生态文明背景下矿产资源差别化管理政策研究

张 博 利广杰

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.北京中环格亿技术咨询有限公司，北京 100012)

党的十八大提出大力推进生态文明建设，矿产资源保护和合理利用是生态文明建设的重要内容。妥善处理生态环境敏感地区环境保护与矿产资源开发利用的关系，是今后一段时期矿产资源管理领域的重点课题。本文旨在通过对比国内外在国家公园、自然保护区等生态环境敏感地区对矿产资源勘查开发活动的差别化管理制度，提出进一步完善矿产资源差别化管理政策的意见建议，为继续推进矿产资源领域生态文明建设提供参考。

1 矿产资源差别化管理简述

近年来，土地资源的差别化管理在部委出台的文件中频繁出现，通过近几年的探索和实践，根据社会经济发展变化、地区、产业的不同情况，形成了包括土地用途管制、土地报批审核和管理监督等方面的差别化管理政策，避免了调控政策对不同地区、产业的“一刀切”。矿产资源的管理是自然资源管理的重要组成部分，在当前各领域推进生态文明建设的关键时期，需要借鉴土地资源差别化管理的经验，探索矿产资源差别化的管理政策。

参考土地资源差别化管理政策，矿产资源差别化管理的基本逻辑大致如下：我国矿产资源分布和开发利用程度各有特点，各个地方的实际发展情况不同，区域实际资源稀缺程度也不相同，所以需要差别化的矿产资源管理政策，针对不同矿种、不同地区、不同开发利用情况制定符合区域性发展的相关管理政策，以及各自的资源利用规划方案，进而将矿产资源进行更合理科学的开发利用。

2 国外矿产资源勘查开发差别化管理政策

按照国外矿产资源的法律法规、管理机构方面的特殊要求，国外矿产资源差别化管理政策主要体现在区域差别化管理、矿种的差别化管理和开发利用方式的差别化管理等方面。

2.1 区域差别化管理

美国国家公园管理局2006年政策汇编中阐明，除国会明确授权的三个国家休闲游乐区外(即米德湖国家休闲区、威士基镇国家休闲区和格伦峡谷国家游乐区)部分区域符合规定，具有联邦矿产租赁资格，其他所有国家公园均不得签订新的联邦矿产租约。

澳大利亚联邦政府为合理解决新建保护地和已有矿业权重叠的矛盾冲突，采取了调整保护地等级和边界位置的方式予以解决。昆士兰州《环境保护法》(2008年)规定按照《自然保护法》(1992年)划分的国家公园、森林储备区、湿热带遗产保护区、沿海大堡礁保护区以及海洋公园等A类生态环境敏感区不允许进行矿业活动；自然荒野区、世界遗产管理区、生态系统濒危区、文化遗迹保护区等区域需在土地所有人同意或通过协商仲裁后，可进行矿业活动。南澳大利亚州《荒野保护法》(1992年)规定保护地在两种情形下允许采矿，一是保护地在设立之前已设置了采矿权，政府或者相关管理部门应向采矿权人告知设立保护地的情况，并要求采矿权人实施采矿作业时不得破坏周边环境，否则依法停止采矿；二是保护地已经设立，若需设置采矿权，采矿权人需要严格按照法律程序获得采矿权，并承诺开采过程中不破坏周边环境。不同于其他国家对国家公园内的人类活动采取较高限制，英国立法机构在制定国家公园相关法律是考虑当地居民的利益，在保证生态环境不受影响的前提下，允许在保护地内开采矿产资源。

2.2 矿种差别化管理

美国《能源重组法》第5847条规定，原子能研究中心的现场调查不应包括联邦财产的使用和其他为公共财产的使用，但国家公园、国家森林、国家野生自然区域，以及国家历史遗迹不在其列。《地热蒸汽法》规定对于国家公园和各类保护区内的地热能开发，要认定地热勘探或开发是否对区域内的地热能产生影响后再决定是否批准租赁。

澳大利亚联邦和各州政府在关注矿山环境监测治理和土地复垦的情况下，允许在保护地内及周边给予石油、天然气、铀矿等战略性矿产资源勘探开发的空间。澳大利亚北领地卡卡杜国家公园环绕世界第二大的兰杰铀矿允许开发生产，但政府要求矿山作业时严格监测临近湿地和河流的核污染情况；为确保石油、天然气等能源矿产的供应，西澳大利亚州允许在海洋公园和海洋保护地的生态核心区以外的区域开展油气资源的勘探和开发，同时要求油气公司实行严格的环境管理和评估程序，并投入大量资金用于监测油气勘探对近海环境的影响。

法国、德国和奥地利等国规定矿泉水的开采只能在水源地保护区附近按照政府部门划定的范围进行矿泉水资源的开采，并严格履行水源地保护义务，政府部门委托权威性的科研机构对矿泉水资源开发企业的环境保护工作进行监督，委托费用由企业承担。

2.3 开发利用方式的差别化管理

《美国联邦法规》(CFR)第36篇“公园、森林和公共服务”部分对国家公园内矿产勘查开采活动的管理做了详细规定，除法律授权外，公园区域禁止根据一般采矿法和矿产租赁法租赁的勘探，禁止开发矿产资源，但经过授权的矿物或金属元素探测、磁力计、浅地层剖面等科学研究、采矿和行政活动等除外。

澳大利亚《环境保护和生物多样性法》(1999年)规定了保护地内矿业活动的准入条件、矿山环境评估以及复垦要求等内容，若在禁止矿业活动的保护地内开展矿业活动，矿山企业需预先向联邦或州政府相关主管部门提交申请，经审议环境评估、资源潜力等材料后，联邦或州政府相关主管部门可依法允许或拒绝申请；若在允许矿业活动的保护地内开展矿业活动，政府或相关主管部门应对矿山企业和勘查单位提出较高的矿山环境保护和土地复垦要求。

加拿大政府充分考虑保护地区域的矿产潜力，明确符合联邦立法和政府政策，及以符合环境保护和社会发展为目标的前提下，允许保护地区域的矿产资源勘查开采。加拿大政府提出，若找到可供开采的矿体，且在符合所有法定和监管义务的情况下获得当地政府批准，矿业权人可进行资源开发；若保护地的设立限制了矿业开发活动，政府将保护矿业权人的合法权益，对矿业权撤销和补偿政策进行公开。

3 我国矿产资源勘查开发差别化管理政策

我国矿产资源管理从法律法规到部门规章，在矿种、矿业权审批权限、生态保护方面均有差别化的管理政策。近年来，中央及国务院相关部委出台了多份文件，提出了自然保护地、生态保护红线、永久基本农田、长江流域等区域对矿产资源勘查开发的差别化管理政策。

3.1 自然保护地、生态保护红线内的差别化政策

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，提出生态保护红线、自然保护地范围内的人为活动施行分区差别化管控的有关要求，具体的，生态保护红线内自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，自然保护地核心区外的其他区域禁止开发性、生产性的建设活动，但在符合现行法律法规的前提下，除重大战略项目，允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动。例外情形中提及矿产资源的相关活动为国家重大能源资源安全需要的战略性能源资源勘查、公益性自然资源调查和地质勘查。

3.2 永久基本农田内差别化政策

2019年自然资源部和农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)，要求差别化的管理涉及永久基本农田的战略性矿产矿业权，通过区分油气和非油气矿产、探矿和采矿阶段、露天和井下开采。具体的，对于战略性矿产勘查，应办理临时用地，允许油气战略性矿产地质勘查临时占用永久基本农田进行探井布设，若试采和取得采矿权后转为开采井，允许办理农用地转用和土地征收审批，并补划永久基本农田；对于非战略性矿产，应避让永久基本农田，在不造成永久基本农田损毁、塌陷破坏的前提下，地热、矿泉水可新设探矿权和采矿权。

涉及永久基本农田的煤炭等非油气战略性矿产采矿权，应根据露天或井下开采方式实行差别化管理，其中露天开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求，井下开采项目应按照矿产资源开发利用与生态保护修复方案落实保护性开发措施，配套的地面工业广场等设施应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。

3.3 长江流域矿产资源差别化管理

2021年3月1日《中华人民共和国长江保护法》正式实施，该法对长江生物保护、污水治理、防洪救灾、生态修复等提出了新要求，其中对矿产资源管理提出了定期调查、尾矿库管控、磷矿管理、设立保护地等方面的要求：一是要定期开展长江流域土地、矿产、森林、草原、湿地等自然资源状况调查和资源环境承载能力评价；二是要加强对长江流域船舶、港口、矿山、化工厂、尾矿库等突发生态环境事件的应急管理，长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内禁止新建、改建、扩建尾矿库(以提升安全、生态环境保护水平为目的改建的除外)；三是实行长江流域总磷污染控制，磷矿集中的长江干支流应制定更严格的总磷排放管控要求，磷矿开采加工等企业应按排污许可要求控制总磷排放浓度和排放总量；四是长江干流和重要支流源头设立国家公园等自然保护地，实行严格保护，与其重叠的矿业权应有序退出。

4 生态文明背景下完善矿业权差别化管理政策的意见建议

矿产资源勘查开采活动差别化管理的重点是在落实生态文明建设的有关要求下，全面考虑矿产资源勘查开采的特点及在经济社会发展中的重要作用，考虑从区分管控区域、矿种类型、勘查开采状况等方面研究差别化管理政策。

4.1 统一的国土空间规划，划定管控区域

统一的国土空间规划和有效地分区、分类用途管制，是贯彻落实生态优先、绿色发展的重要抓手。应依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，划定生态保护红线、战略性矿产资源保护区、国家规划矿区、重点勘查区、重点开采区等，不同区域明确划定方法、调整方式、管控要求及对特殊情形的准入条件。

4.2 依据矿产资源特点，考虑差别化管理

根据矿种的不同特点，差别化管理有多种分类方式，如油气和非油气矿种、34个重要矿种和非重要矿种、战略性矿种和非战略性矿种，固体和非固体矿产等。考虑到生态文明背景下，矿业权管理领域更多聚焦在生态环境保护与资源开发的矛盾，矿种的差别化管理应从国家能源资源安全、供需形势、社会经济发展的重要程度、对生态环境的扰动等多个方面进行分析研究。如从国家能源资源安全方面考虑能源类矿产石油、天然气、放射性矿产、煤；从供需形势方面考虑石油、天然气、钾盐、铜等矿产资源国内需求量大，且呈持续攀升状态，对外依存度高，部分矿产资源找矿潜力大；从经济社会发展的重要程度方面考虑能源矿产石油、天然气、煤，黑色金属铁、锰，有色金属铜、铝、贵金属金、非金属磷等，其在国民经济中占据重要地位；从对生态环境的扰动方面考虑，即是天然热能，也是清洁能源的能源矿产地热，水汽矿产矿泉水、地下水可通过水循环进行补给，是可再生资源，均对环境无污染，取用时对环境扰动小。

4.3 区分勘查开采状况，细化管控要求

矿产资源勘查较开采相比对生态环境的扰动偏小，且战略性能源资源勘查，公益性自然资源调查和地质勘查为生态保护红线其他区域允许的有限人为活动，生态保护红线内的矿产资源地质调查和勘查活动应以绿色勘查标准予以规范；矿产资源开采活动对生态环境的扰动程度与开采方式相关，地下井巷开采与露天矿山开采相比扰动程度较小，地热、矿泉水资源的开采与固体矿产开采相比，具有清洁能源资源的特殊性，应从满足生态流量和不造成生态功能区破坏方面，提出约束性的要求。