人工智能驱动政府治理模式变革的逻辑与策略

林 园 春

智能时代，人工智能的发展进步既描绘出政府治理智慧化的美好图景，同时也给政府治理体系和治理能力带来极大的现实挑战，对公共行政管理改革、政府治理模式转型升级提出了新的要求。从理论上看，基于人工智能技术衍生出的智能治理、智慧治理等理论新范式有利于丰富中国特色社会主义政府治理模式的理论体系；从实践上看，科学研判人工智能对政府治理模式的潜在影响，发挥人工智能的正向治理作用，是当前中国治理实践面临的重大问题。面对人工智能对政府治理模式的深刻影响，国内外学者基于不同的视角进行了分析和探讨，大大拓展了人工智能融入政府治理的研究广度和深度，但仍有一些薄弱之处有待加强。一是对人工智能与政府治理融合的关系、逻辑及其影响机制缺乏本体论层面的深入辨析。二是大多数研究倾向于将人工智能技术的发展和应用作为政府治理模式转型的宏观背景，而对引导人工智能融入政府治理的策略和路径缺乏针对性。为此，本文在治理理论术和道的视角下分析人工智能驱动政府治理模式变革的客观挑战和内在逻辑，以期从治术和治道两个层面探讨人工智能驱动政府治理模式变革的具体策略。

一、治理理论与人工智能

(一)治理理论的术与道

中国传统哲学强调“术道合一”，其中的道是形而上的、常在的，而术是形而下的、不居的。“术道合一”即是以道驭术、以术载道，以魂体统一而成就圆满。20世纪90年代末，治理概念由西方引入中国，经过20多年的发展，治理理论对于治国理政发挥着越来越重要的影响作用。但还需认识到，治理理论中国化的理论发展过程中仍存在因自身外延和内涵模糊不清而导致的内核缺乏、实操性不强等问题。中国在政治制度、社会形态及思想文化上均不同于西方国家。因此，不断推动治理理论本土化，建构具有中国特色的治理理论体系，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的理论意义和现实价值。

治理理论中的治术本质是将治理理解为通过科学计算、重组，优化提升系统的总体效率和可控性，利用科学原理和技术方法治理社会，对社会的方方面面进行专业化、数字化、程式化的改造。技术治理的核心原则是科学管理和专家政治。从20世纪30年代起，伴随资本主义经济危机以及科学技术迅猛发展给西方国家带来的截然不同的深刻影响，希冀通过新技术的应用来解决社会中所有顽疾的技术治理主义思想(简称“技治主义”)逐渐盛行，并被视为一种化解资本主义社会危机的“灵丹妙药”而受到越来越多的关注。进入21世纪以来，随着互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴技术形态的不断涌现和发展，技术治理的思路和理念逐渐受到全球各国政府的推崇。而治道中的道所规范的是社会群体内部无法通过自身力量实现调节与平衡的公共领域，其所倡导的是自然秩序和人造秩序的有机融合，其根本目标是促成良善生活的政治秩序和伦理秩序。在中华传统文化中，累积了丰富的有关道的中国经验。自中国共产党成立以来，马克思主义中国化为中国治理之道融入新的色彩，并逐步形成了坚持中国共产党领导，以人类命运共同体为标尺，以中国特色社会主义为内核，以共建共享共治为格局，以国家治理体系和治理能力现代化为目标的治理之道。研究治理理论中术与道的辩证统一关系，有助于将中华优秀传统文化中的哲学思想精髓注入治理理论，不断促进治理理论中国化发展，使之不断适应中国特色社会主义国家治国理政的功能需要。

(二)人工智能的基本内涵及发展

人工智能本质是基于数据和算法的计算技术，能够模拟人类思维和行为并对外界环境作出反应，具有自主学习、自主优化、连接扩展的自适应特征以及联想、记忆、学习、推理创造等类人能力，是能够实现人机交互、人机互补的机器智能体。数据、算力和算法是拉动人工智能的“三驾马车”。就技术的发展程度而言，国际上普遍将人工智能划分为弱人工智能、强人工智能和超人工智能三个阶段。近年来，随着全球主流人工智能模型参数的量级变化呈指数模型井喷增长状，全球已进入新的“智能算力霸权时代”。就智能政府而言，人工智能与政府治理的融合主要体现在政府公共部门在治理中所应用的人工智能产品：智能政务机器人、智能手机在线政民互动、政务工作上的智能问答系统、智能搜索、智能翻译、图像分析、视频监控系统以及基于指纹、人脸、虹膜、DNA、掌纹、声纹等生物特征的识别系统以及个人助理、语音助手、智能客服等人机交互应用技术。随着人工智能的发展，智能技术不仅是一种被人类把握和利用的数字工具，还因其具有通过技术在广袤的社会信息中捕获属于人的主体性的信息的能力而逐渐成为“非人行动者”。也就是说，人工智能通过不断学习进化，已经开始逐步展现出思考、学习和创造的能力，还能通过吸收公共生活的各种数据为人工智能的精准度和广泛度提供丰富的资源，进而帮助人工智能积聚力量、预测社会，并因此引发政府治理模式发生变革，影响甚至决定人类的公共生活。

(三)人工智能与治理理论的“术道合一”

纯粹的治道和治术都存在各自的局限之处，“术道合一”是突破治道和治术局限的融合发展。人工智能技术是一种专门为海量数据而设计的人造智慧体，在公共行政领域可以帮助相关治理主体提高行政效率和治理效能，使其将注意力高效集中在促进良善生活的“治理之道”上。智能技术的应用和发展为治理的“术道合一”创造了可能性。人工智能与政府治理模式之间存在辩证统一的关系。一方面，人工智能催化政府治理模式的变革。以人工智能技术为手段和工具的数字政府、智慧政府建设正在全方位地推动政府治理数字化、网络化、智能化转型，深刻影响着政府的治理方式、组织重塑、业务流程等深层治理机制。另一方面，政府治理模式也对人工智能技术的发展起反作用，即政府的价值理念、战略思想及稳定的组织结构和制度体系会修正或弱化人工智能技术的影响，亦或者引导人工智能的发展方向，使二者的互动最终呈现相互调适的矛盾运动过程。就本质而言，人工智能与政府治理二者矛盾运动的内在逻辑是人工智能代表着生产力的变革，并引发生产关系以及经济基础的变动，进而推动政府治理模式等上层建筑的系统变革。

对比中西方国家的治理实践，特别是新冠肺炎疫情防控中的治理实践，中国特色社会主义治理理论的“术道合一”充分彰显了中国特色社会主义的制度优势：在治道上，中国特色社会主义制度以人民为中心的价值优势和中国人民万众一心战胜疫情的强大精神力量所表现出的文化优势得到充分彰显；在治术上，“数字常态”成为中国应对重大公共危机和推进治理现代化的强大引擎和重要工具。

二、人工智能驱动政府治理模式变革的逻辑分析

(一)治术驱动：技术驱动逻辑

数据驱动逻辑是指政府依靠数据采集、数字关联分析、数字建模以及虚拟仿真等技术手段获得具有整体性、可视化、客观性的决策数据信息基础，进而推动治理向数据化、科学化、智能化方向发展。具体而言：一是数据技术可以使政府公共行政所需要的数据资源得到更加清晰、立体的展示，进而提升治理的精确性和有效性；二是通过数据实现对社会事实的信息再现，从而指数级地提升社会治理所需要的信息和数据资源储备；三是信息共享有利于打破科层制行政体系中的信息孤岛和数据壁垒等问题，使政府的整体性治理成为可能。

随着智能算法技术的迅猛发展，人工智能开始超出人类工具的客体范畴，逐渐具备主体性特征并逐步获得在不同环境中自主学习和判断的能力，甚至在一些情况下能够在政府治理中“反客为主”，替代行政治理主体的治理行为生成政治决策，挑战传统权威。算法驱动逻辑即指随着人工智能相关技术的不断发展，其逐渐形成了算法权力，并对传统公共管理主体的专属权力提出挑战，使其不得不站在全局角度思考人工智能对政府治理的全面影响。

(二)治道驱动：价值驱动逻辑

治道驱动更多地体现为价值驱动，政府治理的目标宗旨和运行模式都离不开价值引导。厘清公平与正义、责任与伦理、安全与透明等原则有助于解决人工智能嵌入政府治理所产生的价值失序等问题。

公共管理是指由政府、非政府组织与民众所组成的管理体系共同管理社会公共事务的活动。公共性是公共管理的基本属性，追求公平与正义是其内在价值诉求。智能时代，公共管理更需要强调对公平与正义的价值追求与敬畏，增强公共服务品质，提升治理主体追求公共利益的创新意识和行政责任感，以维护和发展公平正义的公共利益分配机制。

智能时代，人工智能的发展需要在坚持“不伤害、行善、正义、自觉”等基本伦理原则下保持人类伦理的多样性和动态平衡，同时限制人工智能以人的形象发展，保持伦理的有序性。要促进人工智能更好地融入政府治理并做出合乎人类道德的决策，其前提条件之一就是要消除信息歧视，发展机器伦理规则，实行人工智能伦理审查。因为大数据技术在潜移默化中影响着政府治理的决策、重塑政治组织甚至是人类思维方式，所以有必要在算法中嵌入伦理原则以缓解算法伦理与人类伦理的冲突，在治理策略选择上坚持追求“最善解”的原则，不能仅凭机器基于数理逻辑而做出的“最优解”指导治理行为，并以多元共治、合作治理的方式把握人工智能在其与政府治理融合过程中的主体定位。

随着政府治理的数字化转型日渐深化，社会治理主体在收集数据、分析数据和利用数据的同时，还需要在保证数据安全的基础上维护个人信息、数据和隐私安全。在通过引入智能技术打造人人参与的“智慧城市”、建设“智慧政府”的同时，亦需要建设“阳光政府”“透明政府”，通过不断完善公众与政府之间的信息交互平台，推动传统封闭型政府治理模式向公众参与、开放包容的治理模式转型。

国家新一代人工智能治理专业委员会发布的《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》报告明确指出，包容共享、开放协作是人工智能技术开发和应用的重要原则。发展人工智能技术，需要最大化地考虑广泛的人类需求和经验，最大程度地理解其使用者和服务对象的情境、需求和期望，运用信息技术来维护公民权利和增进公共利益。对于发展中的人工智能而言，为避免将公民彻底置于监控系统中，甚至使政府陷入自我循环的封闭系统，坚持包容、开放和共享的价值原则是智能时代政府治理实现“术道合一”的必要原则。

三、人工智能驱动政府治理模式变革所面临的挑战

(一)治术挑战：安全失序、公平缺失、隐私泄露

随着人工智能与公共行政的融合程度不断加深，人工智能技术的发展和应用隐含着诸多不可回避的技术风险。当前，这种风险主要体现在安全失序、公平缺失、责任界定三个方面。

第一，安全失序主要体现在数据安全和人身安全的失序。在公共行政部门应用人工智能系统的实践中，既存在大规模监视及其产生的个人隐私泄露的风险(一旦处理不当，就会引发数据和个人信息泄露的不道德行为)，还存在系统被黑客攻击、破坏、非法使用等风险。此外，智能机器人失控所产生的危险具有不可逆性和难以预测性，对人类的人身安全具有潜在风险。

第二，公平缺失。一方面，在实践层面，政府依靠智能技术进行决策和服务的过程中会存在一定的技术偏见和歧视。这主要是因为人工智能依靠数据、算法和算力驱动得出的数据可能存在片面和失衡的问题，而算力和算法的好坏又与数据来源密不可分，所以无法确保百分之百地实现公平公正的决策。在不完美的数据基础上产生的决策及行为会产生偏见和失误。同时，治理行动中非编程人员有意识的主观选择也会增加识别问题、分析问题、解决问题的难度。另一方面，人工智能的机器属性决定了其在提供公共服务时无法完全或真正做到如人一样的价值判断和情感取向，因此，在政府治理过程中单纯依靠人工智能实现对人的需要的积极满足是非常困难的。

第三，责任界定。智慧政府建设过程中存在的技术责任问题主要是指当人工智能程序漏洞造成的问题危害公共利益和政府权威时，责任追究困难的问题越来越突出。应当如何界定政府、企业、技术开发者以及人工智能自身等主体的责任边界尚缺乏制度性的明确规范。目前，技术责任挑战主要涉及四个方面：由谁负责任、向谁负责任、应负何种责任以及如何负责任。首先，现阶段，人工智能体并不具备像人类一样对自身行为负责的主体地位。其次，由人工智能引发的“负效应”(如公民隐私泄露、数据失控、对传统公共管理者的替代效应和挤压效应)在侵犯公共利益、危害政府权威的情况下，如何向政府负责和如何向社会公众负责的问题还无法定论。再次，技术本身作为工具属性没有善恶之分，取决于使用者的价值取向。基于这样的认识，由人工智能系统失控所引发的技术应用型责任和技术性责任区分和划分问题，也成为一个相当棘手的难题。最后，由人工智能引发的“负效应”纷繁复杂，涉及意识层面、制度层面、行为层面，在实践中如何根据不同情况具体划分技术责任也是相当困难的。

(二)治道挑战：主体角色替代、行政文化重塑、行政伦理冲突

第一，主体角色替代。在人工智能融入政府治理过程中，公共管理者的传统行政角色面临人工智能的挑战和重新定位，主要体现为信息角色挑战、服务角色挑战、决策角色挑战。其一，信息角色挑战。随着一些涉及信息咨询、人工服务、身份核查等简单重复、冗杂枯燥的工作岗位由人工智能替代，公共管理者在逻辑推理、信息处理和智能行为领域的主导地位受到极大的挑战。其二，服务角色挑战。如浙江省政府推行的“最多跑一次”行政改革使传统公共管理者直接面对公众的程序性、服务性事务在很大程度上被人工智能系统所取代，传统行政模式因此受到挑战。其三，决策角色挑战。人工智能具有超强的自我学习、自我适应和自我优化能力，在大数据、人工智能、区块链等技术支持下，人工智能系统可以全面地适时更新决策信息系统并生成智能的决策方案供决策者选择，这极大地挑战了基于科层制的传统行政决策模式。

第二，行政文化重塑。行政文化随着行政实践活动的变化而变化，在人工智能融入政府治理的过程中，行政环境氛围和行政人员的心理观念也随着行政实践的技术拓展而面临着挑战。人工智能的高效与便捷增强了人们对于“智慧政府”“智能政府”的迫切需求，使大众更加期望政府的行政文化理念能够由传统的封闭型走向开放型、由传统管制型走向服务型、由人治型走向法治型、由保守型走向创新型。而现有的法律规范、制度体系以及行政人员素质远不能支撑政府全方位地运用人工智能开展自身管理活动和公共事务管理。当前，关于人工智能的发展众说纷纭，尚未形成政府、公民、技术“多位一体”的集体理性和社会共识。人工智能所具有的纯粹技术理性是单一的、割裂的，政府和行政人员如何运用公意契约、公共秩序、公平政策和公开流程令社会整体向善并把握好人工智能驱动政府治理的平衡，成为政府治理面临的行政文化困境。

第三，行政伦理冲突。智能时代，面对算法伦理与人类伦理的冲突、政府治理中“最优解”与“最善解”的冲突，人工智能基于数理逻辑规则遵守算法伦理，可能会做出违背人类伦理的选择，对人类的价值和意义造成伤害。对于公共行政领域的决策者来说，在行政价值体系中坚守公共利益、社会发展、人的自由全面发展的目的性价值以及秩序、效率、公平、正义等工具性价值是第一位的，而数理逻辑所推理出来的所谓“最优解”不一定就是政府治理所追求的“最善解”。

四、人工智能驱动政府治理模式变革的策略

人工智能驱动政府治理模式变革的“术道合一”，就是要以道驭术，保证术不会偏离道的方向，同时以术载道，让道发挥出实用价值，进而实现价值理性和工具理性、公平和效率的辩证统一。既要在治道上遵循以“善智”实现“善治”、智慧与智能有机统一的逻辑思路，又要在治术上促进认知层面的理性化、全民化、与时俱进，技术层面的协同化、精准化、全面化，保障机制的科学化、系统化、专业化。

(一)人工智能驱动政府治理模式变革的治道策略

本文的“善智”指高明的、良好的人工智能，是人工智能开发和应用的最佳状态；“善治”指政府治理的最终目标是实现优良的、有效的政府治理。从价值维度看，“善智”的核心原则是人工智能不应伤害人、不应歧视人、不应操纵人、不应完全取代人，其目标是增进全人类的福祉。从技术维度来看，“善智”体现为技术人员和管理者要重视人工智能的安全标准，不断发展其科学理论方法、掌握测量验证方法，能够通过技术实验保证人工智能的可靠性和安全性，避免人工智能失控。从应用维度来看，人工智能必须是可获取的、可用的、共享的，其首要目的是给人类和人类社会带来福祉，通过使更多的人享受到人工智能带来的技术红利，促进包容发展和普惠发展。“善治”是要实现优良的政府治理，这与人工智能向善的根本价值定位是一致的，都是为了增进人类福祉。人工智能驱动政府治理模式变革需要依循以“善智”实现“善治”的基本路径，通过人机互动充分发挥人工智能的优势，以达到人机合一、“术道合一”的应用目标和实现善治的治理目标。

“智能政府”与“智慧政府”相互促进、密不可分。人工智能是人类智慧的结晶，智能化就是将人类智慧不断注入人工智能的过程。要发展好智能化，就需要通过智慧化持续改进并予以完善，而智慧化要实现不断发展，也需要依赖智能化为其提供全方位、多功能、整体性的智力支持。保持“智能政府”与“智慧政府”之间动态平衡关系的主要实现机制是：在政府治理过程中，要将人的智慧嵌入政务系统，使政务系统具有智能性；而在政务系统的运行过程中，要通过人机交互持续不断地输入人的智慧，并通过政务系统汇聚与整合人的智慧；只有人机之间完成融合和领会，使政务系统具有智慧，并且政府治理能够依靠政务系统融入更多人的智慧甚至全体人民的智慧，进而实现智慧的良性循环和系统建构，才能解决“智能化从哪里来”和“智慧化往哪里去”的问题。

在人工智能驱动政府治理模式变革过程中，应统筹兼顾“智能化”和“智慧化”，方能使人类智慧更好地发挥效力，使新一轮技术革命下的政府治理达到“智能政府”和“智慧政府”比较理想的境界。而其关键在于形成针对人工智能发展方向的社会共识和公意契约，以保障人工智能的技术应用始终坚持民主理性和集体向善的发展目标。

(二)人工智能驱动政府治理模式变革的治术策略

第一，以价值理性牵引技术理性，促进认知层面的理性化、全民化、与时俱进。理性化是指在人工智能嵌入政府治理过程中，必须提升对人工智能的理性认识，重视人工智能对人类政府运行的各种影响，如对传统政府运行状态的冲击、对传统行政人员职能和角色的替代，辩证地看待其对“智慧政府”的创造力和破坏潜力。全民化是指要面向全民普及人工智能的相关理论知识，既要对政府领导干部和广大公务人员进行人工智能知识的普及宣传和教育，也要将有关人工智能的知识讲解和科普活动深入基层，最大程度地争取公众对于政府向数字化、智能化、智慧化转型的理解和支持。与时俱进是指要在充分认识人工智能所具有的巨大潜力的基础上，保持对人工智能的开放态度，形成善用人工智能技术驱动政府治理模式变革的行政文化氛围。

第二，以技术理性驱动政府治理现代化，促进技术层面的协同化、精准化、全面化。协同化是指人工智能参与政府治理过程中的主体协同，即人工智能嵌入政府治理的良好生态环境需要科学家、政府决策者、企业管理者以及使用者的共同努力才能实现。具体而言，科学家要保证人工智能的设计和部署能够增进人类福祉。政府决策者必须审慎监管，建立公开透明的人工智能监管体系，推动人工智能向善。企业及其管理者在推动人工智能技术创新过程中要增强社会责任感，践行科技向善理念。人工智能技术的使用者会影响产品的用途和发展方向，因此，有必要提升每一个人工智能产品使用者在治理中的自主性、自律性和责任感。精准化是指人工智能在嵌入政府治理过程中要精准适应政府的政治、经济、文化、社会的多重职能，以更高的效率整合现有的资源来推动在政府机构中运行人工智能项目。随着人工智能的不断发展，政府要在管理和服务中积极同科研院所、企业、社会组织等建立合作关系，整合传统电子政务的基础设施，最大程度地利用好现有信息技术基础设施，避免资源浪费。全面化是指要形成全方位、多主体的完备的人工智能治理体系。一是要健全人工智能发展的伦理规范体系。保证人工智能向善离不开伦理的规范和约束，唯此，才能实现人机和谐共生。二是要不断完善有关人工智能开发和应用的法律法规，以规范人工智能在当今人类社会生产生活中的各种作用边界。三是要健全有关人工智能发展的各种制度和政策体系，建立科学合理的人工智能技术标准体系。

第三，以制度理性限制技术理性，促进保障机制科学化、系统化、专业化。科学化是指建立适应智能化的行政管理内部规则制度、伦理规范和适用于人机交互场景下的法律法规。系统化是指政府部门间要实现数据共享，打破数据壁垒，实现互联互通，成立部门联动机制和信息交换机制，构建人工智能技术责任应对体系。专业化是指要构建专业的人工智能领导机构和领导体系、专业的人才管理制度和培养机制、专业的人工智能应用科学评估机制。总之，以制度理性矫正技术可能存在的越轨行为，就需要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则，以科学化、系统化、专业化的保障机制推动人工智能加快融入政府治理，以更好地发挥人工智能在政府治理中的价值和作用。