美国气候战略及中美气候合作

唐新华

[内容提要]当前全球气候危机加速演进，气候变化与国际战略深度融合，全球气候治理进入大变局和秩序重塑的关键时期。美国拜登政府重启气候新议程，将气候变化议题提升至美国国家安全与外交政策的中心地位，其战略目标是在全球气候权力重组、气候安全体系重构、气候治理秩序重塑中争夺主导权，拜登政府的气候战略框架已基本成型。统筹应对美国气候战略竞争风险和深入推进COP26后中美气候外交，关系到国际安全体系与全球气候治理新秩序的构建。中美唯有良性互动、拓展合作空间才能维护国际安全及人类在21世纪的可持续发展。

当前，全球气候危机与气候政治复杂演变，格拉斯哥气候大会（COP26）将全球气候治理进程推进到《巴黎协定》全面实施的历史新阶段。尽管目前全球气候治理进程与应对气候危机之间仍存在巨大治理鸿沟，但全球气候治理秩序的重塑与世界大变局已同步展开。气候秩序重塑本质是气候权力的竞争，美国拜登政府已看到未来气候治理中的权力高地和战略机遇，将气候议题定位为塑造未来美国全球领导力的关键。全球气候秩序重塑将对国际格局产生深远影响，研究分析拜登政府如何系统布局气候战略及推进美国气候外交行动，对统筹推进中美气候合作具有重要的理论和实践意义。

一、拜登政府的气候战略目标

从签署气候行政令到重返《巴黎协定》，将气候变化议题提升到国家安全与外交政策中心地位，到召开领导人气候峰会和主要经济体能源与气候论坛，美国拜登政府气候战略布局已基本成型，其核心目标是通过争夺气候权力构建气候新秩序，重塑美国全球领导力。

首先，拜登政府通过气候战略布局争夺气候权力。国家应对气候危机的核心任务是通过加速实现绿色转型来增强气候适应能力和气候韧性。绿色创新发展是全球新一轮发展模式的竞赛，这一竞赛由两大引擎驱动——绿色科技创新和绿色经济体系，美国试图争夺绿色创新和绿色经济、金融的主导权。布林肯在阐述美国气候领导力演讲时提到，美国在清洁能源革命中落后于中国，如不赶超将输掉与中国的长期战略竞争，需加大投入，以提升美国清洁能源创新在全球市场的竞争力。为增强绿色能源创新领域的优势，美国与盟友制定七国集团研发协议，以应对中国在清洁能源创新领域的挑战。同时，绿色转型给全球经济、贸易和金融带来巨大的变革，这一变革直接影响到国家经济增长潜力和全球市场的主导权。美国拜登政府上台以来，以基础设施投入为切入点拉动就业和经济增长。2021年11月15日，拜登正式签署《基础设施投资和就业法案》，试图将气候危机转化为机遇，以刺激经济增长。拜登还推出“重建美好未来”计划以加速2050年实现净零经济，谋求使美国成为世界上最强大的经济增长引擎。在绿色金融领域，拜登在领导人气候峰会期间宣布美国要成立国际气候金融计划，美国总统气候特使克里、前英格兰银行行长马克·卡尼和美国财政部长耶伦牵头成立“净零银行联盟”。美国正积极打造碳权交易市场规则，以实现国际绿色金融市场与美元的再次融合，抵制人民币碳权交易市场国际化。

其次，拜登政府通过气候战略布局塑造国际安全体系。气候变化对人类生存所依赖的自然与社会的“全域级联”效应进一步凸显，气候危机正引发系统性国际安全风险。2021年1月27日，拜登签署应对气候变化系列行政令，恢复“气候变化与国家安全总统备忘录”，进一步提高气候变化在国家安全与国防战略中的优先级。气候变化给军事基础设施、部队战备、军事行动和更广泛的安全环境带来风险。美国国防部监察长办公室报告将气候变化确定为最大挑战，五角大楼评估认为其军事全球供应链受到气候变化威胁。为此，拜登颁布行政令，要求美国在制定《国防战略》时国防部长和参谋长联席会议主席考虑气候变化对安全的影响，从2022年1月开始，美国国防部长和参谋长联席会议主席通过国家安全委员会提供气候变化影响最新情况。因此，拜登政府为应对气候变化带来的国家安全风险，提出包含缓解气候变化措施的国家安全战略，以维护美国在全球的军事安全。美国国务卿布林肯称，气候变化加剧了现有冲突，并增加新冲突的可能性，需将应对气候危机放在美国外交政策和国家安全中心。“印太”、北极、撒哈拉地区和拉美北三角地区将遭受海平面上升、水资源紧张的威胁，地缘政治风险将加剧，这些地区将成为美国实施战略介入的重要支点。因此，美国国务院将动员政府、私营部门、非政府组织等多种资源，为印度、孟加拉、安哥拉等国提供清洁能源发展援助，还计划帮助向太平洋和加勒比地区小岛屿国家建设气候灾害预警和相应系统，以积极介入地缘政治热点地区。

美国还以气候安全合作撬动大国战略平衡。拜登利用气候安全议题让俄罗斯参与其主导的多边议程，美俄领导人认为气候变化合作是其罕见合作点，共同发表《美俄应对气候挑战联合声明》。2021年7月15日,拜登和德国总理默克尔在白宫启动了美德气候与能源伙伴关系。美俄、美德在气候领域合作将对现有的大国关系平衡带来极大的不确定性，也威胁到地区安全格局的稳定。

再次，拜登政府通过气候战略布局构建基于规则的气候新秩序。当前全球气候治理秩序的主体框架是以《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》为核心的联合国多边治理框架，该框架的基石是“共同但有区别的责任原则”（简称“共区原则”），这保证了发达国家需承担历史排放责任，及发展中国家依据各自国情和能力承担国际责任。《巴黎协定》形成自下而上的国家自主贡献（NDC）模式，保证了全球气候治理的公平性和合理性。然而，美国作为排放最多的发达国家代表，对于“共区原则”和自下而上的治理模式并不完全认同，特朗普政府更是退出了《巴黎协定》，拜登政府试图重新建立基于规则而非联合国框架下的国际气候治理体系。一是基于新温控目标，改变自下而上的治理路径。各缔约方在《巴黎协定》中达成的目标是将全球平均温度升幅控制在2℃以内，并继续争取把温度升幅限定在1.5℃。2℃目标是当前国际社会普遍认同、务实、平衡的温控目标，也为广大发展中国家实现碳中和目标留下公平、公正的发展空间。但美国试图将全球温控目标提高到1.5℃。在2021年9月召开的第76届联合国大会上，拜登提到将全球变暖限制在1.5℃。为增强对1.5℃目标的战略协同，拜登于2021年9月17日召集举行主要经济体能源与气候论坛（MEF），会议主席声明再次强调将升温控制在1.5℃范围内。1.5℃目标严重干扰《巴黎协定》的顺利实施，也破坏了《巴黎协定》倡导的自下而上的国家自主贡献的基本治理模式，并进一步压缩广大发展中国家实现碳中和的时间表。

二是基于碳中和规则改变“共区原则”。拜登政府上台后紧跟欧盟提出2050碳中和议程，由于主要发达国家已完成碳达峰正向碳中和迈进，而大部分发展中国家仍在实现碳达峰的进程中。因此，当前发达国家与发展中国家从碳达峰到碳中和的时间紧迫度不同，发达国家碳达峰时间距离碳中和时间约为60年，而发展中国家实现碳中和的时间并不宽裕。因发展阶段不同，各国对实现碳中和的时间需求也不同，美国等西方发达国家在全球推进碳中和议程的目的之一，就是缩短主要发展中国家的减排时间周期，从而在时间规则上减弱发达国家所承担的历史责任。印度政府在COP26迫于压力承诺到2070年前实现碳中和。随着碳中和议程的大力推进，更多的发展中国家将承诺其实现碳中和的时间。

最后，拜登政府通过气候战略布局重塑全球领导力。全球领导力是维系美国霸权体系的关键，由于特朗普政府退出《巴黎协定》等国际多边进程，美国在全球重大议题上的政治信任和领导力被严重削弱。领导力减弱直接影响到美国权力优势和在国际权力格局中的地位，美国拜登政府急于寻找新的全球性议题来提升美国国际领导力，气候变化议题即为实现这一战略目标的必然选项。拜登政府执政后将气候变化纳入美国国家安全和外交政策的中心。一方面，气候变化议程可成为美国领导全球应对气候危机的时代性议程。美国试图将危机应对转换为战略机遇，重新树立国际领导力。美国国务卿布林肯在阐述美国全球气候领导力政策时强调，“没有比气候挑战更能抓住‘气候硬币’的两面。如果美国不能在解决气候危机方面领导世界，那么也没有多少世界是我们的了，美国要发挥榜样力量的先导作用”。拜登在COP26上也重申了美国在世界舞台上的领导地位。另一方面，通过气候危机树立美国国际安全领导力。气候变化是导致国家崩溃和地缘冲突的倍增器，气候变化与其他全球风险的融合带来复合安全威胁，以气候安全为支柱构建新的国际安全架构正成为国际政治博弈的焦点。美国为争取气候安全合作中的领导力，于2021年4月22日召集领导人气候峰会，并专门设立了气候安全议题，讨论气候变化对全球安全挑战和对军事安全、国家安全的影响。总体看，气候变化全球性挑战的特性被美国拜登政府视为多维度打造全球领导力的战略机遇。

二、美国气候战略框架与措施

美国拜登政府为实现气候战略目标，正在逐步构建以“气候正义”为旗帜的道义高地、以气候伙伴关系为纽带的联盟体系、以绿色规则为重点的国际规则体系、以“气候安全”为介入的地缘政治支点的整体战略框架。

第一，占据以“气候正义”为旗帜的道义高地。解决环境和气候正义问题是拜登气候计划的价值观旗帜，拜登欲在国际上占据为维护“气候正义”或“环境正义”的“道义高地”。拜登称美国不允许包括中国在内的其他国家成为“污染者经济体”，破坏美国气候努力并剥削美工人和企业竞争力，美国政府将对来自未履行“气候正义”和“环境正义”的国家碳密集产品征收碳调整费，特别是对“一带一路”倡议基础设施项目制定高标准的环境规则约束。美国国会参议员爱德华·马基表示，美国需把“气候正义”置于美国在全球范围内倡议的中心地位。拜登政府执政后就开始推进“气候正义”的相关措施和部署，推动“正义40倡议”，成立白宫环境正义咨询委员会和白宫环境正义机构间委员会,美国司法部也成立了“气候正义”办公室。在国际上，美国促进“环境正义”投资21世纪清洁能源经济，美国国际开发署推动全球气候公平行动，在COP26宣布了一系列计划和目标，计划到2030年在至少40个伙伴国家提供支持。美国还在全球掀起“气候正义”的舆论热点，COP26期间有15万人在街头游行，引起“气候正义”全球运动。实际上，维护气候正义应实现人类的生存权、发展权、安全利益得到保证，解决“历史排放责任”问题是实现“气候正义”的基石和出发点。

第二，建设以气候伙伴关系为纽带的联盟体系。为塑造和建立全球气候治理秩序，美国积极在各地区多领域组建气候伙伴关系，已逐渐搭建起以跨大西洋绿色联盟和“印太战略”气候联盟为双轮驱动、以“先行者联盟”为引擎的气候创新伙伴网络。一是构建跨大西洋绿色联盟。重建以应对气候危机为重点的绿色联盟，将成为拜登政府重塑国际权力体系的重要支柱。气候变化是美国与同盟国共同面对的全球性三大危机之一，美国借应对气候变化的契机，重新构建同盟体系。欧盟委员会新发布的《全球变化下的新欧盟—美国议程》提出要建立一个全面的“跨大西洋绿色议程”。2021年6月15日，欧盟—美国峰会召开成立欧盟—美国气候行动高级别小组，计划建立跨大西洋绿色技术联盟，以促进美欧绿色技术的开发和部署合作。为了增强跨大西洋绿色联盟协调的常态化，在美欧贸易与技术委员会（TTC）特别设立了气候和清洁技术工作组，以支持跨大西洋贸易和投资气候中和技术、产品和服务。美欧虽然在碳关税问题上议程相近，但在涉及货币主导权的问题上存在深层次的利益矛盾，跨大西洋绿色联盟存在先天缺陷。

二是建设“印太战略”气候联盟。拜登政府上台后，美国通过组建小集团寻求新利益合作点，以此优化“印太战略”，气候合作成为该战略重要内容。2021年9月24日，美印领导人发表联合声明称要为全球利益建立伙伴，包括东盟和四国在内合作促进“印太”地区的共同利益，以美印战略清洁能源伙伴关系（SCEP）和气候行动与金融动员对话（CAFMD）两个主轨道加快清洁能源开发和部署。美日建立美日清洁能源伙伴关系（JUCEP），以巩固两国在“印太”的合作。美国也与韩国合作，促进“印太战略”与“新南方政策”的战略对接。美国通过东盟峰会进一步扩大美国—东盟战略伙伴关系，美日印澳（QUAD）以气候合作为平台，计划启动绿色航运网络和清洁氢合作伙伴关系。

三是打造“先行者联盟”。美国在COP26上宣布启动“先行者联盟”，以联盟形式垄断绿色技术创新优势。“先行者联盟”是通过美国气候问题总统特使和全球伙伴关系办公室与美国各部门合作创建的商业与能源联盟，是世界领先的全球公司作出采购承诺的平台，重点在风力涡轮机、太阳能电池板和电池存储等8个领域创新。该联盟目前有25个创始成员，但不包括中国企业。美国还通过与其他技术先进的国家（其中大多数为西方国家）建立技术联盟，构筑创新壁垒，垄断创新要素流动。

第三，建立以绿色规则为重点的国际规则体系。在跨大西洋绿色联盟和“印太战略”气候联盟两个联盟体系的双驱动下，美国试图在新排放约束、绿色金融贸易等方面建立绿色规则体系。一是制定甲烷减排规则。目前全球甲烷排放量约占全球温室气体排放总量的16%，对全球温室气体导致的全球变暖贡献率达25%。甲烷成为国际社会重点关注的温室气体之一，减少甲烷的排放是全球新一轮减排的重要策略。2021年9月17日,美国和欧盟共同发起全球甲烷减排承诺，计划到2030年全球甲烷排放量比2020年至少减少30%。该倡议得到包括欧盟、阿根廷、印度尼西亚、意大利、墨西哥、英国等论坛成员的支持。随后，美国与欧盟委员会联合推出《全球甲烷减排承诺》，重点针对煤炭开采、天然气、农业、畜牧业等甲烷高排放行业，通过开发甲烷排放量实时监测工具，精确量化监测全球甲烷减排量。美欧在COP26上正式启动该倡议，覆盖全球近一半甲烷排放量和近70%全球GDP的100多个国家签署了全球甲烷减排承诺。美欧计划仿照《蒙特利尔议定书》增加对主要经济体的甲烷排放限制，这将对以煤炭、天然气、农业、畜牧业为主的广大发展中国家构成新的减排压力。

二是成立气候创新俱乐部。随着碳交易市场机制的成熟，构建国际碳交易市场机制成为博弈焦点。欧盟计划在WTO规则下推出碳边界调节机制（CBAM），针对重污染进口国商品征收碳关税。拜登政府和民主党支持碳关税，拜登政府公布的《2021贸易议程》明确提出将设立碳边界调节税。由于美国担忧欧元在国际碳交易体系和绿色贸易中地位上升，因此重点推动美国的“气候俱乐部”框架。“气候俱乐部”由诺贝尔经济学将得主威廉·诺德豪斯提出，该机制将所有气候谈判要素统一为国际目标碳价进行谈判，对非会员国出口商品征收统一碳关税，后来升级为“气候创新俱乐部”并制定了入门标准，如2050年实现净零排放国家，碳价格涵盖全经济范围，国家气候创新研发预算至少占国内生产总值的0.04%，整个经济体温室气体排放核算系统可在国际上进行验证等苛刻标准。美国将碳关税和贸易政策捆绑，本质上是以金融和贸易手段摆脱历史排放责任，迫使俱乐部外的国家“二次入世”。

第四，确立以气候安全为抓手的地缘政治支点。气候安全对国际安全的核心驱动效应正在凸显，联合国安理会提出需迫切建立关于气候安全的新对话空间。美国在领导人气候峰会期间提出以“准备和预防责任”为中心的安全合作框架（R2P2）。美国还积极在联合国安理会主导国际气候移民框架制定，极力支持执行难民与移民协定与西半球区域协定，主导构建解决全球气候移民问题的框架。为增强在多边机制中的影响力，美国总统气候特使克里在慕尼黑安全大会上表示，美国将在G7、G20、QUAD、南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）、美国—东盟战略伙伴关系及北极理事会等多边机制中协调气候政策，以“气候安全”为中心塑造国际安全体系。气候变化对地球系统的区域影响加剧原有的国家间地缘政治紧张，也带来新的地缘政治热点。气候变化引发的地缘政治新热点目前主要是北极，北极已成为新地缘政治舞台。美国国防部发布新版《北极战略报告》指出，国防部要在战略竞争时代保护美国在北极的国家安全和利益，强调北极已进入战略竞争时代。美俄军事对抗前沿正从欧洲、中东转向北极，美欧俄地缘政治重心加速北移。随着气候变化对环境脆弱地区的影响加剧，触发以气候安全为驱动的气候、气候难民、社会动荡、政权危机等联动风险，美国将以此为抓手介入新地缘政治博弈。

三、中美气候合作的挑战与路径

当前美国拜登政府推进的气候战略对中国的“双碳”政策、中美强化气候行动和全球气候治理体系等均构成严重挑战。

第一，对中国“双碳”战略的实施构成多重国际压力。“双碳”战略实施的关键在于加快构建清洁低碳安全高效能源体系，早日完成全社会范围的能源低碳转型。由于中国能源结构中化石能源仍占主导地位，2020年中国煤炭占能源消费总量比重为56.8%，非化石能源占能源消费总量比重为15.9%，能源低碳转型任务较发达国家更加艰巨，这是中国的发展阶段和国情决定的。但美国等西方国家在国际层面不断加大对中国“去煤”的压力，用所谓“气候正义”对华施压。在不断增加的控煤压力下，广大发展中国家保持经济增长能源需求和能源清洁替代之间不同步的困境更加凸显。当前风电、光伏等新能源因间歇性无法大规模并网，大规模储能技术尚未突破，煤电成为电网调峰调能的主力电源，特别是在极端天气影响下煤电是电力系统保供、保安全方面的基石。这一困境使得中国的“控煤”进程只能是渐进的，特别是冬季能源生产碳排放的减排压力更加严峻，成为美国等西方国家对中国展开排放施压的焦点。能源绿色转型需要绿色低碳技术的创新，如大容量储能技术、绿色交通技术、绿色工业装备、清洁煤炭发电技术、高转化率光伏科技、新一代可控核聚变、智能电网等，但美国正加大对华实施科技封锁力度，拉拢盟友实施多边出口管制，试图阻碍中国提高绿色创新竞争力。为了遏制中国清洁能源在全球市场的竞争力，美国以“侵犯人权”“国企补贴”等标签抹黑打压中国光伏企业和产品。

第二，对中国构建新发展格局形成挑战。构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻，而美国气候战略正在试图重塑国际贸易、交通、金融等规则。在贸易规则上，拜登政府发布的《2021贸易议程》强调要建立产业联盟，联合盟友抵制中国，将贸易与气候问题捆绑，对“高碳国家”商品征收惩罚性碳关税。美国气候战略正加大对贸易和气候议题的捆绑，以“气候俱乐部”模式设置绿色贸易壁垒。中国出口产品或因追加碳关税导致国际市场竞争力减弱，中国面临“二次入世”的风险。在国际交通规则方面，美国发起的“先行者联盟”，计划到2030年成员国至少10%的国际货物运输使用零排放燃料船舶，到2040年将达到100%，到2030年使用先进可持续航空燃料（SAF）及电力和氢能推进航空旅行。这一计划显示美国正在抢夺全球航运、航空等交通运输领域新规则制定权，这对支撑中国贸易的海洋船舶、航空等装备转型带来挑战。美国众议员厄尔·布鲁门纳甚至提出《保障碳排放保护（SPACE）税法案》，拟对出于非研究目的的商业载人航天活动征收碳税，以增加对他国航天活动的限制。在绿色金融规则领域，随着绿色发展与金融市场的深度调整，美国酝酿的气候创新俱乐部框架将打造碳权交易新市场规则，以增强美元体系在国际碳市场交易的地位，这对于“一带一路”的资金融通和人民币国际化都带来挑战。

第三，加大地缘政治与国际战略风险。气候安全风险成为地缘政治的长期催化剂，加剧大国地缘政治博弈。美国国务卿布林肯以碳排放对中国施压，称中国利用“一带一路”向全球输出“高碳”。在2021年6月G7峰会上，拜登宣布“重建更好世界”（B3W）倡议，计划构建以西方价值观为导向、“高标准”和“透明”的基础设施合作伙伴关系。美日印澳四方安全对话（QUAD）也将启动基础设施协调小组，对区域基础设施进行评估并设定透明、高标准的基础设施项目。美国计划于2022年1月在世界各地投资10个大型基础设施项目，“一带一路”倡议下的基础设施将面临B3W和“蓝点网络计划”所谓“高标准”规则打压，引发项目所在国家对于“一带一路”政策的不确定风险。在“第三极”地区，原有地缘政治风险或因气候风险而被再次激活和放大。美国国家情报委员会新发布报告指出，到2040年跨境水资源冲突将快速上升到高风险，从水危机到水冲突将引发重大地缘政治动荡。在“印太战略”框架下，美国将在“印太”地区以水安全、气候难民等事务为由介入插手中国周边事务。美国智库史汀生中心发布“湄公河大坝监测平台”，不断制造“中国水安全威胁论”。在南太平地区，由于海平面上升岛国被淹，美国支持南太小岛国家向联合国提交“固定海区”提案，增强对海洋领土权益的申诉，气候与海洋权益博弈将诱发新一轮的海洋岛屿争端问题。在非洲地区，美国为了在清洁能源革命中抢占先机，加大对非洲地区清洁能源工业关键矿产国家的援助和政治干预。美国国务卿布林肯在“美国和非洲：建立21世纪的伙伴关系”的演讲中提及，气候合作成为美国对非战略第二大支柱。气候政治博弈成为美国对中国展开战略竞争的重要平台。

第四，冲击现有国际治理平台和国际秩序。一是联合国多边治理平台面临冲击。为实现气候战略目标、建立基于规则的气候治理秩序，美国政府更侧重于通过双边、小多边的形式建立“绿色联盟”发起新的治理平台和规则倡议。2021年9月17日，美国重新召开“主要经济体能源与气候论坛”（MEF），试图构建以主要经济体为主的治理新平台。拜登政府还计划在“印太战略”框架下增强QUAD、美国—东盟伙伴关系等推进气候外交，目的是绕过联合国多边治理平台制定全球气候治理规则体系。二是重塑治理规则的博弈。从美国气候战略的框架可以看出，美国正围绕绿色金融、绿色贸易、绿色交通、新能源科技、温控目标、甲烷减排、绿色基础设施标准等领域积极展开气候外交，依托其搭建的“绿色联盟”向国际社会和联合国推行规则治理议程。因此，中美在现有合作空间中竞争面将大于合作面。三是治理理念中的意识形态对抗加剧。随着美国加大在全球输出价值观体系，中美在意识形态领域对抗将进一步加剧。“气候正义”“碳泄露”等成为气候治理中的热点，特别是“气候正义”与“民主”“人权”等议题关联后，对于发展中排放大国而言带来新的国际舆论压力，意识形态对于气候治理理念的冲击将威胁联合国多边治理平台的稳定。四是气候治理新旧秩序变革中的权力竞争。气候危机的全域性和世纪性，必然对国际格局和全球秩序带来深刻变革，在此变革中将产生国际权力的调整和重塑。霸权国家以价值观体系、联盟体系、规则体系、国际安全体系等为战略支柱，竭力维护霸权的根基，在绿色金融权力、绿色创新、气候安全中巩固国际权力格局。发展中国家既承受着气候变化历史影响，又面临着气候治理秩序变革中的霸权主义威胁，需要在参与全球气候治理进程中维护发展中国家的权益和安全。

美国气候战略之所以对中美气候合作等构成重大战略挑战，是因为美国政府试图在气候领域建立“基于规则的气候新秩序”，而非继续维持基于联合国框架的气候治理秩序，这对中国和广大发展中国家将构成重大战略威胁，并破坏现有国际气候治理体系的稳定。COP26后是国际气候秩序变革的关键期，中国和广大发展中国家维护基于联合国框架的气候治理秩序的任务更加艰巨和迫切，中国需要与美国在竞争中寻求新的合作空间和路径，在全人类共同利益和价值体系下开拓新的合作空间。气候危机是人类在21世纪面对的最大共同安全威胁，随气候危机加速和全球碳中和议程推进，中美气候合作的意义已从中美关系的稳定器演变为国际安全和全球可持续发展的定星盘，中美唯有良性互动、拓展合作空间才能维护国际安全和人类可持续发展。

中美需要从大安全格局着眼，坚持两国元首已达成的共识原则。2021年11月16日，中美元首会晤成功举行，习近平主席在会晤中阐明了新时期中美相处之道，即坚持相互尊重、和平共处、合作共赢的三原则和“四方面优先事项”。中美宜秉持上述原则和两国领导人达成的“两个原则共识”，尊重各自国情和发展阶段，以《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》为基础，避免意识形态分歧冲击双边气候合作。中美在COP26期间发表了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》（以下简称《宣言》），为21世纪关键十年的中美强化气候合作制定了行动指南。未来两国可在构建更加公平合理、合作共赢的国际气候治理体系、实现人与自然和谐共生、加速全球绿色创新转型、共建地球生命共同体等维度全面开拓气候合作新空间。

第一，在应对气候系统与国家的矛盾中开拓合作空间。一是危机与灾害救援合作。极端气候事件已逐渐成为“新常态”。2021年12月，美国中部6个州遭遇至少30场龙卷风袭击，造成大量建筑损毁，基础设施被破坏，经济损失惨重。习近平主席向拜登致慰问电。中美需要携手应对不断加剧的气候灾害，对地区国家遭遇气候灾害时可展开联合救灾合作，并可探索为全球合作提供更多灾害应对公共产品。二是减排与减缓行动。美国更新后国家自主贡献目标是2030年温室气体排放比2005年基准减少50%～52%；但美国到2050年前的碳排放仍长期保持在40～60亿吨的区间。中国进一步提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，2060年前实现碳中和，到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上。中美两国在减排和减缓行动方面都存在不同的国际压力，需要在“共区原则”下增强合作。三是适应与能力建设。中美两国需要合作探索适应气候变化、增强气候韧性的措施，为预防两国遭遇气候变化影响而开展能力建设合作，并为全球提供气候适应先进经验。在适应与能力建设中，资金与技术转让不可或缺。发展中国家的气候适应成本是当前公共气候适应资金流的5～10倍，而且适应资金缺口正在扩大。美国作为最大的发达国家需要在合作中兑现《巴黎协定》中的资金与技术转让承诺，同步提升适应变化的能力，加速中国早日实现碳中和。

第二，在应对气候系统与人类社会的矛盾中提升合作空间。一是清洁能源加速。美国制定了到2035年100%实现零碳污染电力目标,中国全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，到2030年风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。《宣言》提及，中美两国将合作推进清洁能源转型的社会效益最大化等措施。中美两国在清洁能源贸易、工业制造、智能电网、全球能源互联网、净零电力商业政策等领域可充分展开合作。二是绿色经济转型。在碳中和议程的驱动下，全球主要经济体都在加速推进经济的质量变革、效率变革、动力变革，构建基于绿色低碳循环发展的经济体系。拜登计划以“重建美好框架”加速2050年实现净零经济；中国以新发展理念为指引，将推进发展方式绿色转型、发展绿色经济等政策写入《十四五规划和2035远景纲要》中，并已制定碳达峰碳中和“1+N”政策体系和“碳达峰十大行动”。中美绿色经济的合作将对全球经济绿色转型注入强劲动力。

第三，在应对国家与国际社会的矛盾中探寻合作空间。一是国际气候安全。气候变化对水安全、粮食安全、生态安全、公共卫生安全、核安全等带来连锁效应，气候安全正在加速冲击现有国际安全架构，联合国安全理事会已于2021年2月23日组织召开“维护国际和平与安全：气候与安全”高级别公开辩论会，提出需迫切建立关于气候安全的新对话空间。美国坚持气候安全问题必须成为安理会的重要工作，越来越多的发达国家普遍强调气候变化构成重大安全威胁，要求安理会积极推动预防冲突议程。中美作为安理会常任理事国，需要展开充分的政策协调处理气候安全问题在安理会与联合国多边治理框架中的不同位置，为维护国际安全发挥稳定器作用。二是国际气候治理体系稳定。要在全球范围内共同应对气候危机，唯一希望就是全面有效地实施《巴黎协定》，而《巴黎协定》之所以能成功达成，离不开中美两国元首共识和携手推动。2020后全球应对气候变化行动和治理进程都依赖《巴黎协定》的全面有效实施，中美《宣言》承诺体现“共同但有区别的责任”和“各自能力原则”，并考虑不同国情，这有力地维护了全球气候治理框架的基石和稳定性。中美合作维护以联合国为核心的国际体系，遵循《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》的目标和原则，才能建设公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

第四，在处理人与自然的关系中构建合作空间。如何处理好人与自然的关系是人类能否在本世纪实现可持续发展的时代性命题。系统治理、自然恢复为主的理念与“基于自然的解决方案”（Nbs）相一致，NbS已被联合国在气候行动峰会列为应对气候变化的领域之一。中美可探索构建基于自然的解决方案，维护自然生态的平衡。在“人与自然生命共同体”理念下，中美在强化气候行动的方向、目标、路径等方面具有更多思路。

第五，探索中美强化气候行动新路径。中美进一步强化气候行动可探索在以下方面展开务实合作。一是全球极端气候事件灾害风险预警合作。中美两国都将面临更多极寒雪灾、极端降雨、高温干旱、飓风海啸等极端气候灾害。中美两国利用先进的气象观测与地球模拟技术，合作建立地区、全球极端气候事件预警预报平台，为全球应对气候危机提供公共产品。二是中美碳市场与绿色金融合作。碳市场为处理好经济发展与碳减排关系提供了有效途径，中美的碳市场发展迅速。2021年7月16日，中国全国碳市场上线交易正式启动，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，成为全球规模最大的碳市场。中美巨大的市场需求孕育着巨大碳市场合作潜能，中美可先探索开展城市碳市场合作试点，扩大中美绿色金融合作机遇。三是甲烷减控的能力建设合作。中美在《宣言》中宣布将启动未来十年的控制和减少甲烷排放行动，而美方业已宣布美国甲烷减排行动计划，中国也计划在国家自主贡献之外制定一份全面、有力度的甲烷国家行动计划。甲烷排放控制宜在《巴黎协定》基本框架下遵从“共区原则”和国家自主贡献（NDC）模式，根据各自国情和能力开展强化行动，可在甲烷减排技术上合作以增强能力建设。四是建立中美气候安全与战略对话机制。气候危机对国际安全的核心驱动效应日趋凸显，中美两国将在国际和地区事务中面临越来越多气候安全的战略竞争，为防止两国在地区事务上战略竞争加剧并损害到各自利益，中美可建立“中美气候安全与战略对话机制”，就各自碳中和政策密切沟通，在地区气候安全与战略事务上进行对话以保持良性竞争与合作，共同捍卫世界和平，促进全球发展，维护公正合理的国际秩序。

全球气候危机的“灰犀牛”仍在加速，国际社会处在世纪危机的关键窗口，携手应对气候危机是中美两国合作解决人类21世纪时代性命题的重要使命，也是加速全球绿色创新转型的“双引擎”，更是引领人类社会从工业文明时代迈向生态文明时代的关键力量。为此，需要从系统维度、生命平等高度看待和处理人与自然的关系，摒弃地缘政治零和博弈思维和“权力的游戏”政治逻辑，摒弃以气候外交为名义维护霸权的战略意图。未来十年成为决定人类在21世纪生存、安全、发展的关键时间窗口。中美宜以《宣言》为新起点，抓住21世纪20年代的关键十年窗口期，在各领域强化气候行动，进一步拓宽气候合作空间，增强战略对话沟通，共同维护《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》为基础的全球气候治理体系的稳定运行，携手推进全球碳中和气候治理新进程，推动全球生态文明可持续繁荣，合力保护人类共同的地球家园。○