社会力量参与老旧小区改造市场边界研究

朱云鹃，王雪婷，陈金标

(安徽大学 商学院，安徽 合肥 230039)

我国城镇化历史进程中建于20世纪八九十年代的一批住宅已经被陆续纳入建筑老化、设施陈旧、配套短缺、居民改造意愿迫切的老旧小区范畴。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(以下简称为《意见》)中明确指出：“城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。”[1]各地积极投入推进老旧小区改造工作，面对以往政府包办模式和居民自筹模式的缺陷，改造进程受阻甚至难以持续，需要多元治理的视野，让政府、开发团体、社区组织、居民、非营利组织等多元主体互相协同，共同参与以促进老旧小区改造提升。[2]如何使政府与市场有效结合，既发挥政府公共政策作用，又动员社会力量或市场资源参与，是客观现实提出的重要问题。[3]

1 研究现状

随着老旧小区改造工作的进行，社会力量在改造工作中的作用引起学者们的广泛关注。文献表明：现阶段老旧小区改造工作的顺利推进，需构建一种多方参与，资金配套持续稳定的改造模式。[4]在此基础上，各地探索了多元资金筹措方式，出资主体除主要的市区财政外，还包括：小区居民、原产权单位、专营管线单位等，同时，鼓励更多社会资本参与改造。[5]多元筹资模式下仍旧存在财政资金投不起，社会力量与居民不愿投、后期管护资金缺失等问题。据此，王健等[6]指出老旧小区的改造资金应按照“谁出资谁受益”的原则采取居民出一点、政府补一点和社会筹一点的方式进行。赵瑞杰等[7]从老旧小区改造内容的收益性出发，明确改造内容的责任主体，根据非营利性、盈利率较低，以及具有开发价值的项目进行分类，进而识别引进社会资本参与改造项目的机会。

学者们认识到社会力量参与老旧小区改造的重要性，并提出根据“谁出资谁受益”的原则进行筹集资金，但是，目前文献缺乏对改造过程中市场边界的界定、改造清单的划分，导致市场主体在参与过程中存在权责不清晰、规划目标不系统、执行利益不均衡的问题。[8]因此，通过明确老旧小区改造中市场边界，以及改造过程中不同理论层面的边界清单，提出构建多元共担机制，为社会力量参与老旧小区改造提供新的思路。

2 社会力量参与老旧小区改造意愿的调查分析

社会力量参与老旧小区改造涉及多元主体意愿契合的现实问题，只有当多方意愿契合好，社会力量才能顺利地参与老旧小区改造。因此，为进一步推动老旧小区改造，明确社会力量参与老旧小区改造的意愿及参与方式，结合安徽省住建厅前期开展的3672份有效样本问卷调查的基础上，特地从社会力量角度又进行了补充问卷调查和访谈。分别对居民主体、企业主体、代表政府的社区(小区)工作人员主体设计3套问卷①，完善三元主体以何种方式参与老旧小区的改造，以及承建出资的项目、参与改造项目中的主要考虑因素、遇到的困难，渴望获得政策支持等相关问题。根据回收的338份有效问卷进行汇总分析，访谈业主、政府工作人员、企业工程人员等30多人次，实地考察了25个小区，得出以下主要结论。

2.1 超半数三元主体认为政府在老旧小区改造中应发挥最大作用

根据居民、企业、工作人员认为在改造过程中发挥最大作用的组织进行汇总求平均值得出：超过半数(50.93%)的样本认为“地方政府及相关部门”在改造中发挥最大作用，企业对其认同度更高，达到72.88%；19.49%的人认为“社区居民委员会等基层组织”能发挥最大作用；13.12%的样本认为“热心居民和志愿者”发挥最大作用。

2.2 三元主体认为政府、企业、居民负有出资责任

平均高达92.99%的三元主体认为政府在“改造管、网、路、电等市政配套设施”应着重出资；同时，有61.89%、59.89%的人认为政府应在“环境绿化、增设活动场所、适老化、无障碍设施”“增设养老、托幼、家政服务、医疗、共享单车”等设施方面进行重点出资。平均占比57.34%的三元主体认为企业应在“增设电梯、停车场等配套设施”上出资比例最大；42.86%的企业表示愿意通过“承担具体改造项目的设计、施工”等参与老旧小区改造；平均占比45.68%的三元主体认为居民应在“小区内建筑物层面、外墙、楼梯等公共部位的维修”上重点出资；75.88%的居民有意愿通过“缴纳物业费进行出资”。

2.3 企业参与老旧小区改造时重点关注企业形象及长远经济效益

企业将“长远经济效益”作为参与改造项目时首要考虑因素，其次是“发展战略与经营定位调整”。与此同时，40.68%的企业表示在参与改造项目时，面临着“缺乏配套政策支持”“缺乏科学明确的盈利模式”“房屋产权复杂，需要相关部门协助理清产权单位”的情况。所以，企业在参与改造项目时，高达70%的企业希望政府能“出台配套政策及实施细则”“给予一定程度的财政政策支持”，超半数的企业希望政府能够“精简审批办事流程”“盘活小区内的闲置空间，允许企业进行合理运营”。

从调查结果看，现阶段，政府包管式主导的老旧小区改造，改造进程与主体间的利益分配不均，市场主体由于缺乏获益空间和利益协调机制，参与积极性不高，往往被动参与；老旧小区的住户经济状况复杂，尤其对一些工厂小区收入较低的居民来说，安装电梯的费用甚至超过房价，虽然居民改造意愿强烈，但出资主动参与意愿极低，影响老旧小区改造的建设实施进程与效率。加上老旧小区改造工作复杂、涉及面广，企业、居民等愿意参与，但不知道如何参与，导致各主体之间难以形成有效合力，由此，界定各主体参与老旧小区改造的市场边界变得尤为重要。

3 多元主体市场边界划分

根据调查老旧小区改造情况看，多元主体参与的格局并未形成。调查表明：50.93%的总体样本认为“地方政府及相关部门”在改造中发挥最大的作用，企业(高达72.88%)更是对政府充满信任和依赖。因此，现阶段政府依然是十分重要的参与主体，并同时承担着无法替代的组织、管理和引导职能。针对老旧小区改造涉及管理部门多、协调难的情况，首先要解决做什么、谁来做的问题。

3.1 划分市场边界的理论依据

公共产品理论认为，公共产品具有非竞争性与非排他性的基本特征。城镇老旧小区公共物品属性是影响老旧小区改造的市场边界界定、资金归属来源等的重要因素。从内容上划分，除了盈利产品之外，老旧小区的改造内容具体可分为三大类。一是纯公益性公共物品，如：公共图书馆、公园、公共活动广场、安防、路灯、道路等，这种性质的产品市场化配置容易导致市场失灵，因此，这类改造出资基本上来自政府财政；二是准公共物品，如：电信、电力、自来水、管道、煤气、应急系统等，这类物品具有不完全非竞争性和排他性，根据资源优化配置的基本原则，适合消费者付费使用和政府财政补贴的分担机制；三是俱乐部产品，如：会员制的俱乐部、读书社、行业协会等，可按照“谁出资，谁受益”的原则，由特定消费群体共同协商分担，盈利性产品更多依托社会专业化的服务和投入，以及居民参与来解决。[9]

3.2 多元主体共担的投资边界

社会资本参与老旧小区改造的动力源于能否通过合理手段获得小区改造后的价值增值，进而形成可持续的商业模式。搭建产权主体与市场主体的共享机制，并形成相应的收益回报机制，是吸引社会资本参与改造的关键。[10]20事实上，在经济增速下滑、实体经济不景气，疫情导致国内外市场需求萎缩的背景下，社会资本具备主动参与的动机和条件。财政投入可以针对不同老旧小区类型与改造内容采取对应的资金筹措方式，做到分类分项、因地制宜。财政投资的类型是根据市场边界的划分来确定的，老旧小区改造内部所有的公共环境及设施根据开放程度不同属于公共物品或准公共物品，据此，确定了改造内容的投资界线。

(1)针对老旧小区的类型差异。依照老旧小区产权归属、开放程度及自治水平，可采取4种不同的资金筹措途径，分别为：财政管养模式、半管半托模式、 市场模式和自主模式，通过健全政企合作机制、明确多元主体共担的投资边界，实现可持续的城市更新。[11]37其中：财政管养模式、半管半托模式，因其公共、集体属性和历史遗留等情况，原则上由财政持续投入、PPP持续投入；市场模式针对产权明确、公共设施配套和物管缺位等情况，由市场主体投入为主，财政投入为辅；自主模式针对私人物业权属、村集体权属为主、有物业管理基础的老旧小区，采取自主投入为主、市场投入为辅。

(2)针对改造需求不同。参照现行老旧小区改造内容清单，将改造内容划分为适合完全财政投资、不完全财政投资、非财政投资类三种情况，具体见表1。

表1 针对不同改造内容的共担投资模式和边界

3.3 老旧小区改造的市场边界清单和对应企业主体

老旧小区改造中的市场包括开发商、参与改造的企业(如设计施工企业、管线设施相关企业)、物业管理企业和改造后进入社区的商户等，为了进一步探索老旧小区改造中市场介入的市场边界和途径，在小区改造中需要寻找增值服务项目，打包统筹和协调各项改造内容与盈利内容实现成本收益的平衡。在调查基础上，梳理汇总并完善现有的研究成果，将小区改造内容具有增值潜力的项目进行分析，将对应的企业单位业务模式，整体分为空间利用、收费项目和创造性收费项目三大类，详细归纳参见表2。

老旧小区一般地理位置优越，多处于城市繁荣地段。一方面，改造可充分地利用空间资源，以及提供配套商业设施，其中：土地的增值为开发商带来丰厚的利润预期。[12]另一方面，相关改造参与者可以从中获益。物业公司的盈利源来自后期管养、增值服务、增收物业收费等，管线设施企业通过厘清产权和分配收益实现利润回报，设计施工单位通过在公开竞标成功后长期提供专业的改造实施方案实现收益。

通过市场边界划分，明确了老旧小区改造中的投资边界，解决了“市场谁来做”的关键问题，可以根据不同的需求菜单和改造标准选择不同的需求菜单组合，通过公共物品的政府投入或补贴税免、优惠奖励等，居民的分担、市场主体的投入和收益平衡，有利于相关部门精准引入生产商、产品供销商、运营服务商、房地产业、节能环保产业、智能制造业、现代服务业等社会资本的共同参与，推动老旧小区改造的共同发展。[11]38

4 构建多元主体共担机制

基于以上调查研究和社会力量参与主体的市场边界、介入方式和途径等分析，根据国务院《意见》精神，为有效推动社会力量参与老旧小区改造，应构建多元主体共担机制。

4.1 划清政府和市场边界，落实老旧小区改造的“边界清单”

老旧小区改造共担机制的推进，关键在于社会资本的参与。企业作为经济人，参与小区改造关注的主要焦点是项目的可盈利性。吸引社会资本的参与，离不开政府的扶持和工作思路的转变，建立相应的收益回报机制迫在眉睫。

表2 老旧小区改造的市场边界清单及对应企业主体

调查结果表明：现阶段,企业参与积极性不高的主要原因是缺乏科学明确的盈利模式。因此，落实各地老旧小区改造的“边界清单”，明确政府与市场边界是市场主体介入的根本前提。

各地应根据老旧小区改造的需求菜单，依照纯公共物品依赖政府财政投入、准公共物品适宜消费者付费和政府财政补贴的分担机制、俱乐部产品采用“谁出资谁受益”原则，由特定消费群体共同协商分担，盈利产品更多依靠市场和居民投入的分担原则，打造老旧小区改造具体的“边界清单”，测定组合或捆绑的分担比例，科学引导社会力量的介入。同时，政府要注意吸收非盈利组织介入老旧小区改造，以减轻政府资金压力，为社区居民提供更方便快捷的基础设施。

4.2 让渡可盈利项目和市场机会，多样化吸引社会资本

在努力争取中央基建投资补助和财政专项补贴资金的基础上，省财政继续安排“以奖代补”资金，引导和奖励各地实施改造。同时，积极打造可盈利项目，按照“大片区统筹平衡、跨片区组合平衡、小区内自求平衡、政府引导的多元化投入”融资模式，鼓励各地结合实际探索“N种”模式，让渡资源和市场机会，多样化吸引社会资本，逐步实现政府主导向市场化改造的转变。[13]

一是积极推进跨片区改造，采取商业捆绑模式和老旧小区改造+物业合作方式，将零星老旧小区和优质项目打包给开发商整体运作。把改造成本高的老旧小区与商业用地进行捆绑开发，对周边会所、民宿等进行商业化改造，开发市场盈利空间，弥补和平衡其他老旧小区改造的成本损失，提高社会资本参与的积极性。[14]

二是继续扩大居家养老托幼等轻资运营、公办民营合作的项目规模和应用领域，分担市场风险，提高社会资本介入的积极性。

三是创新投融资机制，用足政策性金融，推进公积金、房屋维修基金等的政策创新。合理确定收入资金性质，合规设计融资模式，明确专项债券项目标准，主管部门应积极扩大专项债、贷款或专项债+贷款的发行规模，适当放宽投资期限，用可持续的方式加大金融对老旧小区改造的支持。[10]19

四是创造市场化运作的机会，通过政府购买方式推动公共服务的市场化运作。老旧小区改造展览会、研讨会的举办，政企沟通平台的搭建等均让渡给专业化企业市场化运作，着力培育老旧小区改造投建管一体化与全过程咨询服务。

4.3 加强宣传、引导和培训

在老旧小区改造过程中，大部分居民仍存在“等、靠、要”思想，出现了街道阻碍业委会成立、养老托幼、物业等方面专业化服务水平低下等问题。为构建新型社区管理机制，需要政府长期、耐心的宣传、引导、教育和培训，重点培育居民的参与意识和社区交往需求，提升社会力量的参与能力。

各市区政府相关部门要注重引导业主发挥主体责任，在专业化机构发育不足的情况下，加强养老托幼、物业管理人员的专业化、标准化服务水平的培训，推行持证上岗。大力宣传“人民城市人民建”的“共同缔造”理念，提高居民对老旧住房修缮改造的理解和认同，增强产权人开展修缮改造的自觉性、主人翁意识，提升居民参与的主动性。[15]在社区内部治理条件不足的情况下，通过引入专业化第三方机构和智慧物业管理，培养居民主动交纳物业费、维修费的习惯，培养社区居民自治的意识和能力，推动传统的政府本位管理模式逐渐向现代的社会业主本位自治模式转型，推动社会治理全面转型。[16]

注释：

① 问卷是在结合安徽省住房和城乡建设部城镇老旧小区改造调查问卷与安徽省改造现状的基础上进行设计。