《民法典》语境下宅基地资格权的性质定位与制度展开

李 谦，单 锋

一、问题的提出

随着城镇化率的不断提升，我国从农村涌向城市谋生的“农民工”群体日趋庞大。国家统计局数据显示，2021年我国农民工总量为29251万人，约占农村户籍总人口数量的29.2%。大量农民工进城，虽然为城市营造出了一片欣欣向荣的景象，却导致农村人口大量流失、宅基地闲置境况愈发严重。加之宅基地使用权“只有进口、没有出口”的残缺机制，农民无法通过宅基地使用权和房屋所有权抵押融资，亦无法在闲置不用时置换为资金。宅基地闲置、利用效率低下、空心村等问题，在农村日趋严重。受制于农村住房保障制度的残缺，宅基地使用权的流转范围被限定在集体经济组织内部，农房所有权亦因此受到牵连而无法参与自由竞争的市场经济。对住房保障的过度袒护和对财产权能的过度压制，造成宅基地使用权的行使空间更为逼仄。农民无须基于占有、使用宅基地使用权满足基本生活需求时，无法将农房转让以获取收益，又不甘心无偿退出宅基地使用权，“弃而不用”成为理性经济人的唯一合法处理方式。为解决宅基地住房财产权与住房保障权难以兼顾的两难困境，畅通城市资本优势与农村资源优势的置换渠道尤为迫切。

为实现“放活宅基地使用权”的制度目标，消解宅基地使用权内部社会保障权与住房财产权间的矛盾关系，应将宅基地使用权设计为脱离身份属性、能够自由进入市场经济的纯粹财产权。2018年“中央一号文件”提出，探索试点宅基地三权分置制度改革，通过新增“资格权”的技术性手段，摆脱宅基地使用权内部财产属性与保障属性两种矛盾对立的困局。然而，政策语境下的“资格权”既与“所有权—用益物权”的大陆法系立法传统不符，也未曾以任何形式出现在我国法律史当中。“资格权”的性质、制度展开以及与其他制度间关系的协调，成为宅基地三权分置制度改革最具挑战性、急迫性的一环。新生的宅基地资格权，需要学术以逻辑丰富、立法以体系构建、行政以改革试点，共同对资格权的性质、法律表达方式以及与“所有权”“使用权”间的互动关系作论证，将朴素的政策语言转化为契合理论体系的法学概念。

二、宅基地资格权的性质定位——基于三权间的关系论证

宅基地三权分置制度中资格权的设置，以保持农户享有的住房福利的身份专属性为前提，为集体经济组织外部主体占有、使用宅基地使用权提供法律可能性。丰富宅基地资格权的制度内涵，需要从摆正宅基地资格权在三权中的位置入手。宅基地资格权是一项独立的权利，还是依附于宅基地所有权或与宅基地使用权结伴而生的权利，目前的学术观点纷繁多样、莫衷一是。考察宅基地资格权的性质及在三权分置内部的关系，应当将宅基地资格权作为贯通宅基地所有权和宅基地使用权的轴心，厘顺宅基地所有权与宅基地资格权的“自物权—他物权”关系，最终实现对宅基地“所有权—用益物权—次级用益物权”三权分置结构的整合。

（一）承接具有成员权内涵的宅基地所有权

2018 年“中央一号文件”的横空出世，切断了两权分置下宅基地“所有权—使用权”之间的紧密联系，改革焦点直指宅基地三权分置中新生的“资格权”。作为纾解“所有权—使用权”紧张状态的缓冲地带，宅基地所有权与宅基地资格权的关系成为争议颇多的问题之一。有观点认为，宅基地所有权与宅基地资格权，应当被描述为包含与被包含关系。基于这一关系，宅基地资格权被视为宅基地所有权中基于成员权取得宅基地使用权的资格，或将之作为宅基地所有权中成员权的内容之一。

依考夫曼之见，立法及所有发现法规范之行为，均致力于当为与实存之“彼此适应调和”。简单将宅基地资格权归入成员权的做法，是对立法的放任自流。观察我国目前的立法实况，《民法总则》之前并未设立成员权，《民法典》亦未在团体法篇章中对团体组织中的成员权作出相应规定。成员权具体内涵及外延均不甚明确，将宅基地资格权置于成员权之中相当于单独为宅基地资格权设置了一项为其量身定做的权利口袋。在成员权的基础性法律制度尚不完善的情况下，将宅基地资格权置于成员权项下，无异于将宅基地资格权打造为空中楼阁，形成法律基础的恣意。“皮之不存，毛将焉附”，将宅基地资格权置于成员权并使之统归于宅基地所有权的做法，不仅无法使宅基地资格权中的相应权利得到妥善安置，还将其推入更加模糊化的成员权范畴之内，不利于宅基地资格权与其他物权法律概念的融合，甚至将宅基地“所有权—资格权—使用权”三项权利与民事私法关系的距离越拉越远，宅基地三权将无可避免地陷入法学概念失调的无序状态。

在功能效果方面，由于宅基地资格权对宅基地所有权的依赖性，宅基地资格权无法作为一项独立的权利承担宅基地所有权所不具备的特异性质即宅基地三权分置制度改革为其设定的独立承担社会保障的公共福利属性。由此，宅基地权利内容当中必须保留下来的社会保障功能，仍然需要借由宅基地使用权实现。宅基地三权分置制度改革的目的在于，祛除宅基地使用权的身份属性而实现市场化自由流转。三权分置制度改革将宅基地资格权置于宅基地所有权项下，仅仅彰显了集体经济组织成员请求集体经济组织免费分配宅基地使用权的权利，以此对应集体经济组织向集体经济组织成员分配宅基地使用权的义务，无法对我国目前宅基地两权分置的制度格局作出实质性改善。根据《土地管理法》第62条对“保障农村村民实现户有所居”的强调，法律认可集体经济组织成员享有免费向集体经济组织申请宅基地使用权的权利；相应地，集体经济组织负有为符合申请条件的集体经济组织成员免费分配宅基地使用权，以确保“户有所居”的义务。在此基础上，将这一原本就内含于法律之中的权利通过宅基地三权分置制度改革的方式作出明示，无法体现宅基地三权分置制度的科学性，亦无法体现宅基地使用权脱离身份属性的可能性。宅基地使用权仍然深陷于保障与财产双重身份的困局之中无法自由流转，而无法自由流转最为致命的结果便是集体经济组织成员住房财产权难以得到充分行使，此种解释路径必将导致宅基地三权分置制度改革目的的落空。因此，宅基地资格权只有完全独立于使用权和成员权范畴之外，承担集体经济组织成员在宅基地上享有的身份属性，方能兼顾住房保障与住房财产的改革目标，满足城市与农村土地建设用地市场间要素融合发展的改革要求。

（二）引出具有单纯财产属性的宅基地使用权

宅基地资格权一头牵着农民“住有所居”的住房福利保障，宅基地使用权一头则牵着农民最为珍视的住房财产权利。目前，学界对居住保障或财产权能一方的过度关注而造成对他方的轻视，试点地区“政策先行”的宅基地三权分置制度路径为立法提供了错误的“路径依赖”，使得宅基地资格权与使用权之间的关系更为扑朔迷离。

针对宅基地资格权与使用权的关系问题，有学者将三权分置后的宅基地使用权塑造为债权性权利，还有的将宅基地资格权解读为流转宅基地使用权之后剩余权利的总和。宅基地三权分置制度试点地区颁布的相关政策，也多是通过认可租赁宅基地使用权的形式，实现农民住房财产权的法律效果。而宅基地使用权的流转这一最为主要的农民住房财产权实现方式，因“流转”一词触及禁止宅基地使用权流转的规定而过度敏感，为试点政策所避之不及，去身份化的宅基地使用权在集体经济组织外部的自由流转尚未真正建立起来。如，2020 年7 月31 日，北京市人民政府颁布的《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号）第12条的规定指出，探索宅基地使用权转让机制的方式在于“向本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的村民转让宅基地”，严禁城镇居民购买宅基地及地上房屋。再如，2021 年1 月18 日，金寨县古碑镇人民政府颁布《金寨县古碑镇农村宅基地制度改革试点实施方案》（古政〔2021〕7 号）第四（三）条的规定虽然认可宅基地使用权流转，却对转让、出租宅基地的受让人、承租人身份，作出了严苛限定。

事实上，宅基地资格权并非宅基地使用权流转后剩余权利的统称，而是生成宅基地使用权的母权。将宅基地资格权视作剩余权利的法律定位，不仅削弱了集体经济组织成员享有的宅基地资格权的权利能力，还容易使人陷入“轻资格权、重使用权”的认识误区。只有在集体经济组织成员享有的宅基地资格权牢不可破的基础上，才能确保自由流转的宅基地使用权具有稳定权源和正当基础。2018年“中央一号文件”强调，“禁止修建别墅大院、私人会馆”。宅基地使用权的过度凸显，容易形成城市基于经济优势对农村的弱势群体的过度挤压，放大宅基地上所有权畸小、使用权畸大的畸形模式，从而形成“使用权＞资格权＞所有权”的畸形产权形态，激化宅基地财产权能与身份权能的内部矛盾，造成物权权能的本末倒置。只有在保持实现经济权能的同时维持住有所居的社会福利，才能抵抗作为潜在交易人的强势经济地位，将宅基地资格权作为实现农民住房权的最后一道防线。

（三）宅基地“所有权—用益物权—次级用益物权”的三权分置格局

集体经济组织对宅基地所有权的享有，是我国集体土地所有制最为鲜明的表达形式，也是宅基地三权分置制度改革的基础。三权分置视域下宅基地资格权的性质定位，需要以“落实宅基地集体所有权”为前提，对宅基地资格权与使用权间的关系格局作出协调。

1.宅基地资格权之独立属性

为提纯财产权能，分担附着于宅基地使用权之上的住房保障任务，兼顾宅基地维护农民住房保障的重要职责，需要在宅基地使用权之外另行设定一项权利，承担维护农民住房保障权的基本目的，因此宅基地资格权必须独立于另外两项权利之外。弱化宅基地资格权，容易导致城市挤压宅基地资格权的行使空间。一旦宅基地使用权被城市的优势资本瓜分殆尽，宅基地资格权所标识的身份属性将丧失行使余地。这一举措虽可舒缓宅基地闲置问题，却对集体经济组织成员住房保障供不应求的社会性问题视若无睹，最终侵害农民的根本利益。而对宅基地使用权的过度强调，又会导致取得宅基地使用权的强势主体过度侵占集体经济组织成员的宅基地资格权，削弱宅基地资格权的身份属性。

宅基地所有权的法外流转已在农村暗流涌动数年，处于法律监管盲区的“小产权房”问题，促使三权分置制度改革为宅基地使用权在市场中的流转腾出正当的行使空间。因此，既要放活宅基地使用权，确保农民享有的住房财产权能够为社会不特定第三人自由使用，为农民合法行使权利、追求财产利益最大化提供正当途径，又要制约宅基地使用权，避免宅基地资格逸脱于宅基地资格权的权能范围之外。为此，宅基地资格权需要独立于宅基地所有权和使用权之外，并作为单纯的“用益物权”彰显和外化集体经济组织成员的身份权能。

2.宅基地使用权之物权属性

中央政策对宅基地三权分置制度的指导，限于“制定宏观目标”及“确定试点政策”两个方面。宅基地资格权性质的明确及在宅基地“所有权—资格权—使用权”三项权利中的关系定位，需要经由法学理论提炼加工。从改革目的的角度观察，以集体经济组织对宅基地所有权的享有为所有制基础，宅基地资格权中生发而来的次级权利——宅基地使用权权利属性是引起宅基地资格权权利内容变动的主导性权利。将宅基地使用权的权利功能界定为仅限于出租之债权性权利，还是兼具出租之债权性权利与流转、抵押之物权性权利，牵动着宅基地三权分置制度的改革成效。

从立法目的角度观察，宅基地三权分置制度改革的内涵在于同时实现宅基地资格权、宅基地使用权两项权利的物权属性。基于《民法典》第5条之规定，当事人可以遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。如果宅基地三权分置制度改革的重心在于将宅基地使用权塑造为一项债权性权利，当事人基于自由意志为个人享有的用益物权设定相应债权法律关系，乃私法构造之理所当然。从中央到地方无须在大范围进行宅基地三权分置制度试点的基础上，探究通过租赁宅基地使用权实现农民住房财产权的合法性及合理性。

对禁止宅基地使用权流转制度的历史溯源可知，由于经济结构和法律结构的调整，禁止宅基地使用权租赁的规定已经失却约束效力。基于《公社农村人民工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）第21条，宅基地不准出租和买卖。家庭联产承包责任制在全国范围内的施行，使得人民公社化时期存在的生产队在形式上趋于消亡。“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进《宪法》，“生产队”这一组织形式已经被村小组所逐渐取代，《六十条》实施的特定历史背景已不复存在。中国农村在之后的60 年里发生了天翻地覆的变化。国家政策应当预先在法律中作出确定，方能得到承认并获得一定的法律效力。除上述政策以外，正式生效的法律没有对租赁宅基地使用权的行为作出禁止，国家无须通过改革的方式来干涉双方当事人基于意思表示订立的租赁合同，债权本身所具有的相对性也标识着法律无法对其过度限制。

从保护交易安全的角度考虑，宅基地使用权被塑造为债权性权利，不利于农户及买受人之间交易的稳定性。虽然当事人可以自由地约定是否设定法定的物权，但是与债法相反，物权法中不存在形成权自由。而只有基于形成权的不自由，才能为宅基地使用权的利用方式作出类型上的强制和种类上的固定，以期待第三人了解并维护这些权利。将宅基地“资格权—使用权”设定为“用益物权—次级用益物权”的关系，才能为取得宅基地使用权的权利人提供稳定的权利保护和公示公信的法律效果。一般情况下，宅基地使用权的利用周期性较长，仅基于出租宅基地使用权的债权合同无法产生对抗善意第三人的效力。随着交易时间的经过和交易链条的延长，各平等性债权之间无从确认权利的先后顺序，容易因此产生纠纷。只有对宅基地使用权进行定性和固化，将宅基地“资格权—使用权”塑造为“用益物权—次级用益物权”，方能为宅基地资格权人和宅基地使用权人提供有效、稳定的交易平台，实现交易的公开化及透明化。

三、宅基地资格权的制度展开

找准宅基地资格权的定位后，需要梳理宅基地资格权内部的权利性质。依托宅基地资格权维护集体经济组织成员的身份与财产权能，宅基地资格权能否转让、登记等问题，对宅基地资格权内部构造作以展开，方能明晰宅基地资格权在立法过程中的特性及运转机理。

（一）宅基地资格权不可转让性

1.关于宅基地资格权能否转让的观点综述及评价

学界对宅基地资格权能否转让的问题具有不同认识。由于宅基地三权分置制度改革的方向仍不明确，未总结出“可复制、可推广的制度经验”，宅基地资格权能否转让问题尚无定论。总结来看，关于宅基地资格权能否转让这一问题，学界主要存在“转让自由论”“有限转让论”及“转让禁止论”三种不同观点。

持“转让自由论”观点的学者，将宅基地资格权视为单纯的财产性权利。为了保障具有身份属性的宅基地资格权能够兼具物权效果，应当允许宅基地资格权自由转让，以凸显宅基地资格权的财产性质。如有学者认为，未来宅基地立法应当着力淡化“唯户籍论”的宅基地资格权认定标准，打破农民与市民的财产权的不平等性，允许摆脱人身属性的宅基地资格权自由进出交易市场。还有观点认为，允许宅基地资格权自由流转可以为集体成员增加财产性收益，从而达到精准扶贫的效果。

提出“有限转让论”观点的学者主要考量的因素在于，宅基地资格权需要担负农民的住房保障，应当将宅基地资格权的流转范围严格限制于“农民集体”内部，并主要从以下方面论述了在有限范围内转让宅基地资格权的合理性。其一，为了确保集体经济组织享有的住房财产权，应当允许宅基地资格权转让以获取内部收益；其二，宅基地三权分置改革以后，以往由宅基地使用权承担的住房保障功能转由宅基地资格权承担。基于宅基地使用权流转范围受限的法律传统，应当严格限制宅基地资格权的转让范围；其三，宅基地资格权兼具身份与财产属性，不仅应当赋予宅基地资格权人处分宅基地使用权的权利，还应当赋予其转让、赠予利害关系人的权利，以发挥宅基地资格权互助共济的社会效果；其四，为避免农民在城市化过程中无法及时获取城市的保障性住房，保障集体经济组织成员继续享有宅基地资格，应当严格限定宅基地资格权的身份；其五，只有农民集体内部成员才能取得宅基地资格权，资格权的流转亦应遵循此限制。

相较而言，持宅基地资格权“转让禁止论”观点的学者认为，宅基地资格权具有强烈的身份属性，不可交易；也有学者从宅基地三权分置的制度目标和改革方向的宏观角度出发，提出不宜承认宅基地资格权的可交易性，并将宅基地资格权区分为“具有期待可能性的宅基地资格权”“现实的宅基地资格权”以及“空闲的宅基地使用权”三种不同形式，基于宅基地的社会福利性质，具有期待可能性的以及现实的宅基地资格权的转让均应被禁止。

关于宅基地资格权能否转让这一问题的争论焦点集中于宅基地的住房保障及财产功能之二元矛盾。“转让禁止论”将目前宅基地资格权的重心置于住房保障功能，从而更注重保护宅基地资格权的身份属性。而“转让自由论”意在抛弃为实现本不属于宅基地职能范围的住房保障任务，不当限制宅基地作为合法财产的可流通性的做法，并通过宅基地三权分置制度改革，破除“唯户籍论”的宅基地资格权和“唯集体经济组织成员论”的宅基地使用权。介于两者之间的“有限转让论”，是对于目前我国转型时期，住房保障问题尚未彻底解决和住房财产权能无法完全开放的正面交锋的婉转回应。为满足集体经济组织成员的基本住房权，宅基地资格权必须围绕集体经济组织成员而设；为了体现宅基地的财产权能，有必要为宅基地资格权提供在一定范围内实现从固定资产到货币的转换渠道。基于对矛盾关系的利益衡量，将宅基地资格权的流转阙域妥协规定为，允许宅基地资格权在集体经济组织内部或直系亲属之间流通。

发展中国家的经济局限性，决定了其无法解决满足所有人口的就业问题，亦无法为所有人口提供充分、适足的住房保障，这与国家意愿、社会制度均无关联，只与国家所处的经济发展阶段及其在全球化的国际分工体系中的位置有关。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，免费为集体经济组织成员分配宅基地使用权仍是农村居民实现住房保障的主要方式。建立覆盖全农村的住房保障制度并非一朝一夕之事，以宅基地资格权作为实现农村住房保障的住房制度，在社会主义初级阶段具有极其重大的意义和作用。为此，即便经由宅基地三权分置制度改革，宅基地使用权上的住房保障色彩移转至宅基地资格权，仍然需要通过宅基地使用权免费分配制度，解决我国农村住房保障长期供应不足的问题。宅基地资格权能否流转以及流转的空间范围，只有在对这一命题的绝对维护之下才能展开讨论。

2.禁止宅基地资格权转让的原因分析

（1）宅基地资格权“转让自由论”之否定

社会主义初级阶段，宅基地资格权对集体经济组织成员住房保障权的绝对捍卫，使得“去福利属性”的住房财产权的市场化流转夙愿难以实现。受制于资源有限性、时代局限性，社会主体对公正的具体要求有不同的表现形式和不同的表达重点。在社会保障充分实现、社会需求即刻满足的经济阶段，宅基地资格权及其承载的社会福利性质或许能够如一些学者的美好畅想，在完全市场化的条件下充分流转，由市场经济检验宅基地使用权及房屋所有权本应具有的市场价值。

处于并长期处于“社会主义初级阶段”的时代局限性，要求宅基地三权分置制度改革以“保障农户资格权”为基本价值准则。在宅基地资格权抛弃身份属性自由流转的理论前提无法成立的情况下，宅基地资格权“转让自由论”自然难以建立。这是否意味着，宅基地资格权的主体范围只要固定于集体经济组织成员之上即可。进言之，将宅基地资格权的流转范围限制在集体经济组织内部，是否便足以实现集体经济组织成员的住房保障权？

（2）宅基地资格权“有限转让论”之否定

从宏观视角观察，由于宅基地所有权属于农民集体所有，集体经济组织为农民个人分配的宅基地使用权必须确保掌握在集体经济组织成员范围之内。通过排斥集体经济组织外部主体的方式，避免外部主体对内部资源的不当侵占。为维持宅基地资格权的“人身专属性”，需要确保宅基地资格权满足身份属性。因此，为了实现集体经济组织内部成员享有集体经济组织提供的住房保障，至少需要将宅基地资格权的流转范围限定于集体经济组织内部。

从微观视角观察，宅基地资格权作为保障农民集体成员住房保障权而设置的一项权利内容，集体经济组织内部成员均等享有。允许宅基地资格权在集体经济组织内部转让，意味着宅基地资格权可以从一个主体转移至另一主体。不论是否转让，集体经济组织向集体经济组织成员给付的住房保障义务都是均等的——这一均等化来自集体经济组织成员享有的宅基地资格权的均等化，以及集体经济组织向符合分配条件的集体经济组织成员分配的宅基地使用权的均等化。将宅基地资格权的流转范围限制于集体经济组织内部，无法实现集体经济组织成员所需要的通过宅基地资格权满足住房保障的功能。不论买受人是否为集体经济组织内部成员，出卖宅基地资格权以后，出卖人均无法继续享受集体经济组织为其提供的住房保障。正如政府为城镇户籍居民提供的“专人专户”的住房保障不能交易和转让一样，农村的住房保障制度亦无法通过买卖转移至其他主体。从满足集体经济组织成员住房保障需求的角度来说，宅基地资格权所具有的“人身依附性”要求，宅基地资格权与宅基地资格权人二者间是一一对应的，因而不具有可转让性。

况且，承认宅基地资格权的转让并无实际意义。若将宅基地资格权的转让范围限制在集体经济组织内部，因集体经济组织内部成员均享有宅基地资格权和住房保障权，受让宅基地资格权的主体并不因此取得双重保障，受让人不产生增益。若宅基地资格权的转让范围不受集体经济组织成员内部的限制，又将导致宅基地资格权独立成权的意义全失。在宅基地三权分置制度中设置宅基地资格权的目的，本就是承接无处安放的身份权能，使宅基地使用权重获在集体经济组织外部流转的市场化能力。若将宅基地资格权塑造为可以在集体经济组织外部转让的权利，则意味着集体经济组织成员享有的住房保障权的保障目的落空，在宅基地使用权、宅基地资格权之外还需另行设定一项权利，以隔绝外部主体对集体资产的侵占、区别集体经济组织外部主体，并标识集体经济组织成员的身份属性。

认可宅基地资格权在集体经济组织外部流转，还可能将集体经济组织置于被肢解的法律风险之中。集体经济组织成员取得宅基地资格权的原因在于，基于集体经济组织成员户籍等因素的考量，符合成员权认定标准的集体经济组织成员，便可以因此取得宅基地资格权、土地承包经营权等子权利，而非基于宅基地资格权取得集体经济组织成员权的逻辑关系。允许宅基地资格权单独转让，将导致宅基地资格权与集体经济组织成员权的取得主体不一致，农户因此失去宅基地资格权为其提供的安身立命之本，买受人却因此获得了不必要的住房保障。集体经济组织成员的身份属性不复存在，通过三权分置制度改革确保农民住房保障的宅基地资格权便难以发挥切实意义。城镇居民购买宅基地资格权，并因此取得集体经济组织提供的居住保障，而农户在转让宅基地资格权后却不必然能取得城市户籍并即刻享受城镇住房保障。失去集体经济组织为其提供的住房保障和成员身份的“夹心层”，成为游离于城乡住房保障二元体制之外的不安定因素，不利于社会的和谐稳定。

（二）宅基地资格权的公示方式——无须登记

作为介于宅基地所有权与使用权之间的一项独立权利，宅基地资格权主要承担集体经济组织成员在宅基地上的身份职能，次要承担集体经济组织在宅基地上的财产职能。作为交织公权与私权的中性权利，宅基地资格权的公示方式需要在宅基地相关立法中作以合理规制。

1.宅基地资格权登记的观点综述

明确集体经济组织享有宅基地资格权之后，是否需要将宅基地资格权登记并固化，学界和试点地区存在“肯定论”与“否定论”两种不同观点。“肯定论”认为，鉴于宅基地资格权的用益物权性质，应当对宅基地资格权确权登记并发放权属证书。还有观点认为，可以为享有宅基地资格权的宅基地资格权人颁发宅基地资格权证书，但是该证书仅作为形式上对宅基地资格权的认可，而非确权人宅基地资格权的权利凭证。“否定论”则认为，仅对宅基地使用权进行确权登记，即可实现管理宅基地的目的。

宅基地三权分置制度改革过程中，不少试点地区通过为集体经济组织成员颁发权利凭证或权利证书的方式，固化其享有的宅基地资格权。如，《德清县农村宅基地管理办法（试行）》第17条规定，为宅基地资格权人发放资格权登记卡。也有试点地区通过为宅基地使用权与房屋所有权发放统一不动产权属证书的方式，确认集体经济组织成员享有的宅基地资格权。如《古碑镇农村宅基地制度改革试点实施方案》提出，进一步细化“农村宅基地使用权确权登记颁证的具体办法”。旌德县甚至通过三权分置制度改革，分别为宅基地所有权人、宅基地资格权人、宅基地使用权人颁发权利证书。

2.通过登记宅基地使用权的方式表征宅基地资格权

为宅基地资格权设置一套独立于宅基地使用权登记之外的登记体系，在目前以及未来的很长一段时间内没有切实意义。虽然宅基地大量闲置的状况确实存在，如2014年安徽省宅基地日常闲置率高达70%，但是并非所有的宅基地资格权人均会选择将闲置的宅基地转让出去。一般情况下，宅基地使用权与宅基地资格权均保留在集体经济组织成员手中。二者权利主体的相伴生性表明，常态化下的宅基地使用权与宅基地资格权均由集体经济组织成员享有，此时宅基地使用权与宅基地资格权一同登记，不仅能够减少政府的行政成本和集体经济组织的管理成本，还可以提高利害关系人查阅登记簿的效率。调研结果显示，经济发达地区的宅基地闲置率低于经济欠发达地区的宅基地闲置率。《中国城市化2.0：超级都市圈》预测，2030 年中国城市化率将升至75%。可以预见，我国城市化发展水平将不断提高。鉴于宅基地闲置率与城市化发展水平二者间的负相关关系，宅基地闲置率将随城市化率的提高不断降低。更多处于闲置状态的宅基地将为宅基地资格权人重新利用于与生产生活紧密相关的副产业，催生宅基地使用权焕发新的经济价值。宅基地使用权与宅基地资格权主体短暂分离之后，又将逐渐回归一致。

早在2014年，我国已经着手开展宅基地及集体建设用地使用权确权颁证工作。农户享有的宅基地使用权在确权颁证的情况下，处于宅基地使用权权利上游的宅基地资格权受到法律保护亦不言自明，另行为其颁布宅基地资格权证书毫无必要。根据预设，宅基地资格权的登记主要包括“集体成员身份，因分配取得的宅基地的四至、面积及方位，宅基地上构筑房屋及其他附属物的基本情况”等几项内容。实际操作过程中，我国宅基地使用权的登记要素与宅基地资格权的登记要素完全相同。因此，集体经济组织成员享有宅基地资格权的，可以直接通过宅基地使用权登记的形式进行表征，并在宅基地使用权登记中注明宅基地使用权的权利来源即可。即便宅基地使用权与宅基地资格权主体不同，亦没有必要为宅基地资格权设置独立于宅基地使用权之外的登记程序。宅基地资格权的权利主体与宅基地使用权主体存在不一致的，对享有宅基地资格权的主体作以备注即可，单独对其登记反而导致相关权利人查阅登记簿的程序更为烦琐。

同时，我国向来遵从“房地一体主义”的立法传统，房屋使用权与宅基地所有权本就遵循“地随房走、房地一体”的原则，宅基地使用权与房屋所有权不论如何流转均属于同一权利主体。即便在宅基地三权分置制度改革完成以后，集体经济组织成员转让宅基地使用权的，房屋所有权亦附随移转。宅基地资格权与宅基地使用权两项权利均负载于同一不动产登记簿，有益于宅基地使用权的流转期限到期之后，通过查阅登记簿即可明确宅基地使用权权利是拥有无期限限制的宅基地资格权，还是流转至第三人因此获得的具有期限限制的宅基地使用权。