司法鉴定机构性质定位和体制机制问题研究

江胜超，陈向芳

（1.福建省司法厅，福建 福州 350003； 2.福州大学 至诚学院，福建 福州 350002）

自2005 年《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）颁布实施以来，面向社会服务的司法鉴定机构在司法行政部门统一登记，建立了统一的司法鉴定管理体制。 然而，由于顶层制度设计过于简约，司法鉴定机构在性质定位、管理体制、运行机制等方面不够明确或不够完善，长期困扰司法鉴定登记管理工作，也制约了司法鉴定事业的进一步改革发展。

1 性质定位上存在的三个争议

根据《决定》和司法部《司法鉴定机构登记管理办法》（司法部令第95 号）规定，结合机构登记管理实践中反映出的问题，司法鉴定机构性质定位主要存在三个争议：（1）司法鉴定机构准入登记是设立登记还是资质许可；（2）司法鉴定机构是否具备法人资格；（3）司法鉴定机构是不是公益性组织。

1.1 设立登记还是资质许可

《决定》第六条规定：“申请从事司法鉴定的个人、法人或者其他组织，由省级人民政府司法行政部门审核，对符合条件的予以登记。” 《决定》全文没有出现“设立”的字眼，那么从《决定》的措辞理解，司法行政部门对拟从事司法鉴定业务的法人或者其他组织进行登记，颁发《司法鉴定许可证》，允许其从事核定范围的司法鉴定业务，应当属于行政许可性质的登记行为。 行政许可的相对人是申请从事司法鉴定业务的“法人或者其他组织”，其是《司法鉴定许可证》的持证人，申请人的名称就是司法鉴定机构名称，司法鉴定机构无须另起字号。 但是，《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定释义》在解释第六条时，将法人或者其他组织“申请从事司法鉴定”理解为“申请设立鉴定机构”，切换了法条的字面含义，为设立登记留下了制度空间。

2005 年，司法部颁布实施的《司法鉴定机构登记管理办法》（以下简称《办法》）作为《决定》的配套规章。 《办法》第十六条进一步规定：“申请设立具有独立法人资格的司法鉴定机构，除应当提交本办法第十五条规定的申请材料外，还应当提交司法鉴定机构章程，按照司法鉴定机构名称管理的有关规定向司法行政机关报核其机构名称。” 也就是说，允许在申请主体之外另行设立法人资格司法鉴定机构，另起字号。 2005 年，司法部办公厅印发《司法行政机关司法鉴定登记管理文本格式（试行）》，作为《办法》的配套文件使用。 该文件附件《司法鉴定机构预核名称的说明》规定：“独立设立的司法鉴定机构名称由‘所在行政区域+字号+司法鉴定所（中心）’组成；依托法人、其他组织设立的司法鉴定机构，其名称可以沿用法人、其他组织名称或者由‘法人、其他组织名称+司法鉴定室（所或中心）’组成。” 这样一来，司法鉴定机构可以有三种命名方式，其中一种沿用申请主体名称，不产生新的组织机构，其他两种命名方式实际上是在原申请主体之外另行设立新的组织机构。 司法鉴定机构命名方式看起来简单，实际上涉及机构设置模式的选择。 司法鉴定机构另起名称的模式显示，司法行政部门颁发的《司法鉴定许可证》既是资质许可证书，同时也是机构设立登记证书，发挥了类似企业营业执照、机关事业单位法人登记证、社团法人登记证的功能。

实践层面，2005 年以来全国各地司法行政机关基本采用设立登记模式，而不是资质许可模式。 截至2019 年底，编入全国司法鉴定机构名册的机构有3 055 家。 其中，以“所在行政区域+字号+司法鉴定所（中心）”命名的独立法人机构2 155 家，占70.5%；以“法人、其他组织名称+司法鉴定室（所或中心）”命名的非独立法人机构759 家，占24.9%；沿用申请主体名称的机构141 家，占4.6%，分布在13 个省份。

在2005—2015 年间，申请人拿到《司法鉴定许可证》后，需要向组织机构代码管理部门申请代码证。 2016 年以后，国家实行法人和其他组织统一社会信用代码制度。 司法部对《司法鉴定许可证》记载事项进行了调整，将原来的登记事项“许可证号”改为“统一社会信用代码”。 司法部、国家质检总局联合下发了《关于做好全国法律服务机构组织机构代码到期换证赋码工作的通知》，将原来的“组织机构代码”转换为“统一社会信用代码”，《组织机构代码证》和《司法鉴定许可证》合二为一，《司法鉴定许可证》涵盖了《组织机构代码证》的功能。 自此，司法鉴定机构作为一类独特的组织机构具备了完整的形式要件。 司法行政部门登记的司法鉴定机构，与工商部门登记的企业、民政部门登记的社团、编制管理部门登记的机关事业单位一样，成为一类独特的组织机构类别，在国家统一社会信用代码标准库中的代号为“34”。

综上，按照《决定》措辞理解，司法鉴定机构登记行为是资质许可。 《办法》允许选择资质许可或者设立登记，包括登记为法人或其他组织。 实践中，全国各地基本选择设立登记模式。 司法鉴定机构作为一种组织机构类型，已经得到组织机构代码管理部门的认可。

1.2 法人还是其他组织

法人属于民法上的概念，法人的资格条件由民法规定。 《民法典》对法人成立只作原则性规定，将具体条件和程序上的要求留给专门的法律法规去规定。 《民法典》总则第五十八条规定：“法人应当依法成立。 法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。 法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。 设立法人，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。” 这就表明，按照立法权限只有法律、行政法规才能规定法人成立的条件和程序，地方性法规、地方政府规章、部门规章均无权作此类规定。 因此，如果将司法鉴定机构当作一种独立的法人类型，其登记成立必须有法律或行政法规的规定。 《决定》可以视为广义上的法律，但其并没有规定另行设立组织机构。 而司法部的《办法》属于部门规章，法律位阶不够。 《办法》作为司法鉴定机构成立的“母法”，除了法律位阶不够外，在组织机构的顶层制度设计上也存在不足。

《办法》没有针对司法鉴定机构的独立法人地位作出完整的制度设计，“具有独立法人资格的司法鉴定机构”与不具有独立法人资格的司法鉴定机构，除了机构名称和机构章程这两点外，几乎没有差别。 与事业单位、公司、社团等组织机构的制度设计相比，法人型司法鉴定机构法律人格制度构建的完整性存在差距。 对照《全国法院民商事审判工作会议纪要》对公司独立人格的认定规则，司法鉴定机构也存在人格混同的问题，混同的对象是其设立人、发起人、投资人，并主要表现在以下三个方面：第一，财产混同。 鉴定机构与其设立人、发起人、投资人的产权无法严格区分， 财务活动缺乏规则，经营收益归属不明确，双方利益边界不清晰。 第二，人员混同。 鉴定机构与设立主体人员交叉，鉴定机构的“法定代表人”是设立主体的法定代表人还是自身的法定代表人，“法定代表人”与“机构负责人”是什么关系，其各自有什么职责权限，这些问题都缺乏具体规定。第三，法律地位不明确。司法鉴定机构不是企业，不适用《公司法》，无法套用母公司与子公司或者总公司与分公司的模式来处理设立主体与鉴定机构之间的关系。 司法鉴定机构也不是社团，无法按照社团发起人与社团的关系、社团与会员的关系来认定利益相关者之间的关系。 由此，投资人投入到鉴定机构的财产、资金属于股权投资、捐赠、还是借用，投资人对于鉴定机构是股东、捐赠人还是债权人，目前无法明确。

2017 年11 月，司法部下发《关于严格准入严格监管 提高司法鉴定质量和公信力的意见》规定：“设立鉴定机构的法人或者其他组织终止的， 应当注销其司法鉴定许可。” 这等于要求鉴定机构的存续以其设立主体的存续为前提。 2018 年8 月，司法部、国家市场监督管理总局联合下发《关于规范和推进司法鉴定认证认可工作的通知》，要求以司法鉴定机构的设立主体名义进行实验室认证认可，等于剥夺司法鉴定机构申请认证认可的资格。 这两个文件的精神，实际上都是将司法鉴定机构视为依托原设立主体的组织，否定司法鉴定机构的独立法人资格。 由于早期部分司法鉴定机构的申请主体并非投资人，属于挂名申报，有的挂靠单位实际上已经不存在，有的挂靠单位与司法鉴定机构没有实际联系。 挂靠问题使得司法鉴定机构的产权和决策权的归属进一步复杂化，从根本上制约了司法鉴定机构的存续和发展。

综上，独立法人司法鉴定机构作为一类新的组织机构、新的行政管理对象，在顶层制度设计上存在欠缺，司法鉴定机构与发起人、投资人、设立人的法律关系不清晰，机构法律地位不明确，法人治理结构不完善，客观上影响了其独立法人资格的认定。

1.3 营利性还是非营利性

在讨论司法鉴定机构的性质之前，首先需要了解法律对营利法人、非营利法人的界定。 《民法典》将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人三个类别。 第七十六条规定：“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。 营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。 ”第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。 非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。 ”第九十五条规定：“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。” 可见，营利法人与非营利法人的区别有两点：第一，是否以营利为目的而设立；第二，是否向出资人分配利润。 另外还要注意，非营利法人并不等于公益法人，法律对公益法人有着更为严格的界定，公益法人终止后剩余财产的处置有特殊要求。具体到司法鉴定行业，只有事业单位设立的机构，才可能达到公益法人的条件。

由于《决定》和《办法》对司法鉴定机构的性质均没有规定，现行司法鉴定管理法律法规规章均没有“营利”“非营利”“公益”等措辞或者表述，司法鉴定机构是营利性机构还是非营利性机构，长期以来一直存在争议。 主张营利性的理由主要有：（1）司法鉴定机构作为自筹经费的单位，没有政府财政补贴，需要以经营收入来支撑其运营费用；（2）企业设立司法鉴定机构并非出于公益目的，投资者必然要分配利润；（3）司法鉴定机构非营利性的定位不符合现实情况。 主张非营利性的理由主要有：（1）司法鉴定活动关系到司法公正，属于司法工作的延伸，不能以营利为目的；（2）趋利性容易引发道德风险，司法鉴定不能走市场化道路；（3）营利性定位不利于提高社会公信力。 还有人认为，司法鉴定机构营利性问题是个伪命题。 这是因为：由事业单位设立的司法鉴定机构不以分配利润为目的，自然是非营利性的；而企业设立司法鉴定机构必然以取得利润为目的，自然是营利性的。 因此，不能一概而论。

综上，可认为司法鉴定机构从主体上无法统一定性为营利性或者非营利性，其可能是营利法人，也可能是非营利法人。 司法鉴定的公益性、非营利性并不是指司法鉴定机构的主体性质，而是指司法鉴定事业或者司法鉴定活动的性质，主要体现在以下三个方面：第一，司法鉴定收费属于政府指导价，司法鉴定机构不能超过标准收费；第二，司法鉴定机构必须承担一定的法律援助义务，不论其盈利还是亏损；第三，司法鉴定机构不得拒绝委托，不得因个案无利可图而不受理案件。 此外还需要明确，司法鉴定机构的营利性或者非营利性，仅针对法人司法鉴定机构而言。 《民法典》没有对非法人组织作营利性和非营利性分类，因为非法人组织本身没有独立财产、不能独立承担民事责任、不具备完全法律人格，区分营利性和非营利性在法律上没有意义。

2 体制机制存在的问题

由于司法鉴定机构性质定位不清，司法鉴定机构准入登记、日常监督管理、质量运行体系等方面存在不同程度的争议，影响司法鉴定事业的健康发展。 这些问题在独立法人司法鉴定机构方面表现最为突出。 下文将针对独立法人司法鉴定机构存在的问题进行分析。

2.1 准入条件不够明确

《决定》规定法人或者其他组织申请从事司法鉴定业务的条件是：（1）有明确的业务范围；（2）有在业务范围内进行司法鉴定所必需的仪器、设备；（3）有在业务范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室；（4）每项司法鉴定业务有3 名以上鉴定人。 在《决定》基础上，《办法》增加了两个条件：（1）有自己的名称、住所；（2）有不少于20～100 万人民币的资金。 同时，增加了三项申请材料：（1）相关的行业资格、资质证明；（2）相关的内部管理制度材料；（3）机构章程（仅限设立独立法人的司法鉴定机构）。 以上规定条件从字面上看是明确的，但在实际操作中却有不少模糊之处。

2.1.1 关于设立资金

按照《办法》的规定，申请人要有不少于20～100万人民币的资金。 这涉及几个问题：这个资金是设立主体自身资金还是拟设鉴定机构资金？ 如果是设立主体自身资金，那么其与新设的鉴定机构有什么关系，资金金额如何认定，是设立主体银行账户的流动资金还是其他资产？ 如果是设立主体投到拟设机构的资金，那么设立主体投入的资金属于股权投资、借款还是捐赠？资金用途是否有限定？这些问题在法律上都没有明确。 而且，由于国家没有建立司法鉴定机构财务会计准则，机构账户资金进出缺乏明确的规则，资金数额难以反映机构经济状况，对申请人设立资金的要求没有实际意义。

2.1.2 关于人员和设施设备

《决定》和《办法》都要求申请主体具备相应的鉴定人员、设施设备。 如果设施设备的产权应该属于设立主体，鉴定人员的身份关系也应属于设立主体，那么鉴定机构就没有独立的财产和人员，开展业务活动必然要受制于设立主体，与其独立法人资格并不相称。 如果设施设备和人员属于拟成立的司法鉴定机构，那么设施设备所有权从什么时候转移、如何认定，设立主体对司法鉴定机构投入的资产的性质是股权投资、借用，还是捐赠？ 人员身份什么时候转移，以及社保关系是否移转？

2.1.3 关于检测实验室资质

由于检测实验室资质属于设立主体，鉴定机构的检测能力只能依托设立主体，实际上无法独立运行。 实践中的常用做法是，以有资质的主体的名义申请设立司法鉴定机构，机构设立后再建设自己的实验室并申请资质认定。 这样一来，法律关于申请主体具有实验室资质的准入要求便失去意义。 《决定》将通过计量认证或实验室认可的检测实验室作为所有类别的司法鉴定机构的法定准入条件之一。 但实际上，司法鉴定项目有检测检验类和检查评估类的区分，检查评估类主要依靠鉴定人的经验判断，与检测实验室关系不大，认证认可部门也没有开展相应的认证认可活动。 因此，登记机关只能要求检测检验类项目在准入前需通过认证认可，检查评估类项目不作要求，导致实际操作与法律规定差距较大，准入登记存在一定的法律风险。

2.2 运行管理机制不健全

2.2.1 缺乏法人治理结构

司法鉴定机构没有明确的决策、执行、监督权限划分。 多数司法鉴定机构《章程》规定司法鉴定人会议制度是司法鉴定机构的组织机构，但司法鉴定人不是司法鉴定机构的投资者，只是司法鉴定机构聘用的劳动者，由被雇佣人员行使决策权并不符合常理。 司法鉴定机构的投资者掌控鉴定机构重大决策，是司法鉴定机构的实际控制人，但这些投资者有的不在机构担任职务，而是指定他人挂名，鉴定行业存在幕后老板现象。 鉴定意见鉴定人负责制与鉴定机构投资人承担经营风险存在内在矛盾，鉴定意见是否被采信对鉴定人的利益没有影响，这样的制度设计显然不合理。

2.2.2 社会地位不明确

在实践中的不同场合、领域，对司法鉴定机构有企业、民办非企业、社会服务机构、市场中介组织、准司法机构等提法，提法众多本身已经说明司法鉴定体制的混乱程度。 由于体制不清、性质不明，司法鉴定机构在缴纳税费、享受国家优惠政策、经营成本核算等方面存在不同程度障碍。 比如，民营司法鉴定机构目前参照民营企业缴纳税费，但是司法鉴定机构没有在工商部门登记，有关部门不认为司法鉴定机构是企业，不允许司法鉴定机构申报高新技术企业等资质，不予享受企业人才引进方面的优惠。

2.2.3 趋利取向明显

由于缺乏司法鉴定机构财务会计准则，司法鉴定机构注册资金、营业收入的用途没有规定，实践中，司法鉴定机构资金使用比较随意，司法鉴定机构资产与投资人个人财产混用，账户资金可以按照实际控制人的意见随便转入、转出。 民营机构投资人为了利润最大化，千方百计搞创收，不顾个案鉴定条件和本机构技术能力，尽量多收案件，拆解项目以抬高收费。 为压缩鉴定成本，简化技术细节，影响案件质量。

2.3 可持续发展面临挑战

2.3.1 出具数据存在合法性问题

《中华人民共和国认证认可条例》第十五条规定，向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室，应当具备有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，并依法经认定后，方可从事相应活动。 具体到司法鉴定行业，从事法医毒物、法医物证、微量物证、生态环境损害等检测类鉴定项目的机构，其实验室必须通过认证认可，出具的司法鉴定意见才具有法律效力。2018 年《司法部 国家市场监督管理总局关于规范和推进司法鉴定认证认可工作的通知》下发后，省级市场监督管理部门要求设立主体申请认证认可，不再接受司法鉴定机构认证认可申请，现有鉴定机构的实验室资质问题已凸显出来。

由于历史原因，有的机构设立主体并非检测公司，根本无法适应《检验检测机构资质认定管理办法》规定的条件。 一方面，有的机构属于借用设立主体作为发起人成立的，司法鉴定机构与设立主体没有实际联系，各自都有实际控制人，司法鉴定机构无法推动设立主体申请认证认可。 有的鉴定机构的设立主体早已吊销或者注销，根本不可能去申请认证认可。 另一方面，设立主体与司法鉴定机构为互相独立的两个法人，设立主体的资质不能视为司法鉴定机构的资质，司法鉴定机构以设立主体的计量认证资质出具数据，必然存在合法性问题。

2.3.2 市场化模式弊端明显

司法鉴定业务的主要委托方是法院和公安机关，案源的集中度较高，办案机关作为合同甲方，对司法鉴定机构拥有强大的话语权。 各地中级人民法院按照自己的要求，有选择地将司法鉴定机构纳入名册。 一旦司法鉴定机构没有纳入当地法院名册，也就没有机会接受法院委托，案源不足导致其生存困难。 为了方便工作，公安机关一般通过招标方式选择长期合作的司法鉴定机构。 由于多方面原因，公安机关往往要求参与投标的司法鉴定机构“大而全”，具备多个类别的鉴定资质。 为了满足公安机关的要求，避免在投标资格审查环节被淘汰，各司法鉴定机构大量投入资金购买设备、聘用人员，纷纷申请增加鉴定项目。 但是，全社会的案件资源总量基本稳定，鉴定市场供大于求的问题更加突出，技术资源过剩的局面长期存在。 在招投标模式下，最终中标的只有一家机构，其他机构面临创收压力，只能千方百计降低运行成本，这必然影响到司法鉴定质量。 从业务类别上看，物证类的微量鉴定、声像资料类鉴定等项目对技术条件要求很高，但案件量特别少，业务收入难以支撑这些项目的运转。 司法鉴定活动应当遵循科学、独立、客观、公正的原则，鉴定结果不可能都符合委托方预期，不适用“付费者满意”的市场逻辑。 司法鉴定活动存在不充分竞争和逆向淘汰问题，完全市场化不利于司法鉴定事业健康发展。

3 原因分析

3.1 改革不够系统深入

现行司法鉴定登记管理体制是司法改革的产物。 长期以来，我国是职权主义的诉讼模式，相应地，公安、法院、检察院、国家安全机关都设立自己的技术鉴定部门。 1998 年，司法部“三定”规定增加了登记社会鉴定机构的职责，此后，司法行政部门陆续登记了一些社会鉴定机构。 这个时期的司法鉴定管理体制存在两个方面的问题：一是登记管理分散，鉴定标准不统一，存在多头鉴定、重复鉴定；二是侦查机关自侦自鉴、检察机关自鉴自诉、审判机关自鉴自审，鉴定过程不透明，权力过于集中，广受诟病。 为了理顺这些问题，与当时的司法改革相配套，全国人大常委会颁布实施《决定》建立了统一的司法鉴定管理体制，要求面向社会服务的司法鉴定机构在司法行政部门统一登记、公布名册，侦查机关的内设司法鉴定机构不得面向社会接受委托，法院和司法行政部门不得设立司法鉴定机构。

由此可见，《决定》的任务主要是解决司法鉴定机构管理部门分散、管理体制不统一的问题。 从目前的情况看，其立法目的基本实现。 但是，正因为《决定》 的主要任务是解决司法鉴定机构统一管理的问题，因而《决定》内容只有极其简约的十八个条款，只对当时认为比较紧迫的、能够达成共识的问题给予明确，对司法鉴定机构的运转模式、性质定位并没有具体规定。 特别是《决定》对申请从事司法鉴定业务的“法人或其他组织”的性质没有界定，这意味着企业、事业单位都可以提出申请，也就是说，司法鉴定机构可能是非营利性的事业单位，也可能是营利性的企业单位。 自《决定》颁布实施以来没有实质性修订，国家层面也没有《司法鉴定管理法》的立法计划，因而这些争议和问题将长期存在。

3.2 发展路径隐含分歧

为了贯彻落实《决定》，司法部于2005 年制定颁布两个部门规章《司法鉴定机构登记管理办法》《司法鉴定人登记管理办法》及相关配套文件，成为司法鉴定机构登记管理最为重要的依据。 然而，由于立法权限等方面的原因，规章对司法鉴定机构的法律性质也没有定义。 按照《司法鉴定机构登记管理办法》的规定，司法鉴定机构审批既可以采取对申请主体发放司法鉴定执业资质的方式，也可以在原申请主体之外新设司法鉴定机构，包括独立法人司法鉴定机构和非独立法人司法鉴定机构。 资质许可、成立法人机构、成立非法人机构表面上看都是发放许可证书，然而却是三种完全不同的发展方向。 由于其对应不同的申请条件，产生不同的运行模式，必然导致不同的法律后果。 特别是在原申请主体之外再成立新机构的模式，创造了一类新的组织机构，必然带来制度上的衔接问题。

从组织机构管理运行的角度看，每一类独立的组织机构类别都需要一套体系完整、逻辑周延的体制机制，以保障这套制度与国家的其他法律制度的良好衔接。 遗憾的是，现有司法鉴定制度设计还远远达不到这个程度，还有相当多的制度空白。 实践中，由于司法鉴定机构属于新生事物、总量很少，在国家组织机构体系中占据比例非常小，社会影响力不大、认识度不高。 在外界看来，这类机构没有在编制管理部门登记，因而不是事业单位；没有在工商管理部门登记，不是企业单位；没有在民政部门登记，不是民办非企业单位或者社团。 同时，这类机构不像律师事务所、公证机构有明确的法律规定，其法律性质并不清晰，独立法人地位得不到社会认可。 因而，司法鉴定机构在办税、人员社保、国家优惠政策享受等方面遇到困难便难以避免。

3.3 政策环境发生变化

《决定》颁布实施以后的一段时期，各级司法行政部门本着积极发展司法鉴定事业的思路，力争将司法鉴定打造成为一个新的行业。 为了将司法鉴定机构作为独立的管理对象，塑造司法鉴定机构的公益性形象，各地司法行政部门普遍采取设立新机构的审批登记模式，由此产生一类新的组织机构。 实践中，无论是官方还是司法鉴定机构自身都将司法鉴定机构视为独立的单位，机构设立后与设立主体就不再有实际联系，导致设立主体与鉴定机构“两张皮”的现象非常普遍。

近年来，随着社会形势的变化以及行政责任的强化，各部门对行政管理工作趋于谨慎。 司法部发布《关于严格准入 严格监管 提高司法鉴定质量和公信力的意见》，整顿注销“四类外”鉴定项目。司法部、国家市场监管总局《关于规范和推进司法鉴定认证认可工作的通知》发布后，市场监管部门将司法鉴定机构视为依托法人或其他组织的实体，剥夺了司法鉴定机构申请认证认可的机会。 因国家政策急剧变化，各省市原来推行的司法鉴定机构认证认可工作被迫中止，司法鉴定机构的生存发展面临考验。

4 司法鉴定体制机制重构的建议

4.1 三种登记管理模式的比较

4.1.1 资质许可模式

在资质许可模式下，司法行政部门只对申请人发放《司法鉴定许可证》，沿用申请人的统一社会信用代码，不产生新的组织机构。

（1）优点。①鉴定机构合法性问题得以解决。相对于设立登记审批模式，资质许可审批模式更符合《决定》精神，申请主体的资金、资格资质、工作人员与鉴定机构一体化，不存在鉴定机构与设立主体“两张皮”的问题。 ②简化行政审批工作。 资质许可审批模式以申请主体的名称为鉴定机构名称，无须另行起用新字号。 因没有新的机构产生，无须向国家申请赋予统一社会信用代码，登记信息无须上传国家组织机构公示系统，大大简化审批工作。 ③降低行政机关管理成本。 由于没有产生新的机构类别，无须另行建立信用体系序列，司法行政部门无须管理机构的社保、纳税、财务、党务，不承担企业安全生产责任，可以将工作重心从管理机构和人员切换到管理司法鉴定资质，重点监管司法鉴定意见书质量。 在经营者严重违规需要吊销《司法鉴定许可证》的情况下，不会引起经营主体灭失，不涉及人员失业、资产清算、民事债权债务处置、档案处理等善后事务，行政处罚的实施风险更小。 ④降低企业自身管理成本。 按照资质许可模式，申请主体只是多了一项资质，其他的业务工作不变。 企业无须另立银行账户、另行税务登记，工作人员无须另外签订劳动合同、另立社保账户，企业运营成本不会显著增加，无须依靠鉴定收费生存，经济压力相对较小，营利冲动会得到一定的控制。 ⑤淡化司法鉴定机构的性质定位问题。 司法鉴定资质与其他资格资质一样，不改变申请者原有的主体性质。

（2）缺点。①机构名称无法体现公益性。按照资质许可的模式，机构名称将是某大学、医院、中心、公司。以公司作为名称的，无法体现公益性质。②对现有行业的冲击较大。 对于新申请从事司法鉴定业务的单位而言，资质许可的模式没有任何问题。 但是，现有2 155 家司法鉴定机构都有独立的名称，作为独立法人在运作。 按照资质许可模式，现有机构需要重新登记，核发新的《司法鉴定许可证》。 考虑到，部分现有司法鉴定机构与设立主体只是挂靠关系，有的设立主体处于非正常经营状态，使用原设立主体名称重新登记不具有可行性。 现有司法鉴定机构经过多年经营，录入人民法院名册，积累了一定的品牌价值，改革会造成一定的价值损失。

4.1.2 设立独立法人模式

设立独立法人模式，即所在行政区域+字号+司法鉴定所（中心）的模式。

（1）优点。 ①机构名称不会体现营利性特征，相比公司企业外在形象更好。 ②有利于将司法鉴定作为一个行业来管理，形成行业自律、行业认同，培育综合性、专门性鉴定机构。 ③全国范围内，企业作为申请主体设立的司法鉴定机构基本采用这种模式，已经形成一定的社会认可度。

（2）缺点。 ①司法鉴定机构与设立主体“两张皮”。 机构设立后就与母体分离，设立主体原有的资质条件对于新的机构没有意义，达不到遴选资质条件好的单位进入行业的目的。 司法鉴定机构与设立主体法律关系不明确，容易发生产权争议。 ②出具报告的合法性问题。 目前，市场监管部门只接受设立主体作实验室认证认可，司法鉴定机构本身不具备实验室资质，出具报告存在合法性问题。 ③司法鉴定机构的法人资格还存在争议，短期内难以协调解决，将长期影响机构发展。 ④主管部门行政管理成本和企业运行成本较高，机构面临创收压力。

4.1.3 非独立法人模式

非独立法人模式，即机构名称为：申请主体名称+司法鉴定所（中心），这是介于资质许可和设立法人之间的一种折中模式。

（1）优点。 ①司法鉴定机构与设立主体“两张皮”的问题不会那么突出。 在目前司法鉴定机构申请认证认可尚未理顺的情况下，把设立主体名称与司法鉴定机构名称连在一起，可缓解实验室资质使用的合法性问题。 ②司法鉴定机构依托设立主体，可以利用设立主体的资质条件、设施设备，工作人员劳动关系可以保留在母体， 企业运行成本较低。③按照法律规定， 非法人组织不独立承担民事责任，法律上不区分营利性与非营利性，可以避开机构性质的争议。

（2）缺点。 ①对于公司设立的机构，机构名称无法体现公益性。 ②机构与母体的其他部分无法完全区别开来。 ③在目前司法鉴定机构申请认证认可尚未理顺的情况下，使用设立主体实验室资质存在的合法性问题不像独立法人模式那么突出，但不等同于没有任何问题。

4.2 对完善登记管理工作的建议

综合比较以上三种模式，没有任何一种模式能够解决所有问题。 考虑到现有司法鉴定机构绝大部分是给名称字号的模式，体制机制已经基本定型，为了不对行业冲击过大，保持政策的延续性，笔者认为不宜采用资质许可的方式。 同时考虑到，法人鉴定机构与设立主体“两张皮”的问题没有根本的解决办法，笔者认为新设司法鉴定机构也不宜采用设立独立法人的方式。

4.2.1 新设机构采用非独立法人登记管理模式

机构名称统一为“设立主体名称+司法鉴定中心”。 新设机构要依托社会上优质的技术资源，禁止单纯为了做司法鉴定案件而设立的公司进入。 新机构申请的司法鉴定执业类别要与其主营业务密切相关，不允许增加与其主营业务无关的执业类别。比如，从事医学检测的公司不得跨界到电子数据领域。 之所以这样规定，主要考虑到全国各省司法鉴定的案件资源总量有限，目前现有综合性鉴定机构已经基本满足诉讼需要，为了避免过度竞争导致的质量低下，不需要再发展更多综合性机构。 为了行业健康发展，要逐步改变司法鉴定机构单纯依靠鉴定收费维持生存的状况。

4.2.2 现有机构按照实际条件整改归类

现有机构确实具备法人条件的，要厘清与设立主体的关系，明确界定其法律地位，构建独立的法律人格，完善法人治理结构。 现有法人机构实际上不具备法人条件的，名称要改为“设立主体名称+司法鉴定中心”，让机构名称与其实际运行状况相符。同时，要协调市场监督管理部门支持，允许独立法人的司法鉴定机构以自身名义申请认证认可，彻底消除出具数据的合法性问题。