大学治理效能提升的制度变迁逻辑——兼评《法理与学理——大学学术不端行为问责研究》*

马焕灵

(广西师范大学 教育学部，广西 桂林 541004)

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。在教育领域，我国通过“固根基”“扬优势”“补短板”“强弱项”等方式强化制度变迁，推进高等教育治理体系和治理能力现代化，大大提升了大学治理效能。这一治理效能体现在大学活动目标选择的正确性及其实现程度，以及活动的合规性(对活动本质与规律把握的程度)和活动能力的强弱等方面。然而，长期以来，大学组织的内在学术性本质和外在资源依赖性局限之间的矛盾一直存在。这使得我国的大学制度变迁天然地携带行为失范、路径依赖、结构功能失衡等“病症”。这些“病症”极大地阻碍了高等教育治理体系完善和治理能力提升。青年学者陈亮的著作《法理与学理——大学学术不端行为问责研究》(以下简称《问责研究》)，为解决大学治理问题提供了新思路。该书以责任与问责为研究的逻辑起点，通过法理与学理的双重主线，论证了学术不端行为问责的逻辑构架、理论分析框架、内在机理以及法律性质。在此基础上还探究了实然状态下大学学术不端行为问责存在的现实困境，在学术道德与学术法治间寻找平衡点，从学理和法理的角度分析大学学术不端行为久治不愈的深层原因，进而在内生与外推互动共生的生态中构建出大学学术不端行为问责的推进机制。基于此，反思大学制度变迁“病症”，强化大学制度变迁认知，有益于正确把握我国高等教育改革的总体方向，提升大学治理效能。

一、大学治理效能提升的制度变迁牵绊

大学制度是时代发展的产物。在特定的社会文化环境中，大学制度变迁受到组织合法性危机、变迁路径依赖和结构功能失调三大现实困境的羁绊。同时，大学制度的演进是一个曲折反复的过程。制度环境的日趋复杂、制度变迁路径依赖的负面效应以及内外部治理模式的不协调三大因素相互缠绕和渗透产生的不确定性，阻碍着大学治理效能的有效提升。

(一)大学制度变迁的组织合法性危机

1949年至1977年间，政府天然成为大学管理主体，其意志渗入大学教育教学的方方面面。在此期间，维护学术至上的规制性赋权变得羸弱，大学组织合法性危机初现。随后，为回应市场经济，政府不得不把大学治理权强制性地部分让渡给市场，允许市场成为合法治理主体。这一事实使以“全面服务于大学的学术目的和学术使命，始终维护和保障学术繁荣”[1]的大学制度价值旨归受到强烈冲击，且引发了大学内部对知识价值的激烈争论。此外，市场经济自带的效益优先观念触发了政府、社会竞相协调和干预大学制度的偏嗜。至此，大学组织在“政治论高等教育哲学”指引下的制度变迁过程中面临严峻的合法性危机。

大学制度变迁因国家赋予的规制性支持、价值规范性和文化—认知性支持三大支柱的动摇而产生组织合法性危机。新制度主义认为，组织的合法性与制度的三大基础要素具有密切的关系。制度的规制性、价值规范性和文化—认知性三大基础要素构成了一个联系紧密的制度环境，为组织提供形式和实质上的合法性[2]。就大学制度变迁而言，首先，大学制度的规制性权威体现在，国家通过制定规则，并监督规则的实施以保证大学的有序运行。其次，大学制度的学术至上价值观，促使一种“规范性期许”的形成，约束着各类大学主体以维护学术本位开展行动。但是，当市场假借大学制度之手运作时，便意味着规制性支持减弱，规范性期许对维护大学制度合法性的压力减小，组织的合法性产生危机。再次，实用主义知识观与功利主义价值观的叠加，阻断了学术至上的主流意识对大学制度变迁的组织合法性的文化—认知供给。失去文化—认知供给的大学制度变迁逐渐偏离了大众认为“理所当然”的认可范围，从而导致文化—认知对组织合法性的支持力被削弱。正如《问责研究》所述：“学术人作为大学学术场域中的行为主体，他们从事的科学研究不仅仅是为了别人可借此取得商业或技术上的成功，或仅仅为了自己能够过上幸福生活，而是发自内心地献身于他自己所服务的高贵与尊严的学科，否则必定会受到贬低与指责。”[3]44(1)一些学术人不惜跨越学术伦理道德的边界，去追逐知识带来的功利。这种行为不仅打破了大学主体应该维护学术至上的“规范性期许”；同时还得使大学主体维护学术至上的认知逻辑偏离了大众“理所当然”的认可范围，从而导致大学制度合法性被削弱。

制度环境日趋复杂以及大学各利益主体间为争夺决策权的博弈内耗，使得大学制度治理效能不断降低。第一，政府对大学的管控过度。以英美两国为例，两国政府为大学资助了办学资金，但受到资金资助的大学仍然保持着较高的自治权[4]。而我国政府扮演着学校举办者、管理者等多重角色，事无巨细地“照料”大学。第二，市场在大学资源配置中的权重日益加大。美国教育家罗杰·盖格提出，市场在为大学提供更多财富的同时，削弱了大学对自身活动的控制，弱化了大学服务大众的使命，影响到大学创造和传播知识的基本任务[5]。大学与市场的角逐动摇着大学的抉择。第三，工具性知识观的不断作梗。随着实用主义知识观的分散，各种组织竞相加入科研黑箱，觊觎知识蕴藏的巨大经济价值。由此，大学从“知识高地”唯一守护者的神坛跌落，开始为守护学术至上奔忙。

(二)大学制度变迁的路径依赖

1978年至2009年间，我国政府逐步消减对大学的监管，大学步入了争取办学自主权的历史阶段。然而，大学争取办学自主权的行动举步维艰，高度一体化的高等教育管理体制持续作用于大学制度变迁而形成的“惯性”压力影响着其后可能的制度选择，继而形成路径依赖。在实践中，大学制度变迁路径依赖主要有三种表现形式：一是思维方式的制度变迁路径依赖，指的是既得利益者出于自身利益考虑，始终“坚守”既有制度和模式，而不愿追随大学治理改革的步伐。格雷夫认为，当受到外界环境冲击时，个体会出于对以往惯例的遵从，采用先前行为模式，甚至在个体和组织有能力协调新行为时，也倾向于采用旧模式[6]。二是内容的制度变迁路径依赖，意指中国大学制度的创生依循“复制粘贴”模式。中国大学在历史上存在着对西方大学制度模仿照搬的思维定式。清末民初学日本，五四运动后学美德法，新中国成立后学苏联，改革开放至今又学美国。移植别国的制度惯性不断被自我强化，继而形成了我国大学制度变迁的内容路径依赖。三是方向的制度变迁路径依赖，意指我国大学制度基本沿袭自上而下的制度变迁传统。

三种类型的路径依赖有其特定的生发机理。第一，思维方式的制度变迁路径依赖深受利益等因素的影响。利益与成本因素是制度变迁是否产生路径依赖的决定性因素。在收益成本分析框架下，为杜绝利益分配格局的变动，既得利益者持有强烈的保守态度，抱有“变迁可能会有风险，不变也不会太差”的侥幸心理。第二，内容的制度变迁路径依赖和方向的制度变迁路径依赖受制度情境、惯性等因素的影响。长期以来，“上令下行”“上行下效”的专制主义基因以及约定俗成的治理文化沿袭至今，不断强化着方向的制度变迁路径依赖。同时，嫁接西方现代大学制度的建设方法亦强化了制度变迁的路径依赖。但这种“嫁接式对接”只是对大学原有制度的局部改进，中国大学治理因此陷入“头痛医头，脚痛医脚”的问题怪圈。

大学制度变迁的路径依赖成为大学治理效能提升的路障。路径依赖不仅可以产生正效应，亦可以产生负面效应。制度变迁路径依赖的负面效应是指随着制度情境的变化，原有的制度作用无法持续且有效发挥，初始制度逐步转向为低效或无效，继而诱发治理秩序混乱等。旧制度实施的时间愈长，未来的大学变革成本就愈大。同时，伴随着制度的“老化”，制度创新因子终将消灭殆尽，其后果是大学治理走向无效率的低迷状态，最终延缓大学治理效能提升的“进度”。

(三)大学制度变迁中的结构功能失衡

2010年至今，大学制度设计致力于构建共同参与、相互制衡的大学治理框架。但受利益合理分配、政府权力凸显等问题的缠绕，这一框架的构建始终缺乏一根支柱，即政府能否较好地解决“管教育”和“办大学”之间的关系问题。从外部治理来看，大学办学自主权难以落实。受“官本位”行政理念影响，政府一方独大，大学成为政府的附庸，社会作为“局外人”也只能言听计从。从内部治理来看，学术型治理失位、行政型治理越位。大学行政治理者不仅掌握着各利益主体问责权利的诠释权，还掌握着资源的二次配置权，行政治理“位高权重”，造成学术治理空间被挤压。

单个治理主体追逐利益最大化的治理行为是造成大学制度结构功能失衡的直接原因。根据治理主体在大学治理中的不同地位和作用，大学治理模式可划分为政府主导型、社会服务型、市场主导型和学术主导型等。现实的国情和大学发展的应然要求是综合权衡治理模式利弊的客观标准。在实践中，各治理主体倾向于从自身的利益得失出发，致力于追求利于自己利益最大化的治理模式。但是，实现利益最大化的过程兼具竞争性和排他性。追逐单个治理主体利益最大化的价值取向来选择大学治理模式，其结果必定导致单一的治理，最终导致结构功能的失衡。事实上，大学治理是一项复杂的社会系统工程，需要有一套从外部到内部的运作体系。只有兼顾多元主体的利益，以共同参与、相互制衡为宗旨，既有借鉴又有创新地选择和探究科学的治理模式，才能有效锁定大学治理结构功能的平衡点。

大学治理结构功能的协调不畅阻滞了大学治理效能的提升。第一，大学办学自主权难以落实成为阻碍大学办学质量提高的藩篱。政府惯用行政审批等管理方式，造成一抓就死、一放就乱的局面，大学不能完全遵守自身运作规律办学。第二，大学对社会需求的反应存在时滞。市场与计划两种机制共同对大学运行进行调节。大学治理结构功能的不合理，导致大学无法根据市场需求及时反应，甚至出现水土不服的现象。第三，在大学内部治理中，尚未形成以学术型治理为主、行政型治理为辅的治理格局。行政权力的过多介入，使得学术组织形同虚设。这容易影响学者的积极性与创造性，造成“议而不决、决而不行、行而未果”的管理乱象。

二、大学制度变迁的组织合法性重构

尊重学术组织独有的“学术自由、学术至上”的特性是现代大学制度变迁须遵循的规律。所以大学制度的设计必须符合学术组织特性的要求，才能充分保障组织的合法性。同时，历史制度主义认为，人类通过制度选择和制度设计来塑造对他们的互动构成约束的因素，从而达到放大和强化自身利益的目的[7]。同理，在大学制度变迁过程中，设计利益格局和重塑认知图式，是复归大学学术组织属性，重构大学制度变迁的组织合法性的有效路径。

(一)利益格局体认

正确认识大学治理的利益格局内涵是祛除大学制度变迁的组织合法性危机的前提。现代大学制度的变迁，一方面要保护现代大学理念和精神，另一方面要规范处理大学内部和大学内外部主体之间的关系。具体地说，“大学自治”主要抵御来自大学外部的压力，“学术自由”则主要调节大学组织内部关系。大学自治和学术自由成为大学在日趋复杂的现代社会中运行发展的机制性保障。因此，从大学制度既要协调不同大学利益相关者之间的关系，又要服务于大学学术目的的双重使命来看，对大学学术价值日渐式微的合法性危机的破解，须从构建合理的大学治理内外部利益格局方面入手。同时，应推动大学内外部全方位、各领域、立体式的改革，以巩固大学自治与学术自由两大根基。

各利益主体的合理布局决定了大学内外部治理效能和理想利益格局的构建。从大学外部治理来看，首先，政府是大学制度建设的主导者。大学制度建设应以政府职能改革为先导，以回应和落实大学自治要求为切入点，加快大学放、管、服改革[8]；其次，社会协同参与大学治理。社会主体的参与能协同各方力量，促进大学制度建设的有序推进；再次，市场以经济规律为杠杆发挥调节作用。以市场规律调节为主的大学与市场新型关系，促进大学在优胜劣汰的竞争环境中得以持续发展。从大学内部治理来看，大学是完善自身治理结构的主要责任人。大学肩负着保障学术价值和维持大学健康发展双重任务。只有从大学层面构建学术权力本位治理结构，才能捋顺大学与其他内部治理主体的关系，实现大学内部的善治。

构建理想利益格局的关键之处是厘清大学各利益主体的权责利的关系，把该管的管好，把不该管的放到底。从大学外部治理来看，首先，政府应加强制度设计，促进职能转变，依法主导和推动多元主体协作共治；其次，大学应主动对接国家战略和社会发展需要，依托大学章程，优化内部治理结构，提升自主办学能力；再次，社会积极参与协同治理，以第三方评估督促办学质量提升[9]；最后，市场在政策指导下，对大学发展进行适度调节。从大学内部治理来看，大学进行宏观管理，明确发展导向，推进组织协调；学院成为教学，科研的管理中心；其他职能部门要成为信息与服务的中心。内部治理的关键是大学要处理好行政权力与学术权力，学院权力与职能部门权力的关系。

(二)认知图式重塑

认知图式的科学重塑是复归大学学术组织属性的核心之处。在大学制度变迁过程中，大学组织的定性出现了偏差。认识论的和政治论的二元哲学似乎缺乏和谐，其矛盾之处在于：探讨高深学问的认识论总想完全摆脱价值的干扰；而政治论方法则必须衡量价值的得失。同时，大学组织属性与制度安排息息相关。在大学组织制度的构建过程中，外部制度更多地从宏观层面反映外部的要求；而内部制度则从微观层面体现出大学自身特性和“主体逻辑”。由此可见，大学组织的合法性具有“二重性”，它既可能维护和保障学术价值，也可能完全依附于其他社会组织，这关键取决于谁主导着大学制度价值的取向。但是，无论是认识论立场，还是政治论立场，非此即彼的认知抉择，皆丢失了对大学本质和特性应有的关照，继而导致了大学制度变迁的组织合法性危机。所以，科学的认知图式重塑应该认清这样一个事实：学术自由、大学自治是大学发展的共同规律，知识的原则和逻辑应该是大学组织活动的基础和前提。遵循大学学术至上之认知观，是大学组织回归合法性的基本遵循。

认知图式重塑通过转变行动者的观念来消解大学制度变迁的组织合法性危机。从认知观来看，观念的转变是图式从分解到重构的过程。行动者把认知过程中接收到的信息图式分解成信息元素，再以选择、重组等方式重构成新的信息图式。因此，观念的转变和认知图式重塑是同时发生的。首先，认知图式重塑能够更新制度合法性的核心价值，使制度获得新的合法性来源。例如，旧的认知图式认为，国家允许市场进入大学成为利益主体之一的举措削弱了大学制度的合法性。而新认知图式重塑认为，大学充分利用市场灵活配置教育资源的优势提高办学质量，从而高质量地完成维护大学制度的学术价值的使命。其次，保持认知图式重塑、正式制度和非正式制度三者治理内容上的统一是认知图式重塑治理意图得以接受的有效保障。当认知图式重塑的内容在正式制度和非正式制度中皆有体现时，正式制度的强制性功能与非正式制度对行动者潜移默化的影响相叠加，加快了新认知图式被大众接受的速度。例如，大学制度维护学术价值的合法性既体现于《高等教育法》中，又被高校写进了大学章程。此时，认知图式重塑对大学制度变迁的组织合法性的重构，与正式制度和非正式制度中对大学制度变迁的组织合法性的价值取向是统一的。由此，三者内容上的统一对维护大学制度变迁的组织合法性起到了有效的巩固作用。

认知图式重塑应当是基于大学制度治理框架之上，对正确认知图式重新组合。首先，外部治理认知图式重塑的关键是大学外部各利益主体关系图式的重塑。一方面，随着大学制度的变迁，中国大学与政府的关系图式从“抵御外侮、富民强国”转变为“大学自主、政府统筹协调”。大学组织为公众服务成为政府对大学的价值期待，而大学自身始终把实现学术自治和自由视为生命之本。另一方面，大学与社会关系的认知图式应从长期的“象牙塔”图式重塑为社会参与、中介协调、开放竞争的新图式。其次，内部治理认知图式重塑的核心是大学内部各利益主体关系的重塑。受“一长制”传统思想观念的影响，“书记领导校长还是校长负责”成为固化的二元思维图式，学术共同体与行政部门的决策权出现“一边倒”的失衡状况。如今，根据大学内部治理的学术逻辑和适应现代大学作为知识生产和人才培养中心的发展需要，大学内部治理新图式重塑为“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。

三、大学制度变迁路径依赖的破解逻辑

制度变迁具有延续性、凸显渐进演化的特点。首先，大学制度历经从无到有、从有到优的过程，由此，大学制度变迁坚守的是适应性与超越性统一的历史逻辑。其次，大学制度以学术自由为精神内核，由此大学制度变迁坚守的是学术本位的理性逻辑。最后，大学制度以规范权力和保障权利为基本要义，由此大学制度变迁坚守的是依法治校的法治逻辑。其中，历史逻辑是大学制度变迁的基础，理性逻辑是大学制度变迁的核心，而法治逻辑则是大学制度变迁的保障。三者共同发力，旨在合力破解制度变迁路径依赖诱发的大学治理低效甚至无效问题，最终提升大学治理效能，具体见图1。

图1 大学制度变迁的逻辑

(一)大学制度变迁的历史逻辑

马克思曾言：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承续下来的条件下创造。”[10]制度变迁古今一度，虽久同理，即尊重历史、观照现实。因此，大学制度建构需坚守适应性与超越性相统一的开环思维。

阿什比曾言，任何大学都是遗传和环境的产物[11]。任何一个时代，大学制度的选择均是对大学进行的按照其内在逻辑和外部环境变化的适应性变革。在不断变化的外部环境中，大学制度变迁遵循着适应性选择的需要，不断进行自我重塑，继而展现出制度发展在遗传与政治、经济及文化环境共同作用下的多样化形式。即便是“幸存”下来的制度也不可避免地带有保守性。因此，大学制度的发展不能唯“适应论”。事实上，从1949年新中国成立至改革开放前的近30年间，我国高等教育制度一直在苏联模式和老解放区教育模式间游荡。时至今日，虽然我们多次尝试重构大学与政府间的关系，但计划模式始终像幽灵般发挥着作用。这恰是我国大学治理产生路径依赖的始源。因此，坚持适应性与超越性的统一是消解大学制度变迁路径依赖的必然选择。

适应性与超越性相统一需建立正确的关系性思维和规范化体系。一方面，基于适应性原则，处理好大学与政府、大学与社会等主体的关系。当前，在行政化思想和功利主义的双重影响下，大学的角色已由“象牙塔”转向“服务站”。角色转换抑制了大学本体功能的发挥，其价值和意义逐渐变得虚无缥缈。回归大学理性，以研究高深学问为旨归，依循自我运转逻辑，方为大学生存之道。当然，大学应尊重经济社会发展规律，在“适应”中获取生存根基。另一方面，基于超越性原则，清除已有治理模式中的危害因子。回顾历史、结合实践，现代大学制度的建设需秉持破立并举的重要原则和扬长避短的基本理念。历史上的政教合一、党政不分等模式是亟待突破的难题。同时，现代大学制度的建设需兼收并蓄、超越时空、博采众长。总之，大学治理应运用协同思维，实现适应性与超越性的和谐共进，从而探索实现大学治理体系和能力现代化的康庄大道。

(二)大学制度变迁的理性逻辑

洪堡指出，大学是高等学术机构，它总是处于研究探索之中，其立身根本在于探究深邃博大之学术[12]。学术本性决定了学术本位是大学的内在逻辑，这一逻辑是建构大学制度的内在规范、检验大学制度合理性的最终标准。大学的运作只有以学术本位为根本准则，才符合自身发展规律，实现其根本价值追求。

大学自诞生之初，就是围绕知识活动而进行教育及其他各项活动的社会机构。无论时代的车轮驶向何处，学术功能始终是大学安身立命之本。尊重学术自由既是维系大学学术本性的内在要求，也是对大学组织规则的科学填充。合理的大学制度安排，实质上就是学术本位内在逻辑的外在表现形式。坚持学术本位是将大学制度优势转化为治理效能的根本所在。放眼观之，当下我国大学行政化、商业化已成燎原之势，这显然与独立之精神、自由之思想的大学之魂是格格不入的。正因缺乏科学的治理制度体系保障大学按学术本位的内在逻辑轨道来运行，其学术本性逐渐被遮蔽，自然也就无法发挥其作为学术组织的应有功能。坦言之，大学作为学术型组织，学术型治理是大学治理的理想模式。因此，坚持学术本位是消解大学制度变迁路径依赖的治要之举。

坚持学术本位需破除制度变迁路径依赖的负面效应。第一，营造宽松的学术本位文化，充分发挥非正式制度对各治理主体行为选择的引导作用。制度是文化的衍生物，即“制度中蕴藏着文化基因，是人的伦理关系、价值关系及其评判尺度的现实凝结物。”[13]正如《问责研究》所述：“学术信仰依附公共理性权力才能建构起潜藏在学术人内心的学术伦理自觉法则，从而促成学术人对学术活动产生神圣感。”[3]47(2)作者在论证“学术不端行为是学术活动中的权力变性与异化的产物”的观点时，引用了福柯“知识实际上是一种权力机制，权力制造知识”的观点，并进一步将“权力制造知识”诠释为一种公共理性权力对学术信仰的塑造，最后将同样的逻辑运用于学术伦理，便演绎出文中所引句子的结论。此结论用于此处旨在凸显学术人应把学术至上视为心灵的法则的观点。鉴于此，政府、大学以及教师等利益相关者应尊重大学和学术，秉持制度公正、程序正义的治理文化，开展学术本位复归运动，最终实现学术本位文化的自生与自为。第二，大学治理制度以学术本位为制度基因。其一，法律法规体系建设应放大学术本位字号。制度安排体现着鲜明的价值导向，制度规则能够形塑良好的社会惯习。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第十二章第四十条明确提出：“尊重学术自由，营造宽松的学术环境。”但学术本位的价值取向应进一步在《高等教育法》等具有较高法律效力的法律法规中予以凸显，最终实现学术权力在权力结构中的“有位且有为”。其二，大学章程建设应以学术本位为根本价值导向。大学章程本质上是对学术权力、政治权力、行政权力三种权力的规范。通过对2017年教育部等各部委公布的41所“双一流”建设高校(除去数据缺失的国防科技大学)大学章程(章程文本均来自各样本大学的官方网站或教育部官方网站)的文本分析，发现仅有6所大学(清华大学、山东大学、中国科学技术大学、华南理工大学、西北工业大学及北京理工大学)的大学章程中明确指出以学术为基、为本，实施学术立校战略。章程建设良莠不齐，学术本位并未在章程中留下浓墨重彩的一笔已是无可争辩的事实。鉴于此，强调学术本位应列为完善大学章程的优先事项。总之，促使正式制度与非正式制度共同发挥合力，方为大学治理效能提升之“阳关道”。

(三)大学制度变迁的法治逻辑

习近平总书记曾指出：“小智治事、中智治人、大智立法。”大学作为凝聚科学、知识、技术、人才等多种促进国家发展要素的智识之地，遵循法治化是现代大学治理从主观性、随意性转向客观性、规范性的必由之路，是将制度优势转化为治理效能的重要保障。

依法治校作为大学走向法治的基本方略，是破解政校连体、管办聚合的传统弊病的有力法宝，是提升大学治理效能的加速器。回溯大学演变史，世界各国均将法律规章制度视为大学存在的合法性基础，并将其视为大学治理的基本准则。在我国，依法治校已从一种概念化、宏观化的战略愿景逐渐演化为一个个有操作性、实践性的具体方案。从1999年印发《关于加强教育法制建设的意见》，再到2020年印发《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，我国大学治理日渐走向法治化、制度化、规范化。与“人治”模式不同，依法治校要求人们树立法律至上的理念，遵循法律法规、规章制度所事先规定的法理型权威，变人治为法治。良法是善治之前提，通过系列制度安排和规范运作，实现政府、市场以及社会与大学之间权利的合理配置，合理界定大学党委、行政、学术、工会以及学生等内部利益相关者的利益关系与权力分野，规范大学办学行为和师生个体行为的制度体系，切实将大学运行过程中所出现的各项事务制度化、规范化，最终达至协调、互助、公正及契合的最佳状态。因此，恪守依法治校是消除大学制度发展路径依赖的内在要求。

大学治理效能的提升需以制度体系建设为基本保障。正如《问责研究》一书所述：“要确证以现行法律法规、学校规范性文件为导向的法律依据，进而能为高校制定统一的‘参考标准提供依据’。”[3]4因此，要破解制度变迁思维路径依赖以及自上而下的方向路径依赖，必须借助约束性机制予以保障，建立并完善符合法律规定、体现自身特色的制度体系和大学章程。一方面，完善现代大学制度体系建设。麦基弗曾指出：“任何一个团体，为了进行正常的活动以达到各自的目的，都要有一定的规章制度，约束其成员，这就是团体的法律。”[14]现代大学制度的本质是一个相对完整的法律制度体系。通过建设现代大学制度，在强化政府统筹指导、宏观布局基础上，推动高校面向社会、依法自主办学、实行民主管理，发挥社会力量在高校公共治理、评估评价等方面的作用。另一方面，完善大学章程建设。大学章程是大学“宪法”，上承国家的政策、法律法规，下启学校具体的规章制度。2013年教育部印发的《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》中对计划目标、实施步骤、工作要求、保障机制等做出了战略部署，明确了高等学校章程建设的重要性。因此，明确学校章程的法律地位和效力、增强章程的认同感与特色化、建立章程制定与修订动态调整机制是未来章程建设的重中之重。

四、大学制度变迁结构功能平衡的模式选择

如前所述，我国制度变迁长期呈现出“强制性制度变迁”为主、“诱致性制度变迁”为辅的现实情况。这种厚此薄彼的制度变迁模式并未营造出有力度且有温度的治理氛围。这便需要有限理性的个体与不完全信息的政府良性互动，共同找寻“共赢”的制度安排,继而形成有效的制度变迁。换言之，二者整合实为破解结构功能失衡问题的一剂良方。

(一)强致性与诱致性制度变迁的整合何以必要

强致性与诱致性制度变迁的整合是大学治理的内在要求。根据林毅夫的分类，制度变迁理论分为强制性变迁与诱致性变迁。所谓强制性制度变迁，实际上是一种供给主导型制度，即主要由政府命令和法律引入来实现。在宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和愿望是决定制度变迁的主导因素，而其能力和愿望又主要决定于社会中各种利益集团的权力结构或力量对比。所谓诱致性制度变迁，由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行，即单个行为主体在给定的约束条件下谋求确立预期对自己最有利的制度安排和权利界定。制度需求主要通过社会成本和社会效益的分析而确定。只要原有制度安排的社会净收益不是可选择的制度安排中最大的一个，就会产生对新的制度服务和安排的需求以及新的制度服务的潜在供给[15]。由此可见，制度变迁内含自上而下、自下而上两种路径。

强制性制度变迁与诱致性制度变迁的张力贯穿于中国大学治理的始终。一方面，强制性制度变迁具有集中力量办大事的优势。借助其强制力，强制性制度变迁能够缩短制度变迁的时差、突破有限理性的局限以及克服制度变迁过程的惰性，继而在制度实施方面凭借比较优势，以较低成本提供同样的制度性服务。因此，强制性制度变迁可以在短时间内解决制度供给不足或者制度需求缺口过大的问题。反之，正是因其强制性与集中性，大学治理主体单一、利益分配格局强弱差大等成为大学治理效能提升的卡脖子问题。另一方面，诱致性制度变迁充分发挥着个人选择和民间力量对改革的原始推动力作用。诱致性制度变迁着重强调了内生变量的影响和自发的进展，且能够调动各利益主体参与的积极性和主动性。但不可否认，诱致性制度变迁因后劲不足而易致治理缓慢、效率低下，出现搭便车等现象。如前所述，无论是何种制度变迁，均无法单独消解制度变迁结构功能失衡问题。而我国大学治理已陷入强制性制度变迁方式牵引低效和诱致性制度变迁方式牵引无力的泥淖中，大学治理活力有待激发。

整合强制性制度变迁与诱致性制度变迁是制度变迁的应有之义。强制性制度变迁和诱致性制度变迁虽在主体、程序及作用力等方面存在差异，但二者在不同时期甚至是同一时期的不同阶段互补共生、相互影响。事实上，制度变迁本质上属需求性诱致，只是以强制性变迁为外在表现形式而已。原因在于，政府是制度的最终供给者，是制度的权威认证机构，正式制度只有经政府的官方认证，才能在全社会范围内扩散，故并不存在单纯意义上的诱致性制度变迁。换言之，一个完整意义上的制度变迁是二者的统一，只不过不同阶段二者发挥作用的程度不同。这就要求在大学治理变迁的过程中，应注重发挥其各自优势，适时进行角色切换。

(二)强制性与诱致性制度变迁的整合何以可能

强制性制度变迁与诱致性制度变迁的张力贯穿中国大学治理变迁的始终，二者的整合度决定着大学治理效能感，而找寻整合平衡点是提升大学治理效能感的关键。

一方面，加强结构改革与顶层设计，弱化强制性制度变迁的激烈性。强制性制度变迁存在的基础是广泛直接的政府干预，作为行政组织的大学，其内部的官本位思想、等级观念依旧根深蒂固，这与管办评分离、放管服改革南辕北辙。不可否认，强制性制度变迁在特定时期曾立下汗马功劳，但时过境迁，强制性制度变迁使得大学难以独善其身，弱化强制性制度变迁的呼声日益高涨。因此，强制性制度变迁的弱化亟待整体规划与尊重规律。具体来看，第一，继续深化放管服改革，落实大学办学自主权。依法界定政府及相关部门在教育治理中的责权利，建立科学规范、稳定成熟的运行机制，包括选人用人机制等“三重一大”决策机制，确保校院系组织的高效有序运作。第二，以遵循教育内外部发展规律为前提，完善大学体制机制建设。高等教育的高质量发展必须遵循教育发展规律和社会发展规律，大学治理更是如此。一是大学治理遵循教育发展规律，回归学术本位初心。因此，应建立健全自我约束机制、决策和监督机制以及评价机制；明确学术委员会等组织的权力边界，以切实保障其在院系重要学术事务决策中的地位；同时发挥好教代会、工会等组织在院系民主管理中的重要作用。二是大学治理遵循社会发展规律。要始终坚持利益主体间有机互动、互利互惠的基本原则，在治理过程中创造更多、更合理的制度，增加有益价值观的多元表达渠道，形成一个具备包容性的治理结构，使得各主体在其位、谋其职、负其责。总之，应借助系统性结构改革与顶层设计，理顺政府、社会与市场的关系，摆正政治权力、行政权力与学术权力的位置。

另一方面，强调效益激励与成本补偿，激发制度变迁的内生性需求。所谓效益激励，其内核是利润最大化。因此，要使诱致性制度变迁自发自为，促使制度安排带给个体或群体利益最大化是根本。所谓成本补偿，是指成本分担主体分担部分高等教育培养成本。因此，诱致性制度变迁的唤醒需要精神的引领与合力的发挥。第一，培育激励精神。激励精神的养成在实现问责、根治学术不端治理过程中发挥着不可或缺的作用。正如《问责研究》一书所述，学术不端问责监督主体应强化团体合作、责任共担、激励共赏、协同发展意识，实行多元主体协商问责、互通交流激励机制[3]229。因此，通过效益激励与成本补偿，增强利益相关者的利润动机，继而使其在大学治理过程中主动作为，最终激发诱致性制度变迁的自组织。第二，撬动利益相关者的“集体力”。马克思认为：“分工关系形成了一种特殊‘社会劳动生产力’，即‘集体力’。‘集体力’能推动生产力‘成倍增长’。”“集体力”能为大学治理效能的提升持久助力。我国《高等教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》等法律政策文件保障了各利益主体的多维互动、同频共振的合法性。这便意味着需通过集体行动，发挥共同分享治理权力和分担治理责任的“集体效力”。而要达至“集体效力”，原本被动的社会组织、行业企业等的主动参与便显得尤为重要。社会组织、行业企业、市场作为“经济人”，要调动其参与大学治理的积极性，除了共治意识的自觉觉醒，势必需要增加其参与收益，降低其参与成本。综上所述，消解路径依赖、调节制度结构功能失衡是效益激励与成本补偿的终极追求，而效益激励与成本补偿则是促进大学生态平衡、刺激诱致性制度变迁归位的科学举措。

五、结语

总之，大学治理，制度起根本性、全局性和长远性作用。制度优势是建设具有中国特色和世界水平的一流大学的重要保障。正如《问责研究》所述：“大学制度是一种强制性的方式规范、约束行为实体的行动准则，体现着权利-义务关系。”[3]16在大学场域中，规范和价值通过制度化的方式控制着行为的实施过程，学术行动已被纳入到行动体系之中并始终受其限制。因此，制度的建立、完善与实施，消解制度变迁负面效应，将制度优势转化为治理效能，将为“优化学术生态环境，增强学术共同体对学术责任、学术规范的认识，重建一种学术信仰提供多重保障”[3]199，从而摆脱大学治理的现实牵绊，最终达至“大学善治”新境界。

通过制度变迁，提升大学治理效能绝非易事。正如《问责研究》所指出的：“多重制度逻辑的嵌套、制度供给失灵更会衍生出许多新问题。由于新制度是在旧制度出现缺陷情况下制定的，新制度在运行中又出现了新问题，循环往复、周而复始，难以逃离制度性怪圈”[3]67，“而且多重制度逻辑规约下的制度设计会有不同的利益偏向，在缺乏公共理性、信息不对称以及外部权力介入的制度背景下，制度本身的正义取向也会受到侵染。”[3]16值得庆幸的是，《问责研究》在制度变迁提升大学治理效能上为我们指明了努力方向，那就是，“大学作为社群组织中的正式组织，学术是其生存、发展的根本，增进学术是各种制度变迁等活动的根本出发点。”[3]67“健全制度供给机制”“规范监督机制”“增设评价改进机制”“构建文化机制”等方式为确保大学有效运行提供有力支持[3]249-250。