村级财务“双代管”模式下财务自主权保护探析

李福来

（山东省巨野县农业经济管理服务中心，山东 巨野 274900）

1 “双代管”做法及成效

1.1 基本做法

村级组织与代理服务机构签订委托代理服务协议，将村级资金、账务委托给代理服务机构管理，并明确双方权利义务。村级组织不再配备会计人员，只配备1名报账员，负责定期向代理服务机构报账。代理服务机构配备专兼职会计、出纳和机构负责人，设立资金代管银行账户，设置资金代管账套，负责村级代管资金的管理和会计核算，同时按村设置账套，分村核算收支业务，并负责账务处理。村报账员收集业务凭证，经审批后，将集体资金及原始凭证报代理服务机构代管和记账。代理服务机构对原始凭证审核后进行账务处理。定期打印输出公开信息，在村内公开，接受村民监督。代理服务机构整理归集财务档案，按规定予以管理。

1.2 “双代管”成效

规范了村级财务管理。主要表现为统一会计科目、完善会计核算程序、增强会计核算完整性及时性和连续性、规范财务公开和档案管理。从源头上预防和治理腐败问题。“双代管”变事后监督为事前、事中、事后监督相结合，监管提前介入，加之严格的审批程序，多元化的监管措施，从源头上预防和治理腐败问题。提高乡镇对村级财务管理有效性。“双代管”实现乡镇对村集体财务的直接监管，避免“监督指导—发现问题—整改问题”管理模式效率低下甚至无效的问题。利于新技术应用，提高财务管理效率和质量。“双代管”全面推行会计核算电算化、信息管理网络化，拼弃传统手工记账、报账的弊端，大大提高会计核算的效率和质量，也增加财务信息的安全性。信息化管理便于各级管理部门对村级财务的监督和指导，提高监管的及时性和有效性。

2 “双代管”对村级财务自主权的消极影响

2.1 对自主决策权影响

村组织对村级资金筹集、使用、收益分配享有充分的自主权，也是村级自治的要求。“双代管”模式下，村组织不主动决策，存在“等、靠、要”现象。有可能出现村组织与委托代理服务机构的错位，委托代理服务机构利用其掌握的政策信息、财务信息和监督者身份，对村组织财务决策进行干涉。

2.2 对资金所有权的影响

村集体资金实行代管后，在一定时间内资金的实际掌控和监管脱离了村级组织，转移到委托代理服务机构。在一些经济欠发达地区，特别是财政困难的乡镇，会出现不经村集体经济组织同意，强行借用、平调，甚至挤占村集体资金的情况。

2.3 对资金使用权的影响

村集体资金在代管期间，如果管理制度缺失或执行不严，很可能出现村组织不知情的情况下，委托代理服务机构擅自做主，在村与村之间、村与乡镇政府之间借用资金或者挪用资金，形成资金使用权错位。严格、冗长的资金申请、拨付审批、报账程序，也会影响村组织资金使用的及时性和灵活性，迟滞生产经营决策和项目实施。

2.4 对资金收益权的影响

在自有自管情况下，村集体资金多会以存款的方式存放在银行等金融机构。村集体自主确定存款期限，增加利息收入，实现资金利息收益最大化。在“双代管”模式下，村集体资金存放在委托代理服务机构开立的代管账户，多数是活期存款，利息低，降低了资金利息收益。在集体经济欠发达地区，村组织货币资金很少，委托代理服务机构直接无视存款利息，利息不能及时结算，导致村组织代管资金没有利息收入。

2.5 对村民知情权监督权的影响

实行“双代管”后，一些管理业务在村组织与委托代理服务机构之间进行，脱离了村民的视野。资金、账簿、会计凭证、报表等财务档案在转交给村组织前，存放在委托代理服务机构，村民无法随时查阅，需要在集中公开时才能了解村级财务状况，给及时行使知情权、监督权带来障碍。

3 “双代管”模式下村级财务自主权保护措施

3.1 始终坚持“五权”不变原则

无论是村级组织、委托代理服务机构、乡镇政府都应在思想和行动上坚持原有会计核算单位的独立性不变、资金所有权不变、财务支出的决策权、财务收支审批权不变、村级财务收益权不变的“五权”不变原则，以此作为开展“双代管”工作的出发点和落脚点。

3.2 建立健全规章制度

托代理服务机构要建立健全内部控制制度，加强关键环节管理和控制。一是建立岗位分离制度，每个委托代理服务机构务必配备出纳和会计，实行会计职务与出纳职务相分离，二者任何情况下都不得兼任。二是建立货币资金管理制度，明确岗位职责，落实每个资金流转环节责任，让资金周转更规范、更透明，让资金在阳光下运行，杜绝每个村组织的资金被平调、挪用和挤占，确保代管资金的所有权、使用权、收益权不变。三是完善档案管理制度。财务信息是村组织财务预测、决策和村民监督的依据，财务档案是财务信息最主要载体，委托代理服务机构应建立档案管理制度，规范财务档案管理，做到按时输出、整理、归档，并保证其真实性和完整性，及时完整的转交给村集体经济组织，避免错交、晚交和不交现象，以免造成财务档案滞留，影响村组织决策和监督。

3.3 厘清主体责任，各司其职

村级财务“双代管”，村级财务管理的主体是村级组织，独立行使财务决策权、审批权、监督权，其职责和责任不因委托代理而减轻。委托代理服务机构只是受托行使部分管理权力，主要职责是监督村级组织合理、合法、合规开展财务管理工作和行使财务自主权。委托代管服务机构应转变职能，树立大局意识和服务意识，尽责而不越权，在行使监督管理权时，确保村组织财务自主权不受损害。

3.4 完善管理监督手段，改进管理方式

打造先进的财务信息管理系统，充分发挥互联网、现代信息技术和大数据的作用，使用先进技术，让管理系统代替部分人工操作，实行资金运转、申请审批、资金拨付全线上操作，增加透明度，提高工作效率，便于相互监督、实时监督，降低因效率低下、信息不对称等对村财务自主权的不利影响。

3.5 规范财务公开

财务公开是实行民主监督的重要环节和方式。实行“双代管”后，村级组织和委托代理服务机构要按照村务公开、财务公开的要求，公开村级财务状况和财务收支信息。信息公开要及时、全面、详细和通俗易懂，镇村两级都是村级财务公开的责任主体，都负有解答村民提出的问题职责，应当随时解答村民提出的问题，消疑解惑，做到村民无障碍履行监督权。