善治视域下国际体育组织的治理体系特征及启示

车旭升，何凤娟，刘 涛

(南通大学 体育科学学院，江苏 南通 226019)

从上世纪末以来，国际奥委会和国际足联频频爆出受贿丑闻，使国际体育组织的监督和控制问题被提上议事日程，迫切需要通过制定良好的治理制度解决体育组织的自治问题。为此，体育界影响最大的国际奥委会在2009年的哥本哈根奥林匹克大会上公布了《奥林匹克运动会和体育运动善治的基本和普遍原则》，并要求全世界的体育组织根据这一原则忠实履行各自职责。联合国也在2014年9月的第69届常会上宣布了《支持体育的独立性和自主性以及国际奥委会领导奥林匹克运动的使命》的决议[1]。这些都显示了国际体育界和国际奥委会致力于通过积极实践善治以恢复声誉的意愿。本文通过对体育界中较有影响力的国际奥委会(IOC)、欧洲奥委会(EOC)和夏季奥林匹克国际单项体育联合会协会(ASOIF)提出的体育治理概念、治理原则、治理措施、评价方法等进行分析，比较其治理体系的异同，旨在为我国政府和体育组织建立良好的治理制度提供借鉴和参考。

1 国际组织与善治

世界银行、国际货币基金组织、联合国等国际组织在全球大力推广全球治理理念，而让善治(或良好治理)为人们所熟知[2]。尽管善治尚不存在明确统一的概念，但大多数人认为“责任”“透明”“公平”“有效”和“尊重法律”是其主要特征[3]。从上世纪80 年代后期到现在，善治的概念已经通过不同的参与者重新解释和发展，并已经制定和公布了适合组织环境的指标。

善治是世界银行在概括非洲国家治理的糟糕情形时提出的评价性概念，其目的在于走出“治理危机”[4]。世界银行在1989年的一份报告中指出，撒哈拉以南非洲地区的腐败、官僚主义和治理效率低下是经济停滞和贫困的原因。而且世界银行发现对存在高度贫困和治理不善问题的国家提供援助并没有实际效果，于是将援助范围修正为治理良好的国家或组织，从而作为援助受援国的条件提出了善治标准。世界银行将善治定义为“高效的行政体系、可信的司法体系和负责任的政府”，又在2009年将“参与和问责、政治稳定和无暴力、政府效率、监管质量、法治和防腐机制”6项内容修订为主要治理原则[5]。

如果说世界银行侧重于经济方面，那么联合国则关注于民主和政治方面。联合国直接或间接地将善治作为实现2015年宣布的17个可持续发展目标的重要手段和内容。联合国强调通过利益相关者积极参与民主决策的善治减少腐败，确保决策过程中的问责制，市场经济由此可以顺利运行[6]。联合国的善治标准由5项原则组成：①决策过程和资源分配过程的透明度；②参与的平等；③对利益相关者的责任心；④为建立信任，回应所有利益相关者的要求和需求的反应性；⑤社会和环境可持续性发展的责任性[7]。

一般国际组织如世界银行、联合国、国际货币基金组织等在不同的领域内施行善治的价值基础、治理原则和发展愿景等都不尽相同，因此确立一个统一的善治概念较为困难。但不可否认的是，善治已成为连接国家、地区和世界人类命运共同体，实现民主和透明的政治目的的一种新范式。为了人类的可持续发展，基于善治视域在政治、经济、社会、文化等领域谋求全球范围内的多方协同合作正在成为国际趋势，同时也清楚表明在实现体育善治过程中，必须以透明度、问责制和促进诚信等原则为必备条件。

2 体育组织与善治

与上述国际组织一致，国际体育组织的善治基本上遵循了透明、可靠、风险控制、问责和民主等原则。为应对近年来体育界的“治理不善”以及由此导致的体育组织公信力和自主权问题，国际体育组织开发并颁布了50多条善治原则和指标[8]。但是由于国际体育组织数量多、涉及面广、性质各异，目前还没有确立被普遍认可和使用的善治概念。

尽管如此，一些具有国际影响力的组织开创性地建立了体育善治的概念框架，并逐渐形成了一个可细分和广泛适用的善治概念。欧盟委员会善治专家组的体育善治定义包括：相关体育组织制定政策，建立战略目标并力求达成，与利益相关者进行协作并审计成果，构建评估和控制潜在风险的体系，确立有效和可持续发展的体育政策法规并向成员传达，建立反馈体育组织活动和治理进展的报告体系[9]。

另一方面，体育组织实施善治与其长期以来坚持的“自治”理念有关。为了预先防止政府对体育组织的干预，国际奥委会在1949年颁布的《奥林匹克宪章》中就规定，确保自治是加入国际奥委会的国家或地区奥委会的必要条件。为了强调自治理念，欧洲议会于1992 年9月公布的《欧洲体育宪章》第3条第3款规定如下：“自发成立的体育组织有权在法律范围内建立自主决策程序。政府和体育组织都应该认识到有必要尊重彼此的决定。”[10]但此后，随着大型赛事、运动员以及体育组织的腐败和不正之风问题的爆发，体育组织的自主权受到威胁。体育的本质是追求使所有人脱离文化、宗教、性别等因素的影响获得普遍平等，因此体育组织有义务和责任维护和坚持体育的本质。但如果体育组织的自治权受到政府和企业等外部力量的干预，其独特的作用和价值可能会受到损害。为通过建立自己的治理原则和指标来独立运行和管理组织，以国际奥委会为首的体育组织制定的治理原则中都要求公开信息，民主决策，并对组织的所有利益相关者负责。此后，欧洲奥委会、国际体育与文化协会、夏季奥林匹克国际单项体育联合会协会和联合国教科文组织制定了适合自身宗旨和环境的善治原则和指标。综合考量体育组织的国际影响力，以及其提出的原则和指标的实用性，本文选取国际奥委会、欧洲奥委会和夏季奥林匹克国际单项体育联合会协会3个体育组织的治理体系进行比较研究。

3 国际体育组织的治理原则及评价方法分析

3.1 国际奥委会(IOC)

2008年，国际奥委会在“奥林匹克与体育运动自主性研讨会”上通过了《奥林匹克和体育运动善治的基本普遍原则》，并为体育组织确立了善治原则[11]。其原因如前所述，正是由于许多体育组织因“治理不善”而使自身自主权受到了威胁。国际奥委会制定善治原则，旨在帮助体育组织从相关政府、经济伙伴和其他机构中独立出来。为进一步履行善治原则，国际奥委会以成员国奥委会为对象发布了《国家奥林匹克委员会关于进一步履行善治基本原则的最低要求》，向各国奥委会提出了履行善治的原则和具体评价指标[12]。

表1显示，国际奥委会的善治指标分为7项原则和34项评价指标，有助于提高人们对不良治理风险的认知，但是对于如何进行评价、各项指标的权重如何分配等没有明确规定，仅为体育组织制定自我评价指标和评估自身治理情况提供了概念上和理论上的指南。

表1 国际奥委会的治理原则及评价指标

3.2 欧洲奥委会(EOC)

欧洲奥委会为进一步履行《奥林匹克和体育运动良好治理的基本普遍原则》，于2012年启动了“体育促进善治”(sport for good governance)项目，该项目是少数几个获得欧盟委员会支持的项目之一，汇集了来自欧洲各地的体育组织、大学和体育管理部门的相关人员。欧洲奥委会欧盟办公室与其项目合作伙伴一起在项目框架内开展了一系列活动，旨在建立促进体育善治的平台，实现先进治理经验共享和专业知识交流。此外，该项目为体育组织开发了一个实用工具包，帮助他们在其业务范围内开展良好的治理。表2显示，欧洲奥委会的善治指标体系包含5项治理原则和14项评价指标。从组成内容来看，欧洲奥委会的治理原则内容大部分与国际奥委会一致，但更侧重对体育组织行政管理和运营的治理[13]。随后，德国、丹麦和荷兰的体育研究机构开发出便于欧洲奥委会下属体育组织自行衡量治理程度并依据结果设计未来战略的评价系统。

表2 欧洲奥委会的治理原则及评价指标

该评价系统选择体育组织内部或外部专家作为评估促进者，并在评估前接受项目评估过程的详细培训。这种评估不是迫于外部压力进行的，而是通过与体育组织内所有利益相关方合作开展的自我评估，因此首先需要对所有利益相关方就评估体系和评价过程进行培训。此外，项目为帮助体育组织的利益相关方和评估者更好了解善治内容，还提供了培训工具包，包括文件和影像资料、自我诊断软件以及最佳实践案例的介绍材料。

为具体评价各成员国奥委会履行善治的情况，评分系统主要评估每个指标与最理想目标的接近程度，并将其表示为0—100(即0，25，50，75，100，5级评分表)的分数(表3)。该评价方法的优点在于，这些分数可以通过可视化的蜘蛛网式自我评估方式(图1)显示，使善治履行情况更直观地展现。

表3 “体育促进善治”项目评价系统的评分标准(示例)

注：来源于sport for good governance，EOC，2012图1 蜘蛛网式自我评估方法

3.3 夏季奥林匹克国际单项体育联合会协会(ASOIF)

ASOIF是独立于国际奥委会的国际奥林匹克体育机构，其成员为管辖夏季奥运会中各体育项目的28个国际体联。2012年以来，ASOIF及其成员每年就国际奥林匹克体育联合会 (International Federation，IF)的治理状况举行高层研讨会。研讨涉及权力分立、行政和立法机构的组成、利益冲突、选举方法、任期限制、年龄限制、透明度、道德规范、赛事的颁奖和比赛造假等重要问题，并一致认为善治是重要的解决途径。为此，各方一致同意建立善治的基本原则、明确的指标和评价体系，并于2015年11月24日正式成立了治理委员会。治理委员会根据各会员协会的特点、需求和环境，为其制定和提供治理原则和指标，并通过定期评估和监督将各会员协会善治的执行情况和资料制作成年度报告并予以公布，旨在方便监测体育机构内的治理状况。到目前为止，ASOIF的善治评估已进行了3轮(分别为2017年、2018年和2019—2020年)，其间不断修订和完善评估指标体系。如在第3轮评估指标中增加了“数据保护”和“信息技术安全”等内容。表4显示，在2019—2020年的评估后，ASOIF的治理原则和指标已有5项原则和50条具体指标，较之于成立初期的5项原则和10条具体指标已大幅扩展。其同时涵盖了国际奥委会和欧洲奥委会的治理原则，并提出了更为广泛和具体的指标，被认为涉及体育行政中的大部分必要因素。此外，年度报告还披露了评估对治理执行成绩的影响，以及在哪些指标上具有优势和劣势，可见其参与治理建设的意愿较高。

表4 夏季奥林匹克国际单项体育联合会协会的治理原则及评价指标

该评价体系采用0—4分的评分(0分为没有履行指标，1分为部分履行指标，2分为基本履行指标，3分为按照规定的规则和程序较好履行指标，4分为以最佳方式完全履行指标)，对50个指标进行评价并计算总分(满分为200分)。ASOIF的治理评价结果根据分数分为A1(170分以上)、 A2(140—169分)、B(120—139分)和C(84—119分)4个档次，并列入年度报告，使相关人员对各会员IF的善治履行状况一目了然。

ASOIF从“透明度”“诚信”“民主”“体育发展与团结”和“控制机制”5个治理原则对2017—2018年的评估(涉及33 个会员IF)和2019—2020年的评估(涉及31个会员IF)结果进行了比较。结果显示，“透明度”从25 分大幅提高到 33分(满分40分)，而其他原则只提高了5—6 分。ASOIF 认为“透明度”一项能够获得较高评分的原因，主要是由于“透明度”的评价指标包括会议记录管理、报告书的制定和公告等，这些通过工作人员的努力即可充分落实，但包含了选举规则、道德准则内容的“民主”“诚信”和“控制机制”等原则因为需要大会审议和通过，其基本指标的改变更加困难[14]。

4 国际体育组织的治理体系特征比较

为进一步综合分析国际体育组织的治理体系特征，对以上3个国际体育组织提出的治理目的、原则、指标以及治理评价模型进行了比较(表5)。结果表明，尽管各组织在提出善治概念的时间、目的和适用对象上存在差异，但在原则、指标方面与首先提出善治概念框架的国际奥委会没有太大不同。

表5 IOC、EOC、ASOIF治理体系特征比较分析

国际奥委会为维护体育组织自治以及促进奥林匹克体育运动进一步发展，设计了包含7项原则、34条治理指标的治理体系。国际奥委会的治理体系理论上虽然也可以用于实际评估，但指标相对宽泛，主要贡献是提供了一个概念框架，以便各体育组织建立适合自身环境和目的的治理原则。

欧洲奥委会的治理体系以欧盟委员会提出的治理原则为基础，通过成员国体育组织的自发行动制定了由5项原则、14条指标组成的“体育促进善治”项目，其原则和指标大部分采用了国际奥委会的善治概念和指标，但也剔除了部分内容，如国际奥委会善治原则第6项中的具体内容(奥运参与权、运动员保护、健康、反兴奋剂、公平、运动员教育和职业管理)。另一方面，可视化的蜘蛛网式自我评估方式，也便于成员国体育组织对自身履行治理情况一目了然。

ASOIF治理体系虽然没有明显偏离国际奥委会和欧洲奥委会的治理原则，但涵盖了被欧洲奥委会剔除的保障运动员权利的原则，并进一步扩展了国际奥委会的治理原则和指标，使之进一步具体化。虽然该治理体系中的治理原则只有5项，但具体指标却有50项之多。更为重要的是，ASOIF一直运用该治理体系对成员IF进行评估，并依据评估结果，不断完善评价体系本身，其对评估结果进行比较的作法也值得关注。因此与其他治理体系相比，ASOIF的治理体系被认为更向前迈进了一步。ASOIF主席Francesco Ricci Bitti表示，ASOIF的治理体系将成为未来体育组织善治体系原则和指标的标准。

可见，三者在善治的许多构成因素方面呈现相似性。但比较发现，欧洲奥委会和ASOIF基本上采用了国际奥委会的治理原则以及坚持维护自治、谋求与政府关系和谐的原则，ASOIF更是采纳了国际奥委会和欧洲奥委会治理体系的优点。从联合国到国际奥委会，善治概念普遍趋同，但构成原则、指标、评估方式及适用对象都存在差异，这表明明确和通用的善治概念并不存在。归根结底，善治意味着每个实体必须在一个概念框架内自主提出适合其环境和目的的治理原则。同时为了达到善治目的，不仅需要制定实施原则和指标，还需要以适当的方法评价组织的实施程度。尽管三者作为体育组织有若干共性，但国际奥委会负责监督奥运会和国家奥委会，欧洲奥委会负责监督欧洲的体育赛事，而ASOIF则统筹协调其所属单项成员体联关于夏季奥运会及奥林匹克进程的事务，因而各自的角色和所处的环境有所不同。因此，国际奥委会代表每个国家奥委会，为成功举办奥林匹克赛事和传播奥林匹克文化进行治理，欧洲奥委会则与欧盟合作，代表地区内的国家奥委会开展体育活动，为实现欧洲一体化进行体育治理；ASOIF代表各夏季奥运会项目单项联合会协会，促进各联合会与商业伙伴的合作，为成功举办奥运会进行治理。

5 对我国体育组织实施善治的启示

当今我国正在处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标[15]。由于我国的体育与国家、民众和社会深度融合，体育善治成为国家治理体系和治理能力现代化的根基之一。过去单一的政府主导的体育管理方式已经不再适应国际化体育发展的新潮流[16]，迫切需要从体育管理向体育治理转变。

笔者认为，应在我国治理实际的基础上结合国际体育组织的治理经验从以下几个方面着手实施善治。第一，我国作为具有中国特色的社会主义国家，体育治理所涵盖的范围较广，因此上述国际体育组织以保障体育组织自主性和防止腐败以及推广体育运动为主的治理原则和标准不能简单拿过来用于我国的体育治理。我国体育组织的自治原则和指标的确立应该在国家治理大前提和大框架下，坚持社会主义国家制度下的“分权治理”，突出制度设计上的“法治治理”，强调多元体制联动下的“民权自治”的治理原则。第二，基于我国的国情特点，体育治理应该在政府、社会、市场之间构建一种基于规范理性的权力分享、责任分担、资源共享、合作共治的善治机制，并在此基础上对包括职业体育、群众体育和学校体育在内的不同类型的体育组织分别制定治理评价体系。第三，在强调中国特色的体育治理原则的同时，需要考虑国内外体育环境、社会观念和政策需求的变化，制定实施面向未来的各体育组织的具体治理措施。第四，体育治理不能忽视国际体育机制的制约[17]，要积极借鉴国际经验，并在泛政府层面通过相互合作，明确实施目标，完善治理制度，制定评估方法，并建立第三方监督评价体系，对各体育组织的行政运营绩效进行考核评价，对治理不善的组织采取必要措施，督促加以改善。最后，加强宣传教育，让体育界的所有利益相关者充分认识实施善治的必要性和重要性，使其自愿将善治确立为一项文化机制，才能从根本上实现我国体育组织的善治。