展不平衡不充分的现状以满足最广大人民群众需求的政治任务，为党内法规制度建设提供了目标导向。

社会主要矛盾规约着党的中心任务，决定着党内法规制度建设的方向及着力点。党内法规制度建设服务于党在各个时期的中心任务，各个时期的中心任务制约着党内法规制度建设的方向、状态与成效。如新民主主义革命时期党的中心任务就是赢得“无产阶级领导的，人民大众的，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命”，这一革命任务决定了党的法规制度建设主要为加强党的领导、增强党的凝聚力来实现反帝反封建的历史任务而服务。再如党的十一届三中全会确立“把四个现代化建设作为重点，坚持发展生产力，始终扭住这个根本环节不放松”作为党的中心任务，这就要求党内法规制度建设必须围绕新时期党领导建设四个现代化的基本任务而有序进行，夯实党的领导核心地位。中国共产党作为使命型政党一直关注社会矛盾的转换，这既有利于在纷繁复杂的矛盾中把握好历史的发展趋势以领导中国人民取得革命、建设、改革的胜利，又可以根据不同的发展阶段突出制度建党治党的要旨，保证依规治党的成效。

(二)主体自觉：党永葆自我革命的优良品质

严于律己、注重自我革命是党一直葆有的精神品质。党内法规制度是中国共产党人必须遵守的行为准则，通过严格的党内法规制度来规范党组织及党员的行为，有利于保证党的团结及领导，维护党的权威。同时，通过严格执行党内法规制度来惩处违背党的宗旨的错误行为，净化党的政治生态，健壮党的肌体，使党始终保持马克思主义政党本色，始终成为领导中国人民全心全意实现民族复兴、人民幸福的坚强柱石。基于此，百年来中国共产党在领导中国革命、建设和改革的进程中，一直将党内法规制度建设作为永葆党的生机与活力的重要法宝。

自成立伊始，中国共产党就将中华民族与中国人民的根本利益摆在首要位置，自觉地承担起为民族谋复兴的历史重任。中国共产党坚持历史唯物主义立场，坚定不移地走群众路线，视人民群众的根本利益为奋斗目标，在实践中汇聚成党内法规制度建设的力量之源。一方面，党内法规制度建设的动力源于人民。坚持人民利益的至上性，将党内法规制度建设厚植于人民群众的创造伟力之中，充分吸取人民群众的智慧，不断地增强党内法规制度建设的广度与深度，确保党的人民性立场得到充分的制度显现。另一方面，人民群众的满意度是检验党内法规制度建设成效的标准。习近平同志曾指出“党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例，经过实践检验，约定俗成、行之有效”，系列党内法规制度在制定、修改及完善的过程中充分地彰显了党的执政理念、基本立场、中心任务及从严治党的精神，有效地回应了人民群众的价值诉求。同时，通过充分地发挥广大人民群众的监督作用，全党以问题为导向倒逼解决方案，不断健全党内法规制度，增强全面从严治党的价值旨归，从而进一步提升人民群众的满意度。

(三)理性认知：制度管党治党经验的深刻总结

毛泽东同志指出“感觉经验是第一的东西，我们强调社会实践在认识过程中的意义，就在于只有社会实践才能使人的认识开始发生，开始从客观外界得到感觉经验”，这不仅是马克思主义政党先进认识论的集中体现，也是中国共产党掌握党内法规制度建设基本规律的逻辑必然。中国共产党通过不断总结已有党内法规制度建设的基本经验来加强理性认识以掌握其中的“法则”。一方面，对党内法规制度建设规律的认识不是一蹴而就的，而是要在党的建设的总体布局中逐步深化认识，自觉地把握其中的奥秘。另一方面，对党内法规制度建设规律的认识促进了实践的发展，使党能够及时掌握党内法规制度建设的基本原则，深刻认识党内法规制度建设的基本问题，并根据自身建设的需要不断地做出调适以摆脱党内法规制度建设过程中遇到的困境。

随着实践的发展，中国共产党对党内法规制度建设基本规律的认识不断深化，党内法规制度建设机制也在朝着科学化方向发展。如从党内法规制度制定的角度来看，在革命战争年代，由于受主客观条件的局限，党内法规制度的制定多呈现“碎片化”，党内法规制度的规范性程度有待提高；中华人民共和国成立后，成为执政党的中国共产党在总结历史经验的基础上逐步完善了党内法规制度制定机制，在科学机制的指引下使得依规管党治党效果明显。从党内法规制度执行的角度看，在中华人民共和国成立之前，党内法规制度的执行保障机制不健全，缺乏系统性的保障制度；中华人民共和国成立后，党不仅加强了党内实体性法规制度的建设，而且为了保障党内法规制度的高效运转，党还完善并健全了党内程序性法规制度，进一步规范了党内法规制度的运行程序，提高了党内法规制度的执行度。进入新时代以来，党更加注重党内法规制度建设的规范化、科学化，特别是《中国共产党党内法规制定条例》的修订与实施，进一步增强了党内法规制度订立、修改、审批、发布等程序上的规范性程度。

(四)科学实践：风险倒逼制度治党的行动效能

党内法规制度建设深受党内外风险挑战的影响。风险挑战倒逼党内法规制度安排，并对党内法规制度建设的实践产生能动的导向作用。百年来中国共产党在不同历史时期所经受来自内外部不同特点及性质的风险挑战，一定程度上对党内法规制度建设带来了重要影响。不论是在革命战争年代还是在社会主义建设和改革时期，党内外的诸多风险挑战都要求党要将制度治党管党摆在突出位置，抓住各个历史阶段党的建设的主题及中心任务，强化党内法规制度在从严治党过程中的作用，增强制度治党的行动效能。如在新民主主义革命时期，内忧外患(反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义的重任)的革命战争环境使得党内法规制度建设始终围绕完成民族独立、人民解放的任务而展开。这就要求党要特别注意维护自身的团结一致及革命统一战线的稳定，要保持党对革命事业的政治领导权，要坚决反对投降主义及分裂主义。同时党内自身也面临着诸如思想建设、组织建设、作风建设等重要任务，因此党以党内法规制度建设为着力点，不断地强化制度治党的效能，在推进党的伟大工程的历史进程中，使党内法规制度成为治党管党的重要法宝。又如中国特色社会主义进入新时代，当前世界发展面临各类风险挑战特别是新冠肺炎疫情的影响给世界发展带来的巨大不确定性，加之“与国内外形势发展变化相比，与党所承担的历史任务相比，党的领导水平和执政水平，党组织建设状况和党员干部素质、能力、作风都还有不小差距”，这就要求我们将依规治党作为重要的战略举措。因此，鉴于诸多内外风险挑战的压力，制度治党管党为全面从严治党提供了新的镜鉴。

压力亦是动力。面对诸多风险与挑战，百年来中国共产党紧紧依靠人民群众，充分发挥科学理论的指导作用，在总结党内法规制度建设经验教训的同时，自觉地站在发展党和人民事业的高度，提升党内法规制度建设的质量。一方面系列风险与挑战对党内法规制度建设造成诸多影响，党不仅要客观与理性地研究风险挑战带来的多重困境，还要实事求是地分析风险挑战的变化因子及潜在威胁，增强党内法规制度建设应对风险挑战的能力，让党内法规制度成为从严管党治党的“压舱石”。另一方面党从客观变化的实际出发对党内法规制度建设的理念、目标及策略等作出调整，坚持法治思维，强化创新精神，牢固把握党内法规制度建设的主动权，化风险挑战所带来的压力为党内法规制度建设的动力，确保党内法规制度发挥管党治党、永葆党的先进性及纯洁性的效用。总之，党内法规制度建设应坚持以问题为导向，秉承从实践中来到实践中去的工作方法，自觉地提升制度治党的行动效能以应对各种风险挑战的能力。

四、中国共产党党内法规制度建设的基本经验

党内法规制度建设是党从严治党的重要法宝。百年来党内法规制度建设积累了一系列被实践证明了的并取得重大成就的宝贵经验，这些宝贵经验是新时代党内法规制度建设的重要参考。

(一)坚持正确价值取向：以人民为中心的发展理念

坚持人民至上是中国共产党一贯坚持的价值理念。百年来党内法规制度建设始终围绕这一价值理念而推进，并在党要管党、从严治党的法治践行中不断得到发展。中国共产党是中国人民根本利益的代表者，“办好中国的事情，关键在党”。在百年的革命、建设、改革历程中，党始终以党内法规制度为抓手推进从严治党管党，使党保持先进性与纯洁性，其目的在于把党建设成为能始终代表人民群众根本利益的忠实践行者及坚强领导者。

“江山就是人民，人民就是江山”，坚持人民的至上性，是党内法规制度建设的动力源。百年党内法规制度建设始终坚持问题导向，自觉地将其贯穿于党的中心工作的全过程，针对不同时期党的建设中存在的突出问题，依靠制度“纠偏补漏”成为重要路径，从而使党的各项中心工作得到有序的高效完成。如新中国成立初期，为肃清党和国家机关中的贪污腐败分子以达到巩固党的政治建设的目标，党中央出台《关于立即限期发动群众开展“三反”斗争的指示》，对隐藏在党内的腐败分子给予严惩，极大地保证了党的先进性及纯洁性，维护了人民群众的根本利益。以服务于党的中心任务为导向加强党内法规制度建设，充分体现了党抓主要矛盾的工作方法，凸显了人民至上的价值理念。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，坚持将制度管党治党摆在党的建设突出位置，深入推进制度反腐建设，积极推进党的建设新的伟大工程，使得党更加深受人民群众的信任，让人民群众在共同富裕及自由而全面发展的事实中自觉感受到党是其根本利益的坚定代表者和中国特色社会主义事业的领导者。正是基于人民至上的价值理念，百年来中国共产党一直将党内法规制度作为党的建设重要抓手，不断地在历史的发展中推进党内法规制度建设，为永葆马克思主义政党的先进性与纯洁性发挥了重要作用。

(二)确保制度相互协同：注重党内法规制度的衔接性

党内法规是党内规章制度的总称，其中党章是党内法规的根本大法，具有至高无上的地位。首先，从党内法规制度体系来看，党章具有统领性，是党内其他法规制度制定、修改、清理、废止的总依据，党内其他法规制度都不能同党章相违背，党内其他法规的价值意旨应与党章保持高度一致。其次，从党内法规制度的效力上看，党章具有最高约束效力，党章对党的性质、宗旨、基本原则、党员权利及义务等作了明确规定，并对各级党组织及全体党员的行为遵循产生了重要影响，具有普遍的约束力。一方面，如果以前的其他党内法规制度与现行党章存在不一致，那么就有必要对党内其他法规制度作出新的调整；另一方面，新的党内法规制度的制定必须以现行党章为基准，既要在内容上与党章所体现的精神高度契合，又要在制度修订的程序、主体、原则、范围等方面符合党章所规定的要求。

“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，百年来中国共产党一直将依规治党摆在突出位置，强调党内法规制度建设的重要性。在新民主主义革命时期，尽管受战争环境的影响，但党依旧对党内法规制度建设做出了系列探索，并推动党的建设不断取得新成就。新中国成立后，党要管党、从严治党的优良传统得到赓续，党先后颁布《中共中央关于厉行节约的决定》《中共中央关于党的高级干部自修马克思列宁主义理论的规定》《中共中央关于加强国家监察机关的工作的指示》等党内法规，其目的在于通过党内法规制度来加强党的领导以更好地建设社会主义新国家。由于受“左”倾思想的干扰，党内法规制度建设遭受过重大挫折。党的十一届三中全会后，党中央在吸取以往经验教训的基础上作出了“党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”的规定，指明了制度治党的正确方向，强调了党内法规与国家法制的无缝对接。随着法治国家建设进程的加快，党内法规制度建设也取得了显著成就：一是党内法规制度更加凸显“法”的特点。党内法规制度的内容不断得到充实，其形式也日益规范；实体性党内法规与程序性党内法规相互得到不断发展。二是党中央提出“依法执政”的时代命题。党规国法是党执政的基本遵循与重要手段，依法执政就是要求党按照党规及法律所规定的原则来治国理政。三是理顺党的法规制度与国家法律的关系。既要重视党内法规制度建设，又要注意党的法规制度与国家法律的协调对接、相互促进以推动党内法规制度及国家法律的共同进步，即“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”。进入新时代以后，以习近平同志为核心的党中央以全面依法治国为基点，将党内法规制度纳入中国特色社会主义法治体系中，开辟了依法治党的新境界。

(三)构建党的法规体系：实现党内法规制度全面覆盖

系统观念是中国共产党推动党内法规制度建设的重要指导思想。由碎片化到系统化、由不完善到完善是百年党内法规制度建设的总趋势。在革命战争年代，党通过党内法规制度建设来“提高党的威信，巩固党的纪律，加强党的领导”，但此时党内法规制度建设更多地体现出应激性特征，主要是为了适应战争条件下党的建设的需要以保证党坚强地领导中国人民彻底地完成反帝反封建的革命任务，党内法规制度尚未形成体系。中华人民共和国成立后，基于治国理政的需要，党根据自身历史地位的变化及中心任务的改变而不断地加强党内法规制度建设。尽管在探索党内法规制度建设的过程中受到“左”倾错误思想的影响，但社会主义革命和建设时期党内法规制度体系化建设的成就依然显著。主要体现在：一是对党的章程作出重要修订。根据党和人民事业的发展需要，党的八大将党的执政地位、宗旨、性质等列入党章，并对党内政治生活的基本原则及重大问题作出基本规定，为党执政后党内法规制度建设提供了总依据。二是将党内法规制度贯穿于党的建设的始终，通过制度的设计与执行巩固党的领导地位和团结局面。三是突出党内法规制度建设的问题性。针对党内法规制度建设过程中存在的保障性法规数量不足、法规的可操作性亟待提升等问题，党及时给予回应并加强相关法规制度建设工作，凸显了党内法规制度建设的问题导向，健全与完善了党内法规制度。

党的十一届三中全会后，党中央在着眼于改革开放伟大事业的同时，指出全党“在新的历史时期，必须认真维护党规党法，切实搞好党风”，以制度为抓手来规范党风党纪。为提升改革开放条件下党的执政能力，党以党内法规制度建设为抓手对加强党的思想建设、制度反腐、组织工作等问题作出了新的更严格的规定，颁布并组织实施了《中共中央关于全党学习〈邓小平文选〉的通知》《中共中央办公厅关于中央直属机关领导体制问题的通知》等党内法规。进入21世纪以来，制度治党常态化是党内法规制度建设的主流。中国共产党根据党内反腐败斗争形势而继续完善党的监察、检查、审计制度，出台了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等，使得改革开放新时期党内法规制度日益健全，形成了较完整的体系。党的十八大以来，党内法规制度体系向纵深发展。一是党内法规制度建设朝着精细化方向发展。如为了进一步严明党的政治纪律及政治规矩，中共中央办公厅出台并实施《中国共产党纪律处分条例》，细化了党的纪律处分规则。二是单行法规制度建设取得成效，制度体系更加完善。党在矢志不移推进制度体系化的同时，也在健全相关单行法规。如为了进一步规范立法程序，《中国共产党党内法规制定条例》得以颁布与实施。三是优化党内法规制度结构。党组织加紧对党内法规制度的清理，其目的在于实现党内法规制度的“重塑”以提高制度治党的效率，填补制度治党上的“空白地”，密织党内法规制度体系网。

(四)坚持全面从严治党：突出制度治党的方向与效用

衡量党内法规制度建设成败得失的关键在于党内法规制度的效用是否得到最大程度发挥。要提升党内法规制度治党的效用，就必须强化目标意识。百年来党始终以严格的制度来规范党的工作、巩固党的团结、提升党的领导能力，对党的事业的发展具有重要作用，彰显了制度治党的功能及成效。

提升制度治党的效用是从严治党的重大课题。要提升制度治党的效用，就必须尊崇全面从严治党的总要求，自觉地以高标准、严要求来加强党内法规制度建设。“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”首先，党内法规制度建设必须坚持党的核心领导，自觉维护党中央权威。党内法规制度建设要充分体现党的领导这一基本原则，只有坚持党对党内法规制度建设的绝对领导，才能保证党内法规制度建设的正确方向，才能保证党的集体意志得到体现，才能推动党的事业兴旺发达。其次，党内法规制度建设必须坚持党的民主集中制原则。党内法规制度是全党共有的价值观念及行为准则，全体党员必须无条件地遵从它。因此，从法理上讲，党内法规制度的制定、修订、清理及废止等过程，必须反映全党的意志。因此，必须坚持与发扬党的民主集中制，提升党内法规制度的质量，积极回应党内法规制度建设的迫切需求，突出党内法规制度的权威性、约束性、规范性与严肃性，为更好地发挥党内法规制度的效用奠定基础。再次，党内法规制度建设必须坚持科学的系统观念。一方面树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的党内法规制度建设理念，坚决保障党内法规的严格执行，形成用严格的制度来管党治党的党内政治习惯。另一方面注重党内程序性法规制度与实体性法规制度的协调发展，形成系统化的制度结构体系，确保党的各项事业有序开展。最后，建设政治过硬、业务担当的党内法规制度工作队伍。依靠制度机制加强党的建设，必须要有一支紧跟党走、业务精湛的党内法规制度工作队伍。建设高质量的党内法规工作队伍，是保证党内法规制度科学设计、有效执行、跟踪监督的人力保障，也是全面从严治党的必然要求。因此，加强党内法规制度工作队伍建设，对提升党内法规制度建设的效果具有重大意义。

五、结 语

党的百年奋斗史，亦是一部党内法规制度建设史。自成立时起，中国共产党就将党内法规制度作为从严治党的重要抓手，秉承依规治党的优良传统以永葆党的先进性和纯洁性。回眸百年党史，中国共产党坚持从具体实际出发，以自我革命的巨大政治勇气汲取制度管党治党经验，以风险意识倒逼制度治党的行动效能。基于历史场域、主体自觉、理性认知、科学实践的四维视角考察党内法规制度建设的逻辑理路，就是要揭示党内法规制度建设的发展动力。制度问题是带有根本性、全局性、稳定性的重要问题，百年党内法规制度建设的历史实践表明：新时代加强党内法规制度建设，要着重从价值取向、制度协同、体系构建、治理效能四个方面发力，以此推进党内法规制度治党取得新成效。

当然，百年党内法规制度建设是一个曲折发展的过程。从整体上看，党内法规制度建设呈现不断向前发展的趋势，但这并不意味着党内法规制度建设没有遭受挫折。百年党内法规制度建设不论是取得的成就还是遭受的挫折，都将成为我们党坚持依规治党、依法治党的宝贵经验。立足新发展阶段，汲取百年党内法规制度建设的宝贵经验，驰而不息推进党的建设新的伟大工程，是建设强劲有力、富有年轻朝气的马克思主义执政党的内在要求。