创新发展需求视角下财政科技支出结构优化研究——基于30个中国创新型城市的数据

王福涛，陈 博，蔡梓成

(1.华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640；2.国家税务总局佛山市南海区税务局，广东 佛山 528200)

一、引 言

财政是国家治理的基础和重要支柱。在理论层面上，依据政策工具论，财政政策被视为重要的政策工具，科技创新政策借助财政科技支出得以推动实施。在实践层面上，2014年中央经济工作会议首次提出“我国进入经济发展新常态”，在此情势下中国政府财政能力相对有限，过往依靠加大创新投入的粗放型发展模式已不可持续，为此亟须优化财政支出结构，提升支出绩效。2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求着力提高财政资源配置效率和使用效益，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。2021年习近平总书记在两院院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上的重要讲话强调，要优化财政科技投入，加大基础研究财政投入力度、优化支出结构。

在预算约束下，财政科技资金以不同科目、不同专项等形式进行分配使用。财政科技支出绩效评价“4E”原则中的效果性(effectiveness)要求单一科目资金或专项资金投入实现有效产出，但所有的单一投入产出有效并不代表整体产出有效。这其中就涉及财政资金的投向及结构问题。财政科技支出绩效最佳的前提是财政资金的分配使用合理且合适，资金投向皆满足所有的创新需求，实现偏好匹配(preference-matching)均衡状态。因此，从创新发展需求视角出发，提升财政科技支出绩效，可转化为实现财政科技支出结构与创新发展需求相契合。

然而，实践中政府财政科技支出方向可能不适配创新发展需求。财政科技支出作为政府行为，其支出偏好形成深受行政逻辑影响。财政分权体制下政府或“为增长而竞争”而倾向见效快、效益高的生产性支出，缩减科教文卫等非生产性支出；或“为创新而竞争”倾向加大财政科技投入。受政府绩效考评周期导向以及财政内部控制工作影响，财政科技资金倾向在短期内提高研发成功率。然而，创新的本质是一种高风险的市场活动。虽然市场失灵的存在决定了政府介入的必要性，但是基于行政逻辑的财政科技支出偏好与基于市场逻辑的创新活动需求并不一定适配，从而产生支出结构的契合性问题。

有关科技投入绩效的研究多以财政科技支出为解释变量或中介变量，从投入与产出角度出发，聚焦于财政科技支出与整体创新绩效之间的关联。财政科技支出能消弭研发风险，降低研发成本，引导研发投入，对提升创新绩效有关键作用。胡丽娜基于中国省级面板数据的研究发现，财政科技支出对区域创新能力的促进作用发挥受财政分权制度影响。卞元超等从研发要素流动情况入手，建模分析发现地方政府财政科技支出竞争对区域创新绩效有明显的提升作用。王谦等测度中国30个省级行政区财政科技支出效率，结果显示全国整体财政科技支出效率未实现DEA相对完全有效，支出规模效率有待提升。上述研究对财政科技支出的探讨偏向其宏观影响作用，少有分析支出的具体所向。2007年财政部实施政府收支分类改革，支出科目由按经费性质分类调整为按支出功能分类，以此明确政府各项支出的范围。从不同的科技支出科目入手，可探析财政科技支出结构与多样创新需求间的统一性，以此测度财政科技支出绩效。

城市创新资源集聚，创新要素流动便捷，创新活动协调有效，日益成为科技创新活动的主阵地。2008年国家发展和改革委员会将深圳设为全国首个创建国家创新型城市试点，由此开启创新型城市建设进程。2016年国家科学技术部、国家发展和改革委员会在《建设创新型城市工作指引》中指出创新型城市建设的重点任务之一就是抓创新投入的带动，要求进一步加大地方财政科技投入。2022年《科技部关于支持新一批城市开展创新型城市建设的通知》要求各城市要以创新型城市作为实施创新驱动发展战略的抓手，加强组织领导。有别于中央政府、省级政府，限于城市职能，城市政府财政科技投入规模相对有限，行政动员能力相对更弱，创新链所处层次更低，但又与地方经济社会发展联系更为紧密，自主发挥空间更大，因而支出偏好有其特质性。在地方财政自给率渐降、财政支出刚性渐大的矛盾下，创新型城市建设必须重视财政科技支出绩效问题，着力实现支出结构与创新需求相契合。

现有关于城市创新发展的研究或关注创新绩效，如霍春辉等的准自然实验研究发现创新型城市试点政策能通过增强企业创新能力，提升劳动力集聚程度，提高金融发展水平等路径促进产业结构升级；魏亚平等评价了北京、深圳、上海等20个城市的创新驱动要素质量水平。相关研究或探讨创新发展模式，如尤建新等根据政府和市场角色的定位不同，总结分析了城市创新发展的政府主导型“上海模式”、政府引导与市场驱动并存的“深圳模式”，并认为政府和市场“双擎”驱动的混合型发展模式是未来趋向；刘硕等认为中国创新型城市发展模式可归结为科技创新型、工业制造业创新型、服务创新型和文化创新型。

但相关研究对城市财政科技支出方向与结构问题探讨相对较少，且所选取的研究对象多为创新能力较强的国家试点创新型城市，对非试点城市未予重视。2017年国家科学技术部、国家发展和改革委员会在《关于支持新一批城市开展创新型城市建设的函》中指出创新型试点城市建设名单经定期的监测与评价后会进行动态调整。这意味着非试点城市有后发跻身为试点城市的可能性。试点与非试点城市，因创新目标、财政实力、创新基础等的差别而有着不同的支出偏好与创新需求，开展分类别比较研究能全面分析支出结构与创新需求的契合性情况，同时为非试点城市找到后发追赶的支出行为路径。

本文以全面实施预算绩效管理之前的五年，即2014—2018年为研究周期，以30个国家创新型试点与非试点城市为研究样本，在财政部《政府收支分类科目》中选取体现财政科技支出方向的重点支出科目，构建与支出科目相对应的创新发展需求指标测量体系。运用系统熵值法测度创新指标对创新系统的影响力，以此判断城市财政科技支出方向是否有效契合了相应创新需求，通过财政决算数据的统计描述分析支出结构，解析成因，最后为提升财政科技支出绩效提出政策建议。

二、研究设计

(一)分析框架构建

财政部《政府收支分类科目》在一般公共预算支出功能分类中设置了类、款、项三级科目，其中类级科目反映政府某一职能活动，款级科目反映政府同一职能活动的不同支出方向，项级科目反映政府具体支出结构。

科学技术支出类下共有10款，选择其中与科技发展关联紧密的6款用作分析，科学技术管理事务反映科技管理支出；基础研究，应用研究，技术研究与开发反映科学研究活动中基础研究，应用研究，试验发展三类活动支出；科技条件与服务涉及科技创新的硬软件基础；科学技术普及对科技知识传播与创新氛围营造有重要作用。不选择其他4款的原因为：社会科学支出是因社会科学支出情况与科技研发创新的关联性较弱；科技交流与合作、科技重大项目是因为经过财政数据试行分析，发现该两款支出情况在城市间差异较大，较少城市针对这两款进行专门支出，缺乏城市可比性；其他科学技术支出是因该款支出所涵盖的范围较广、内容较多、精准性欠佳。除此之外，一般公共服务支出类下的人力资源事务、知识产权事务也与科技创新有较强关联，中国科学技术协会每年发布《中国科技人力资源发展研究报告》，强调科技人力资源是科技创新的主导力量与关键要素；知识产权能对创新活动进行产权界定并提供激励机制。据此，研究选取了2类、8款、54项财政科技支出科目(见表1)，用作分析城市财政科技支出方向。

表1 财政科技支出选取科目

财政支出的目的性决定了财政科技支出的不同功能科目分类皆有着相应的创新发展需求，如科学技术管理事务支出服务于创新管理，人力资源事务支出目的为培养创新人才。但创新发展需求维度宏观，较难测度，以体现创新发展需求的微观创新指标为测量对象则可解决此问题。如创新人才需求可表现为研发人员数指标，基础研究需求可表现为实验室建设指标等。财政支出三级科目中，款级科目能够清晰体现财政科技支出具体方向。

参考2016年国家科学技术部与国家发展和改革委员会《建设创新型城市指标体系》，考虑数据可获取性，设置与8个财政科技支出款目关联性较强的创新指标，各创新指标皆有着所体现的创新发展需求。创新系统内部过程与外部条件的非线性交互作用促进形成创新涌现，据此构建起有创新条件与创新过程两个测量维度，有财政科技投入额等8个创新指标的城市创新指标测量体系(见表2)，所有指标均为正向指标。

表2 与财政科技支出款目相对应的城市创新指标测量体系

表2各指标设置依据描述如下。财政科技投入额(A1)指标与科学技术管理事务支出相关联，是因为政府财政科技投入额越大，政府承受的科技事务管理压力越大。每万人从事研发人员数(A2)指标与人力资源事务支出相对应，是因为人力资源事务支出中的政府特殊津贴、资助留学回国人员、博士后日常经费、引进人才费用等有助于科技人力资源质量的提升，研发人员密度体现科技人力资源质量。

国家高新技术企业认定数(A3)指标与知识产权事务支出相关联。2016年国家科学技术部、财政部、国家税务总局修订印发的《高新技术企业认定管理工作指引》将知识产权列为国家高新技术企业认定的必需条件之一，明确指出“不具备知识产权的企业不能认定为高新技术企业”。城市每年参加国家高新技术企业认定的企业数量较多，政府知识产权事务支出相应提供有效支撑，服务创新主体。知识密集型服务业就业人员数(A4)指标与科技条件与服务支出相关联，科技条件与服务支出用于完善科技条件以及为科技活动提供基础性、通用性服务，科技条件与服务的落地实践产生专业人员队伍需求，有利于以科学研究、技术服务业为核心的知识密集型服务业就业规模增长。

全国科普教育基地数量(A5)指标与科学技术普及支出相关联。2009年中国科学技术协会《全国科普教育基地认定办法》指出全国科普教育基地的行政主管部门应为全国科普教育基地运营创造有利条件，加大科普工作投入。城市全国科普教育基地的认定有赖于包括科普活动、科技馆站支出在内的政府财政科学技术普及支出。

国家重点实验室数量(B1)指标与基础研究支出相关联。国家重点实验室是开展基础研究、应用基础研究和基础性工作的重要基地，其建造和运营需要大量基础研究财政资金投入，基础研究支出中有专项的重点实验室及相关设施支出。每万人发明专利拥有量(B2)指标与应用研究支出相关联，发明专利是应用研究的常见成果形式，较多城市政府专门列支财政经费，对专利权人予以资助或奖励，如《上海市专利资助资金管理办法》《深圳市科学技术奖(专利奖)奖励办法实施细则》等。

高技术产业主营业务收入(B3)指标和技术研究与开发支出相关联。技术研究与开发支出是推进科技成果产业化、市场化的过程。高技术产业作为知识密集、技术密集的产业类型，其经济效益和社会效益显著，是科技产业化进程的核心推动力。高技术产业主营业务收入能较好地表征技术研究与开发支出效果。

(二)城市选择与数据采集

依据城市创新能力与财政能力差异，将30个样本城市分为国家试点创新型城市、地方自建创新型城市两大类别(见表3)。北京、上海、深圳、广州等15个国家试点创新型城市，受国家创新型城市试点政策支持，创新水平较高，财政能力较强，有较大财政科技支出自主权。中山、岳阳、九江、滨州等15个地方自建创新型城市，虽不受国家创新型城市试点政策支持，创新水平相对较低，财政能力相对较弱，但有明确的创新型城市建设的政策目标与行动方案，其创新发展体现进取性。

表3 国家试点创新型城市与地方自建创新型城市分类

经济地理学理论揭示了区域创新时空演化存在地理邻近性和空间依赖性。区域内城市之间的知识溢出与空间交互会形成地理集中的整体创新偏好。地方自建创新型城市与国家试点创新型城市在5个城市群地理基本相邻，目的是排除因区域不同对城市比较研究造成的外生干扰。

研究测度的8个创新指标，数据采集于国家科学技术部、国家知识产权局、中国科学技术协会的政务公开信息，国家统计局的《中国城市统计年鉴》《中国科技统计年鉴》，各城市统计局发布的城市统计年鉴。数据采集过程中注意多方比较求证，重复查验，确保数据准确性。2014—2018年5年时间30个样本城市的8个指标共采集了1 200个数据值。

2008年施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定财政预算、决算信息属于行政机关主动公开内容。各城市政府官方网站均设有“法定主动公开内容”专栏，内有《政府收支分类科目》框架下的市级财政决算表，从中采集2014—2018年城市财政科技支出决算数据。

(三)研究方法

分析财政科技支出结构与创新发展需求之间的契合性，其方法与流程如下。

1.测度创新发展需求所向创新指标对系统运行的影响力。

创新系统内各主体和要素间交互作用具有发散性、非线性、随机性、多重性等特征，这使得系统运行状态变得模糊复杂而难以测度。熵是对不确定性的一种度量，根据熵的特性，可通过计算熵值来判断创新系统的随机性及无序程度，同时解决财政科技支出款目与创新指标间的模糊对应问题。

核密度估计求熵值法是一种非参数检验法，能够对未知的密度函数进行估计，与现实情形较为接近。Parzen窗函数为正态窗，因此估计函数的平滑性较好。假设已知的样本集={,,,}，估计变量的概率分布函数。变量的Parzen窗核密度估计表达式为：

(1)

(2)

(3)

式(1)与式(2)中，为样本总数；为变量的维数；窗口宽度用来表示，最优值与样本集有关，采用经验值1；为核函数，是以为边长的维超立方体的体积。将式(1)、式(2)与式(3)整合，得到概率密度估计式(4)：

(4)

在连续性系统中，创新系统总熵值可表示为：

(5)

标准化处理指标数据，将指标数据代入式(4)，在此基础上通过公式(5)计算创新系统总熵值。

熵表征系统无序状态，熵值越大说明系统越无序，熵值越小说明系统越有序。剔除一个创新指标，计算创新系统熵值变化。若指标剔除后创新系统熵值增加，说明该指标存在时能有效降低创新系统熵值，使系统更为有序，此指标调控有效，对系统存在有序影响。此时剔除该指标前后系统熵值之间的差值为负数，该负数为指标对创新系统的有序影响力。

反之，若指标剔除后创新系统熵值降低，说明该指标存在时会增加创新系统熵值，使系统更为无序，此指标调控无效，对系统存在无序影响。此时剔除该指标前后系统熵值之间的差值为正数，该正数为指标对创新系统的无序影响力。差值的绝对值大小反映影响力大小。

2.根据创新指标对创新系统的影响力判断财政科技支出方向与创新发展需求的契合度。

如果某一创新指标对系统存在有序影响，说明相对应的财政科技支出方向能契合创新发展需求。反之则是不契合，从财政科技支出结构着手，分析其内在成因。

三、城市财政科技支出方向与创新发展需求间的契合度

逐一抽取创新指标，计算创新系统熵值变化值，由此得出各城市创新指标对创新系统的影响力，分类统计国家试点创新型城市与地方自建创新型城市的创新指标的影响力均值(见表4)。8个测度创新指标中，国家试点创新型城市有财政科技投入额(A1)、每万人从事研发人员数(A2)等6个指标影响力为负数，对创新系统存在有序影响；有全国科普教育基地数量(A5)、国家重点实验室数量(B1)2个指标影响力为正数，这两个指标对创新系统存在无序影响，调控效果不佳。

表4 城市创新指标对创新系统的影响力均值

地方自建创新型城市有财政科技投入额(A1)、国家高新技术企业认定数(A3)等4个指标影响力为负数，对创新系统存在有序影响；有每万人从事研发人员数(A2)、全国科普教育基地数量(A5)、国家重点实验室数量(B1)、每万人发明专利拥有量(B2)等4个指标影响力为正数，这4个指标对创新系统存在无序影响，调控效果不佳。

将创新指标与所对应的财政科技支出款目作对照分析，若支出款目所关联创新指标的系统影响力为负数，则表明指标对创新系统存在有序影响，财政科技支出方向与创新发展需求相契合；若支出款目所关联创新指标的系统影响力为正数，则表明指标对创新系统存在无序影响，财政科技支出方向与创新发展需求不契合。契合情况如图1所示。

注：灰色标*号的为不契合的支出款目与创新指标

国家试点创新型城市在科学技术管理事务、人力资源事务、知识产权事务、科技条件与服务、应用研究、技术研究与开发等方面支出能使相应指标对创新系统存在有序影响，但在科学技术普及、基础研究两方面支出方向与需求不契合。地方自建创新型城市在科学技术管理事务、知识产权事务、科技条件与服务、技术研究与开发等方面支出能使相应指标对创新系统存在有序影响，但在人力资源事务、科学技术普及、基础研究、应用研究等方面支出方向与需求不契合。

两类城市在科学技术管理事务、知识产权事务、科技条件与服务、技术研究与开发方面均是支出契合。科学技术普及、基础研究是两类城市共同的不契合支出。较之国家试点创新型城市，地方自建创新型城市的人力资源事务、应用研究支出绩效有待提升，未能满足创新发展需求。

总结而言，8个城市财政科技支出款目中，科学技术管理事务、知识产权事务、科技条件与服务、技术研究与开发支出均契合创新发展需求，基础研究、应用研究、人力资源事务、科学技术普及支出都在一定程度上不契合创新发展需求。

四、城市财政科技支出结构描述

财政科技支出方向的集合即为支出结构，支出方向与创新发展需求的契合性体现在支出结构中。从款级、项级科目入手，具体分析国家试点创新型城市与地方自建创新型城市财政科技支出结构，以解释财政科技支出方向契合与不契合创新发展需求的内在原因。统计国家试点创新型城市与地方自建创新型城市8个款目支出额占比，结果如图2所示。

(一)与创新发展需求相契合的财政科技支出结构

分析技术研究与开发、科学技术管理事务、科技条件与服务、知识产权事务等与创新发展需求相契合的城市财政科技支出结构，明晰契合缘由。

从图2可知，技术研究与开发为城市首要支出重点，国家试点创新型城市占比达53.61%，地方自建创新型城市占比达47.15%，占比远超其他支出。技术研究与开发支出用于产业技术研究与开发、科技成果转化与扩散等。两类城市较大的技术研究与开发支出规模有效地促进高新技术产业发展，满足创新发展需求。

图2 国家试点创新型城市与地方自建创新型城市款目支出额占比

科学技术管理事务支出是政府对科学技术活动各方面的宏观管理支出，其占比地方自建创新型城市(11.42%)远大于国家试点创新型城市(5.78%)。其缘由是国家试点创新型城市市场机制发育程度较好，有条件贯彻落实科技领域“放管服”改革，让市场承接科技管理事项，从而降低政府自身管理成本。地方自建创新型城市市场机制发育尚不完备，政府科技事项放权缺乏条件，故需要以较大的科技管理成本去组织创新活动。两类城市皆依据自身实际条件实现了科技事务支出契合创新发展需求。

科技条件与服务支出，其占比国家试点创新型城市(9.33%)远大于地方自建创新型城市(3.79%)。市场化水平越高，研发活动专业化分工越细，对科技服务的需求越多。国家试点创新型城市因而表现出比地方自建创新型城市更大的科技条件与服务支出偏好。两类城市在该支出均实现了与创新发展需求契合。

知识产权事务支出是政府在实施知识产权战略、保护知识产权、促进知识产权运用等方面的支出。知识产权事务支出要求适当保护产权成果以激励技术创新。若保护程度过强，会提高创新成本，抑制技术扩散；若保护程度过弱，则难以保障产权利益，挫伤自主创新的积极性。国家试点创新型城市(2.01%)与地方自建创新型城市(1.81%)的知识产权事务支出占比均较低，相应指标对创新系统存在有序影响，说明两类城市的财政干预强度合适。

(二)与创新发展需求不契合的财政科技支出结构

分析基础研究、应用研究、人力资源事务、科学技术普及等与创新发展需求不契合的城市财政科技支出结构，探寻不适配原因。

基础研究支出用于从事基础研究活动与专项科学研究活动、建设重点实验室与重大科学工程等。其支出额占比，国家试点创新型城市仅为3.03%，地方自建创新型城市仅为2.29%，支出比例偏低，致使对应的创新指标对系统存在无序影响。

应用研究支出用于在基础研究成果上，对某一特定实际目的进行创造性研究。其支出额占比，国家试点创新型城市(9.84%)与地方自建创新型城市(9.48%)相当，但地方自建创新型城市对应的创新指标对系统存在无序影响，说明地方自建创新型城市该项的支出结构有待优化。

比较分析国家试点与地方自建创新型城市应用研究支出的项级结构(见表5)，国家试点创新型城市的应用研究支出较为均衡全面，在高技术研究(19.92%)、社会公益研究(15.86%)、专项科研试制(15.41%)等方面支出较多。相比而言，地方自建创新型城市仅是机构运行支出比例就到了55.19%，其他应用研究支出占比(28.01%)也较大，这反映该类城市应用研究机构运行成本过高，难以有财政余力开展其他专项支出，且支出精准性不佳。

表5 国家试点创新型城市与地方自建创新型城市应用研究支出项级结构 (%)

两类城市基础研究、应用研究、技术研究与开发支出额占比三者的比值，国家试点创新型城市约为1∶3∶18，地方自建创新型城市约为1∶4∶21，研发活动财政支出结构明显失衡。技术研究与开发支出占比偏高，基础研究支出占比偏低，这会使科技产业化进程缺乏基础研究的原生动力驱动，长此以往将陷入技术停滞的困境。应用研究是对基础研究成果的先验，应用研究支出占比偏低将使后期试验发展面临更大的风险与不确定性。

人力资源事务支出反映人力资源管理成本。地方自建创新型城市该支出额占比(14.14%)大于国家试点创新型城市(12.55%)，但其对应的创新指标对系统存在无序影响，支出结构亟待优化。分析人力资源事务支出的项级结构(见表6)，地方自建创新型城市的引进人才费用支出占比(14.26%)远远低于国家试点创新型城市(45.68%)，其支出重点为其他人力资源事务支出(28.16%)、事业运行(22.99%)、行政运行(19.42%)，人力资源管理能力有待提高，成本偏高，致使财政资金无法最大限度地投入到引进人才上。

表6 国家试点创新型城市与地方自建创新型城市人力资源事务支出项级结构 (%)

两类城市在引进人才费用支出占比上的差距实则反映城市“人才争夺战”的区域不平衡现象。经济新常态下城市人口红利消失，人才红利对推动高质量发展的作用凸显。在全国户籍制度改革的契机下，城市间“人才争夺战”于2014年打响，至2018年达到高潮，多地密集出台新政，降低落户门槛，以财政补贴等方式引进人才。深圳、杭州等国家试点创新型城市财政支出力度大，人才资源争夺实力强，易产生虹吸效应，使竞争力不足的地方自建创新型城市面临人才流失的挑战。

科学技术普及对于创新型城市建设而言，有弘扬科学精神、提高劳动者科学素质、推动文化产业发展等重要作用。地方自建创新型城市科学技术普及支出占比(9.92%)远大于国家试点创新型城市(3.85%)，两类城市所对应的创新指标均对系统存在无序影响。两类城市2014—2018年科学技术普及支出额占比的变化趋势如图3所示，国家试点创新型城市较为稳定；地方自建创新型城市则波动较大，在2016年迅速提升，并在两年间保持较高水平。其原因为地方自建创新型城市的科普支出偏好受政策导向影响较大。

图3 国家试点创新型城市与地方自建创新型城市科学技术普及支出额占比

2016年中国科学技术协会发布《中国科协科普发展规划(2016—2020年)》，2017年国家科学技术部、中共中央宣传部发布《“十三五”国家科普与创新文化建设规划》，这两个政策文件都对城市科普工作提出了更高要求，后者还指出要强化政府部门科普工作的责任和义务，要推进区域科普发展指数评价，对科普绩效进行动态监测与第三方评估。地方自建城市为满足科普绩效指标，在科普工作社会化投入和市场化运作机制不成熟的情况下，由政府承担主要支出责任。国家试点城市财政支出能力较强，但科普投入力度有待加强。两类城市都未依据自身能力承担相应的科普支出责任，未能契合创新发展需求。

五、讨论与政策建议

提升财政科技支出绩效，就要实现财政支出方向、结构与创新发展需求高度契合。但在政府行政逻辑与创新市场逻辑的一定错位下，政府会从政治属性与经济属性两方面理解创新发展需求，影响财政科技支出方向、结构的精准性与契合度。

党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。在此情形下，科技创新工作已然成为地方重要的政治考核任务之一，地方建设创新型城市的创新发展需求带有政治属性，而政治创新发展需求的满足依靠指标治理机制。

指标治理机制是将治理任务具体化为若干指标，通过行政体制对指标进行分解、下放、监督与考核，将监督考核结果与政府政绩相挂钩，从而保障决策执行与政策落地。创新型城市建设的指标治理机制便是科技创新指标监测。2017年国家科学技术部要求创新型试点城市开展自总结评估，“对照试点建设方案提出的目标和各项指标，逐一列出完成情况，并做翔实分析，重要指标请附计算方法和原始数据”。

单一制下的中央和地方间遵循下级对上级负责原则，政府管理绩效考评是上级政府调控下级政府的重要管理手段。政府创新型城市指标监测对创新型城市建设中地方政府行为偏好具有关键性影响。创新型城市指标监测体系既涉及人才、资金、设施等创新条件，又关注从基础研究到应用研究再到试验发展的过程产出。系统而全面的创新指标监测与考核，对于创新能力与财力较强的国家试点创新型城市而言，是其展现创新成就的途径之一。但对于创新能力与财力较弱的地方自建创新型城市而言，该类城市不得不动用有限的财政资源去尽力达成不符合自身基础的多方面指标，科技管理支出成本过高，支出精准性削减，指标考核成为负担。

城市政府为提高指标得分而主动地投入资源，在此过程中反而是根据指标要求不断重塑自身行为，这容易陷入从“按指标治理”到“被指标治理”的困境，指标考核由手段变为目的。此外，科技创新指标监测周期受政府政策周期影响，但政策周期、监测周期与科技创新周期并不一定一致，在确定的监测周期内完成不确定性较大的科技创新指标，任务压力尤为明显。

故较之国家试点创新型城市，地方自建创新型城市在能力有限的情况下，在应用研究、人力资源事务支出中常规性的科技组织管理成本较高，无力开展特色专项支出；在科学技术普及支出中承担过多的支出责任，对应创新指标对系统存在无序影响。

创新是对生产系统生产函数的创造性毁灭，能产生经济利润。内生增长理论认为内生的技术进步是经济持续增长的源泉。促进科技与经济深度融合的创新发展需求亦是经济需求。在经济诱因驱使下，城市政府会偏向短期经济效益好的生产性财政科技支出，忽视回报周期长的基础研究与应用基础研究，以市场换技术。故国家试点创新型城市与地方自建创新型城市的基础研究、应用研究支出占比偏低，技术研究与开发支出占比偏高。

城市政府对创新发展需求属性的不同判断可能形成截然相反的财政科技支出偏好。国家试点创新型城市从经济属性的角度看待科学技术普及，认为科学技术普及对经济增长的作用不及科技人力资源、技术研究与开发等，所以其科学技术普及支出占比偏低。地方自建创新型城市把科学技术普及看作必须满足的政治创新发展需求，所以其科学技术普及支出占比较大，占比变化趋势受政策导向影响明显。

基于上述讨论，为提升财政科技支出绩效，本文提出以下政策建议：第一，以创新能力提升为城市根本创新发展需求，政治与经济因素不能替代其本质，健全相应的普适性与特色性相结合的创新指标监测体系，引导不同类型城市进行符合自身实际的财政科技投入。第二，实现财政科技支出方向、结构与创新发展需求的有效契合，创新条件较好的城市应加大对基础研究、应用基础研究与重大科技基础设施建设的财政投入力度，同时承担必需的科学技术普及支出责任；创新条件一般的城市应以个性化服务手段而非规模性资金优势吸引和引进人才。第三，提升科技管理效能以降低财政科技支出成本，使财政资金流向创新发展所需，推进科技领域“放管服”改革，让市场有效承接政府下放的科技管理事项。