县城如何成为乡村振兴的有力支撑

文_唐丽霞

从党的十六大提出统筹城乡发展以来，城乡二元结构关系开始发生转型，在一系列的政策安排下，在过去二十年里，我国城乡关系经过了三个阶段的变化。2002年到2007年为城乡统筹发展阶段，主要是通过加大对农村人口的转移支付力度和财政支农资金的投入力度，解决城乡收入差距及城乡之间发展不平衡等问题。2007年到2017年是城乡发展一体化阶段，开始强调城乡要素平等交换与公共资源均衡配置，侧重城市发展，希望通过城市发展带动乡村发展。2017年以来是城乡融合发展阶段，将农村和城市视为同等重要的有机整体，尤其是党的十九届五中全会提出要“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，明确了城乡融合发展的路径和目标。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，要提高县城辐射带动乡村的能力，促进县乡村功能衔接互补，明确了县城是乡村振兴的有效支撑。

一、县城有哪些动能可以转化为乡村振兴的发展动力

在城乡融合背景下推动乡村振兴，其核心是将过去城乡互动中发展要素从农村向城市单向流动转变为双向流动，尤其是要降低城市发展对乡村的虹吸效应，避免城中村和乡村空心化，从而建构起城乡互促发展的新型城乡关系。首先，要将县城的基础设施和公共服务延伸到乡村，让城乡之间的要素流动有通道和渠道。近20年国家在乡村建设领域不断增加的财政投入以及脱贫攻坚战时期的聚集投入，基本完善了乡村基础性设施包括道路、电力、通信、网络等，乡村医疗、教育、养老等基本公共服务也基本上实现了全覆盖。但是城乡之间的割裂关系并没有打破，城市的市政服务、路政服务、交通服务、环卫服务、公共配套服务等都没有延伸到乡村，乡村公共基础设施维护以及相关公共服务的支出仍然还是以村集体自筹和项目式支持为主，缺乏可持续性，并且标准不统一。以公共交通为例，虽然目前乡村道路通达率实现了百分之百，但是乡村出行仍然以农村交通和自行交通为主，城乡居民无法实现即时便捷的出行。因此，县城支撑乡村发展的一个重要内容就是将县城的基础设施和公共服务配套延伸到乡村，让乡村真正融入城市发展中来，城乡真正融为一体。

其次，将县城的一些产业转移到乡村，促进乡村新业态的发展。乡村振兴的基础是产业振兴，在城市化和工业化的驱动下，乡村人口离开农村的最重要动力来自于对于增加收入的需求。在城乡二元结构的背景下，乡村主导产业是农业，尤其是种养业。在户均耕地只有6亩左右的情况下，单纯依靠农业收入是难以实现致富目标的。因此，通过外出转移就业获得工资性收入是近年来农民收入增长的主要引擎，但这也不可避免地导致当前村庄的空心化以及人才的外流，从而使乡村振兴缺乏人才支撑。如果乡村没有新的业态培育，人才下乡和返乡也就失去了产业支撑。城乡公共基础设施和服务融合使县城的一些产业转移到乡村成为可能，尤其是能够依托乡村生产、生活和组织形态的新业态，如研学、旅游、休闲度假、会议、文创、电商等服务业，从而带动城市的消费、资金、人才和管理等要素进入乡村，实现发展要素在城乡之间双向流动，将城市动能转化为乡村振兴的动力。

二、乡村有哪些资源可以成为承载城市动能的主体

长期存在的发展落差导致城乡之间资源流动方向是由乡村到城市。在构建新型城乡关系的背景下，改变资源流动的方向，意味着乡村要有能够承载城市动能的资源载体，否则资源双向流动就是空谈。无论是哪种发展路径和模式，最核心的发展要素是土地。2021年出台的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，虽然明确提出了新增建设用地计划指标优先保障巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴用地需要，对乡村振兴所需要的土地要素提供了政策保障，但是在长期城市发展优先的目标导向下，很多农村土地通过征收、征用等方式转化成了国有土地。目前农村存量的建设用地数量十分有限，大部分村庄都没有建设用地。此外，粮食安全红线、耕地红线、生态红线等不同国家发展战略性目标都有严格的用地限制和要求，在乡村土地要素利用有诸多限制的情况下，实施乡村振兴战略，则需要认真梳理和分析乡村有哪些资源可以利用。

从全国各地的实践经验来看，最为重要的资源就是乡村闲置宅基地资源。2017年国土资源部相关报告显示，农村居民点闲置用地面积依然达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1／4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3／4。也有研究认为我国农村宅基地闲置率约在10%～20%之间，这些房屋因为长期没有人居住，一些已经成为危房；一些因为早期缺乏有序规划，影响村中公用设施的建设和维护。村庄新旧房屋混杂，也极大影响了村庄整体环境的提升，导致当前乡村发展悖论的出现，一方面缺乏可用的土地要素，另一方面又有大量宅基地资源被闲置。因此，在以承接城市发展要素、承载城市发展动能的乡村振兴建设中，一个很重要的路径是盘活农村闲置宅基地资源，将“沉睡”的资源转换成资产，成为乡村集体经济壮大、培育新业态和增加农民收入的优质资产。这种路径已经被大量乡村振兴示范实践证明是行之有效的。以昆明市为例，在都市驱动型乡村振兴创新实验区建设的推动下，6个乡村振兴示范村采取有偿退出、折股退出、自建补贴、流转租用等多种方式盘活闲置宅基地资源，通过财政资金补贴、村集体筹资等方式将闲置宅基地改造成会议室、民宿、商铺、餐厅、乡村公共空间等经营性资产，承接了乡村旅游、研学、咖啡厅、餐饮、培训、会议、电商等新业态。由此可见，盘活村庄闲置宅基地除了能够解决乡村振兴中面临的土地困境外，还可以通过资源盘活，提升村庄整体环境，为村庄建设奠定基础。另外，通过盘活闲置资源也能够壮大村集体经济，增加农民收入水平，为村庄培育新业态奠定基础，实现从美丽村庄到美丽经济的蝶变升级。

乡村区别于城市的一个重要资源要素是农业产业。有限的土地使得农业产业无法按照传统的模式发展，更难以成为农民增收和壮大村庄集体经济的主要来源，但离开了农业产业的依托，乡村发展也就失去了乡村的本色。当城市动能进入乡村时，通过延长农业产业链条、转化农业产业功能，实现农文旅的融合发展，是乡村产业资源转化的重要路径。以昆明市呈贡区万溪冲为例，该村是当地小有名气的宝珠梨的主要种植区域，当地人要吃最新鲜的宝珠梨就会选择到这里来采摘和采购。万溪冲就以宝珠梨为主要特色，将万溪冲的村庄名片定位为“万溪梨镇”，围绕宝珠梨举办梨花节、丰收采摘节等主题活动，开发以梨为主要原料的文化餐饮和各种梨制食品、以梨为核心的文创产品等，将梨从单纯的水果转变成当地的文化符号和文旅标签，村庄也从梨的种植基地转变为梨文化的衍生基地和文旅基地，实现了村庄功能的升级转型。由此可见，农业产业是乡村能够承载城市动能的产业要素，乡村新业态的培育是建立在农业产业要素上，让城市的要素注入农业产业中，实现农业产业功能和价值实现渠道的拓展。

习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上提出要“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，乡村吸引城市消费的关键核心是“乡愁”。乡愁也就是乡村的非物质形态的资源要素，是非具象资源，包括乡村的传统文化资源、特色农产品种植、村庄的聚落形态、村庄的生活方式等。这些资源在没有城市动能要素融合的时候难以成为乡村发展要素，现在将这些要素与城市发展的现代性有机融合起来，转变成为承载城市现代性的无形资源载体，也能够在乡村新业态发展上创造出更大发展空间。当越来越多的公益图书馆、咖啡厅、多功能会议室、青年创业中心等现代性要素嵌入传统的村落空间中，村庄的空间就从传统的居住聚集地拓展到休闲、消费、生活、娱乐等多种功能的聚集地。如云南省安宁市的雁塔村，村庄中有不同时期修建的住宅以及不同时期的政策宣传标语，通过翻修传统老宅、展示乡土生活和生产方式、村庄微景观改造等，将村庄建设成为一个展示中国农业农村变迁与发展历史的开放博物馆，成为当地开展面向年轻人的国情教育的良好基地。在城乡融合的背景下，乡村的价值发生了根本性改变，也就具备了承载城市发展要素的资源主体，让曾经无法产生经济价值的乡村生态和文化价值通过城市发展要素的注入，成为城市购买乡村生态和文化产品的依托，从而提升了乡村的价值。

三、乡村怎样才能承载城市动能

将城市动能转化为乡村发展动力的过程，培育发展新业态，从本质上来说也就是要经营乡村。在我国乡村发展的过程中，经营乡村并不是一个新的概念。曾经有两种类型的经营乡村的主导模式，一种是政府推动型，也就是政府通过项目制，集中资源打造某个村庄；另一种是资本下乡型，城市工商资本进入乡村进行土地流转和资源盘活进行企业化经营。这两种模式的共同特点是村庄经营的主体和动力都来自于外部，而非村庄自身发展动力的形成，从而使得村庄经营和村庄自身发展、村庄治理能力和农民的核心利益之间是割裂的，可能会出现村庄经营的失败。政府推动型模式会出现“政府干、群众看”的局面，村民没有参与的积极性和主动性，一旦政府项目停止，就会导致村庄发展不可持续。资本下乡型模式可能会出现两种情况：一种是企业做强做大与农民的收入增长和福利增加关系较弱，没有和村庄、村民之间形成有效的利益链接；另一种是资本的外来性使得工商资本在下乡后难以对经营进行有效的监督，同时也导致工商资本与乡土社会互动不畅，无法实现预期收益，甚至产生亏损，从而导致外来资本在较短时间内败退。因此，在当前政府主导下开展以培育新业态承接城市动能和发展要素的乡村振兴过程中，如何激活村庄内生发展动力、激活村民的积极参与，将乡村发展和村庄村民的利益有效链接起来是非常关键的。

重庆彭水县城

我国集体经济的发展经历改革开放前从形成到主导农村经济发展的构建期、改革开放后努力适应市场化改革但逐渐弱化和边缘化时期以及新时期集体产权制度改革推动下创新发展壮大期。集体产权制度改革为激活村庄发展活力提供了制度基础和利益分配机制，并且村庄因为公共基础设施的维护、公共服务的配套以及自身运行等对可支配资金能力有着强烈的需求，村庄日益增长的资金支出压力和有限的村庄集体经济收入之间的矛盾也越来越凸显，但是由于集体经济组织不具备完全市场主体资格，村庄在壮大集体经济上还存在动力不足和能力不够的缺陷。因此如何激活村庄的发展动力，将乡村建设所形成的具有经营价值的村庄集体资产真正运营起来产生收益，也是当前推进乡村振兴战略的一个核心问题。一些乡村振兴的示范村在这方面进行了有效的实践。比较普遍的做法是由村集体经济组织注册成立村集体全资的集体资产运行和管理公司，通过村庄“四议两公开”的程序将村庄可经营的资产委托公司来进行管理和经营，公司所获得利润为村集体经济收入；然后再根据集体产权制度改革时形成的收益分配机制在村庄中进行分配。村集体经济合作组织下公司的成立解决了村集体资产运营主体的问题。以昆明都市驱动型乡村振兴创新实验为例，6个实验村将政府前期投入的资金转化为村庄集体经济发展的资产，注册成立村集体资产运营公司通过自营、与外部公司合作经营或者将经营性资产通过租赁或者委托等方式交由第三方来独立运营等方式来管理和经营村庄的集体资产，避免政府公共投入的流失，促进村庄内生发展能力的培育，实现了村集体资产的可持续运营、村集体资产的增值以及产生了集体经济收入。云南省安宁市雁塔村在进行公司运营之前，村庄集体资产只有450平方米的集体公房和30万元的现金资产，进行乡村建设和资产公司化运营后，村集体拥有了7891平方米的经营性资产和100万元的现金资产，2022年上半年村集体经济收入达到70万元。

长期以来，在城市化进程中，乡村资本和人才不断流向城市，从而导致当前乡村发展面临资本和人才的匮乏。但是中国的乡村社会已经出现转型，尤其是在城乡融合发展的背景下，如何充分利用好乡村发展的资源，将城市的要素嵌入乡村发展中，提升乡村的价值空间，实现乡村的经济社会发展，依靠当前乡村治理结构显然是难以实现的。当前，乡村现有的治理结构中村党支部书记、村委会主任和村集体经济组织、合作经济组织负责人实现了一肩挑，村庄的政治、社会和经济治理职能一体化提升了对乡村干部素质和能力的要求，乡村干部的工作内容也更加充实更加职业化。但是乡村干部的来源并没有发生根本性转变，干部队伍的总体特点仍然是年龄结构老化、受教育程度偏低等。以西部某县为例，其村干部中小学和初中文化程度的占到了一半以上，虽然已经有部分村干部具备了大专及本科以上文化水平，但所占比例仅仅在10%左右；40岁以上干部占总人数的66.17%，其中45岁以上干部约占总人数的46.63%，50岁以上的约占总人数的23.97%。虽然现在也有针对村两委干部的各种培训活动，不断提升村两委干部的能力，但距离能够有效盘活村庄资源资产、培育壮大村集体经济等治理要求还相距甚远。一些鼓励人才下乡的政策安排，如大学生村官、驻村工作队以及驻村第一书记等方式，能够一定程度上解决乡村人才的不足，但是这些人才最终还是会离开乡村。乡村经营性人才，尤其是具有企业家精神、有经营村庄理念的综合性人才是当前乡村振兴最为需要但又最为紧缺的。因此，培养乡村职业经理人，建设一支专门的队伍去运营集体资产公司，去经营村庄的资源和资产，拓展村集体经济的经营范围十分必要。通过乡村职业经理人对接都市动能，将城市圈的人流、资源和管理模式带到乡村，以公司运营的模式，打造会展经济、网红经济、打卡经济、周末经济和夜市经济，进而不断壮大村集体经济。培养乡村职业经理人成为培养乡村治理型人才、乡村技术型人才之后新的人才需求。

2002年，我国开始调整城乡关系，从统筹城乡发展到促进城乡融合发展至今已有20年，城市发展对于乡村的意义已从虹吸转变为辐射带动。让县城成为乡村振兴的支撑，其核心是要把发展要素从农村向城市单向流动转变为在城乡之间双向流动，尤其是要促进市场、资金、人才、管理等要素从城市向乡村流动，从而盘活乡村发展的要素资源、拓展产业资源功能、促进文化生态资源价值实现；推进城市的公共基础设施和公共服务向乡村延伸，促进城市业态向乡村转移，成为乡村发展的新业态，从而拓宽乡村产业发展空间，利用乡村的空间、环境、农业生产和生活系统等实现农、旅、体、教等三产融合发展。但在这个过程中，关键要把握村庄和村民的利益获得问题。