中西部发展之路——多中心发展的理论诠释、现实困境及破解路径

董锦扬 干云良

(西安交通大学 陕西西安 710049)

1 引言及文献综述

1.1 选题背景

改革开放以来，城市化一直是推动中国经济发展的巨大动力。1979—2020年，中国GDP年均增长率高达9.3%，同期城镇化率从17.9%增长到63.89%。从经济发展的一般规律来看，城市的发展是空间集中带来的经济优势，空间集聚地区为生产效率提高、贸易机会增加、成本降低和推动创新发展方面提供了更多可能。可以说，高度集聚大量人口和社会经济活动的城市空间承担着人类物质财富和精神财富生产、积聚、传播和扩散的任务，同时创造着未来生活。

然而，经济增长的背后是发展的不平衡、不充分。从我国东西的区域划分来看，2020年中部8省和西部10省分别占全国GDP总量的25.76%和17.1%，而东部8省占到全国的51.75%。从省域内部来看，中西部省份存在着“虚假”城市化和省域内经济差异极大的情况，高涨的城市房价天然拒绝农村移民，已经进城打工的农民工很难取得社保和医保、户口、住房，难以携带子女和老人进城，大部分人最终只能重返农村，中国的城市化率被高估(华生，2013)。中西部广大农村地区和中小城市受到东部发达地区和省域中心城市的双重“虹吸”，大量资源流向中心城市，地区发展乏力，空间上存在东西向的发展不平衡，省域内中心和边缘两极分化。近年来，有可能实现包容性发展的空间多中心发展模式受到广泛关注，许多省份都提出建设省域副中心的计划。

1.2 文献综述

现代意义上的城市是同工业革命的开展建立起来的，国外学者对城市间空间形态的论述与研究可谓汗牛充栋，先后提出了城镇集群、都市连绵区、城乡混合区、多中心巨型都市区的概念(Ebenezer Howard，1898;Peter Kropotkin，1912;Gottmann，1957;Mcgee，1987;Hall and Pain，2006) 。其中，Hall和Pain(2006)的研究分析了21世纪一种新兴的城市现象：全球范围内，区域中一批中小城市以一个或多个特大型城市为中心发展，在地理空间上表现出分散特征，在经济空间分配上却密集地网络化，这种网络化的多中心巨型城市区域(Polycentric Mega-city Region)具有多中心空间结构，劳动力经市场分配在空间和功能上有机联系，形成功能不同的城市体，再由现代交通网将各城市组成城市带。欧洲“ESDP ”规划可以看作多中心巨型城市理论的实践，该规划意图通过构建多头联动的多中心城镇体系，实现整个欧盟地区的均衡发展，缩小地区内的经济发展差距，对中国有不小的借鉴意义。

中国的多中心发展研究起步于20世纪80年代的城市研究，由于我国特殊的“城乡二元性”和户籍制度，多中心研究中国特色显著。严重敏(1985)系统提出“城镇体系”的概念，意为由互相关联、结构和功能性强的若干个规模不同的城镇在一定区域内组成的城镇系统。东部的多中心发展受市场和政策的双重导向，经济特区、沿海开放口岸等优惠试点政策使一批城市迅速发展，与原有的省域中心一起组成了多中心结构。针对我国城市群迅速发展的现状，大量学者从微观、中观、宏观的角度对城市发展对区域的影响进行了深入研究。微观上，李祎等(2008)发现，我国存在着“边缘城市”的现象；中观上，刘修岩等(2017)考察了多中心发展对地区收入差距的影响；宏观上，陈钊和陆铭(2014)以上海为例，分析了城市首位度的问题。

这些研究告诉我们，多中心发展是区域乃至国家内共享经济成果的必由之路，功能化的多中心在形成网络空间后，可以提高城市群竞争力，减少核心城市集聚不经济的情况，同时可以吸纳更多人口进入城市，减少区域收入不平等现象。

1.3 研究价值和意义

现有的相关文献和研究成果丰厚，但是主要集中在计量经济学，数学色彩浓厚，学者大多喜欢用省域数据面板建立模型，实证研究建设多中心发展模式的可行性。质化研究方面，政策讨论居多，且侧重国家的八大中心城市和沿海城市群。故本文使用增长极理论、区域经济学中的梯度转移理论和网络开发理论，把多中心发展这一空间经济学命题放在我国的中西部来讨论，分析以构建多中心城市系统为宗旨的区域城市化发展模式能否为中西部地区的经济发展带来红利，并进一步研究这一模式在中西部的困难和相应的政策建议(见图1)。

图1 论文分析框架

2 理论基础及空间界定

2.1 多中心发展定义和中西部经济特征

“多中心”的定义颇多，既可以指城市内部的多个核心商务区，又可以指一定区域内城市网络中的多个核心城市。中西部为地理概念，在区域经济学中的定义具有一定的模糊性。为使文章分析更清楚，有必要对上述两个概念加以说明。

本文的多中心主要指省域内的多中心空间发展模式。区域多中心化，意为区域内城镇围绕多个(两个及以上)中心城市组成网络体系；人口方面，不同于单核模式，多中心空间结构指区域内多个中心城市较均匀的承载人口。省域内多中心城市结构主要有两种：形态多中心与功能多中心(Hall，2009)。其中，形态多中心有明确的人口分布状况或城镇等级的不同，突出人口、就业或GDP三个指标在城市群中的重要地位；而功能多中心则基于功能联系的需要在经济上产生联系，进而形成多中心城市网络，它更加强调各中心城市的相对重要性，即在要素流通与外部城市进行分工合作而获得其中心地位。本文主要认定中西部的多中心建设以功能多中心为主。

中西部指中国除东部8省、东北3省和港澳台地区外的18个省和民族自治区，有如下空间和经济特征：空间上居于内陆，省内所辖地域面积较辽阔，地形单元复杂。这样的空间特征在经济上的折射是城市多集中在平原或山间谷地，中心城市辐射难以覆盖全省，同时对外开发程度较低，市场机制不够完善，农业人口占比高，人口向东部省份外流严重，缺少支撑性产业。

2.2 经济增长极理论视角下中西部多中心发展

经济增长极理论是经济区域观念的基石，该理论认为：在现实中，一个地区或国家要实现平衡发展是极为困难的，空间经济要素配置难以达到帕累托最优，而经济增长往往从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导，并产生“推进效力”(Growth power)，由特定的地理空间作为增长极带到经济发展，这就是“城市增长极”的内核，少数城市在区域发展中充当增长极，城市的先导产业增长，带动相关产业的增长，从局部到整体。

1978年后，我国区域经济发展主要采取非均衡经济发展战略。从特区试点开发到沿海港口城市开放、建立成片的经济开放区，增长极理论应用广泛，并为我国经济的发展起到了积极的推动作用。以广东省的深圳与广州为例，1979年深圳成为出口特区后，迅速成为广东省乃至中国南方的重要增长极，在2017年以22438亿元的GDP总量超越原有的核心广州市，位列全省经济总量第一，同时发挥特区的“窗口”效应，将技术、资金等要素向周边扩散，辐射带动周边区域。值得注意的是，深圳与广州构成了一个省域内部分工有序、良性竞争的双核多中心模式，广州的产业结构侧重批发零售、租赁和商务服务及汽车制造，而深圳的优势产业是金融及软件和信息技术。随着国家粤港澳大湾区建设的推进，这一双核的增长极效应还将进一步扩散。

中西部省份的多中心建设，应该是建立省域副中心，以副中心为新的增长极，与省会城市协同发展。据2020年以GDP为指标各省省会城市首位度数据，首位度最高的10个省会中8个为中西部省会，2个为东北部省会。其中，宁夏和青海的省会首位度达到50.6%和46.6%，发达的东部各省省会首位度反而不高，最高的浙江杭州仅达到24.7%。实证证明，城市首位度和地区经济发展呈倒“U”型关系，过高的首位度容易导致集聚不经济，抑制区域内中小城市的发展，也不易培养新的增长极。多中心发展以增长极实现工业扩散化，通过建立增长极，把工业化扩散到落后地区，以减少收入差距。中西部市场力量较薄弱，自发形成增长极较为困难，且地区生态承载力较差、城市分布分散。因此，推进性主导工业部门的选择需要“有为政府”，由政府帮助嵌入式产业的发展，可以更好地发挥增长极的“推进效应”。

2.3 梯度转移理论下的中西部多中心发展

梯度转移理论源于弗农提出的工业生产生命周期理论。经威尔斯和赫希哲等经济学家的充实和发展，最终引入区域经济学中。该理论认为，一个区域产业结构的状况将决定该区域的发展，区域的各主要产业都处于不同的生命周期之中，即经历创新、发展、成熟、衰退四个阶段。有发展潜力的区域，其主导产业处于创新阶段，这样的区域被称为高梯度区域，随着时间的推移，生产活动会从高梯度地区向低梯度地区转移，这样的转移过程通过多层次城市系统来扩展。

这一理论的核心是比较优势下的区域分工，我国具有明显的大国特性(唐根年等，2015)，东部与中西部之间区域资源禀赋和要素分布情况差异显著，正符合梯度转移理论的适用条件，副中心城市可以结合自身的经济区位条件承接东部地区的制造业。必须承认的是，现阶段中西部大城市的创新能力还十分薄弱，但从长远来看，产业的创新环节由综合性大城市承担，专业化的中小城市成为成熟产业的集聚区(Duranton and Puga，2001)，不仅可以降低企业的生产成本，还可以发展核心城市。来自发达国家的经验启示我们，随着经济的发展，不同产业会在不同层级城市进行集聚，服务业更倾向集聚在核心城市，而制造业则集聚在外围城市，因此副中心城市与中心城市进行“服务—制造”的分工是可行的。从外部条件来看，沿海省份劳动密集型产业受制于土地成本和劳动力成本的上升，加之经济结构升级的要求，已出现向中西部转移产业的趋势。从内部来看，中西部省份劳动力大量外流，是“农民工”的主要来源地，也集中了绝大多数的贫困县，产业回流可吸引农民返乡进城，解决就业问题。

2.4 网络开发理论与中西部多中心发展

网络开发理论与前文分析过的增长极理论密切相关，该理论强调已经形成的增长极和各类中心城镇凭借增长轴(交通线)扩大影响范围，在较大区域内形成生产要素流动网和交通网、通讯网。在这一综合网络的联系下，实现区域经济一体化和城乡一体化。

网络开发理论强调交通在区域经济发展中的作用。经过多年建设，我国形成了“八纵八横”高铁网，区域铁路连接线、城际客运铁路线，还拥有超过16.10万公里的高速里程。密集的铁路、公路网直接支撑着城市网络的进一步发展，也使多中心城市节点的“借用规模”更易发生。交通便利化更有助于中西部的要素流通，可以预见的是，要素会进一步向交通线沿线城市集聚，原有经济基础较好的城市要素活跃后，可能会与原有中心城市形成功能上的协同互补，也有可能分散中心城市的职能，与中心城市形成竞争关系。站在省域中心城市的视角上，网络开发会直接改善核心城市周边的发展条件，核心城市在“扩散效应”下，部分产业会重新布局，趋近离开中心城市，也疏解中心城市过度城市化的现状。

以四川省产业带发展为例，四川省依托省内城市布局和省内各区域资源禀赋，形成了装备制造、电子信息、饮料食品、化工新材料、特色资源五大产业带，除了特色资源带外，其余四大产业带均围绕成都发展。要素沿成渝、成绵等高速集聚，在德阳、绵阳、乐山等地方政府的政策支持下，形成了一大批产业园区。成都和其他区域还形成了较为有序地协同，高科技产业集中于省会，为全省提供技术和金融上的支持；下游城市第二产业良性发展则保证了四川省整体的产业竞争力。2018年，四川省“一干多支、五区协同”，建设经济副中心的政策有利于区域一体化的实现。

2.5 理想状态下多中心发展带来增长的路径分析

根据上文的三大理论可以得出，多中心发展给中西部带来红利的基本机理：多中心带来的共同发展，实质是各中心城市推动主导优势产业增长，作为增长极带动前端、后端产业发展，并通过交通线实现“扩散效应”，带动区域一体化。

理想状态下的多中心发展模式，可以通过城市间合理的分工，使省域内主要城市之间以双赢下的竞争代替零和博弈，多中心有助于中心城市产业结构的转型升级，副中心和部分中小城市承接发达地区产业转移，带动区域发展，缩小地区差距。相关研究已经证实，分工深化可以实现经济增长的同时，缩小地区收入差距(赵勇和白永秀，2012)。

3 多中心发展模式构建的问题

3.1 扩大收入差距的风险

在探讨上述问题之后，多中心发展的可行性已经基本清楚，接下来所要注意的是，多中心的构建过程中可能存在怎样的问题。首先探讨多中心产生可能带来的区域差距问题，在理想状态下，构建多中心可以缩小地区之间的收入差距，但从相关数据来看，短期内构建新中心反而会扩大收入差距。这一问题并不是城市结构带来的，而是受制于省域经济发展水平、基础设施水平及省域内城市之间的平均距离。实证表明，在不考虑内生性的情况下，多中心发展程度和地区收入差距在某一阶段呈现正相关(刘修岩等，2017)；这一问题产生的原因在于新中心构建时总体的经济状况。地区经济发展现状、基础设施条件和客观地理环境可能抑制多中心的地区收入差距缩减效应。

经济发展状况会起到一定的制约作用。在经济发展初期，城市规模尚不足以支持多中心发展，缩小收入差距也就难以实现。Henderson(2003)从城市群视角，考察了城市首位度和经济绩效的关系，发现每一个地区都存在一个最优规模，即在最优规模的左侧，人口的集聚有利于地区增长，在经济发展初期，单核心发展具有优势。从我国目前的实际情况来看，中西部的某些地区仍然不具有发展多中心的能力，因此盲目构建多中心，反而不会缩小收入差距。

从地域角度来讲，各城市之间空间距离的差别过大也可能阻碍多中心对收入差距的改善作用。多中心缩小收入差距的运行机制表明：多中心发展有利于形成一个分工有序、联系密切的功能城市网络，可以大大便利城市之间人、物及信息的流动(Glaeser等，2016)，而空间距离过大、基础设施不完善，直接不利于要素流动，导致多中心增长效应的减少。中西部不少地区复杂的环境为当地多中心构建造成了一定的阻碍。

3.2 政府定位不清

构建多中心遇到的第二个困难是地方政府对自身的定位。改革开放的40余年中，快速城市化催生了不少的特大城市，各地方政府也积累了不少单核心城市发展的经验。随着经济发展进入新阶段，单核心的发展模式存在“大城市病”等一系列问题，部分地区谋求多中心的需求迫切，并愿意采用新的发展模式解决经济资源过度集中、城市盲目扩大、政府投资损耗等弊端。今天，现有的多中心有两类，根据区位在经济利益的推动下自发形成和政府导向的直接规划建设。在中西部地区，必须考虑到市场力量还比较薄弱，政府的规划在此时显得十分重要，但地方政府存在错位和过度管理两种问题，地方官员因“晋升锦标赛”非常注重经济绩效，寻找投资机会，往往在任内迅速开展一些工程，经济决策上可能比较武断和缺乏可持续发展意识，并不能为城市带来详细且完善的规划，从而造成政府的错位，这一问题在西部不少城市中都有体现。许多地方政府对城市进行超前规划，大肆进行房地产开发，资源和配套设施却跟不上，最后新城自然无人入住，例如兰州新城。说明中西部城市发展可能产生两种极端，即政府错位与政府管制过度。综上所述，政府的定位不清是多中心发展中面临的又一严峻问题。

4 中西部实现多中心发展路径的政策建议

4.1 多措并举，“有为政府”助力建设

中西部多中心城市网络的构建离不开政府的作用。中西部省份要素集聚能力处于弱势，融资能力差，前文三大基本理论也指出，新的增长极离不开主导优势产业的选择，承接东部产业转移也需要良好的投资环境，而城市间组成网络实现城乡一体化更需要交通基础设施的完善。因此，政府是多中心城市群建设的重要环节。

“有为政府”并不意味着政府包揽一切，直接参与经济活动，而是审慎使用以下几大工具：第一，调整行政区划，建立新区：在已选定的副中心城市，为扩大集聚效应，更好地利用城市化引擎，可以调整周边地区行政区划，县改区，合并部分区县建立专业化新区，较为便利的基础设施和直接的税收优惠减免会吸引制造业设厂招工，形成新增长极，有利于在短期内为承接地创造产值、税收和就业岗位。第二，政府协同企业，对接国家发展战略；随着西部大开发战略、“一带一路”倡议、新基建战略的不断实施，中西部的营商环境不断改善。在对外开放上，西北各省和中部省区应积极参与欧亚大陆桥建设，利用中欧班列，适当发展出口贸易；在基建投资上，放开准入清单内的相关领域进行融资。

4.2 注重城市功能互补，合理规划省域副中心城市建设

中西部的城市网络构建不应仅追求各城市在形态或产值上的多中心，而应着力于各城市间功能的有机互补。不同的优势区位和差异化的资源禀赋应有差异化的产业布局，原有的省会在省内的中心地位仍要保持，新的副中心不可避免地会在资源上与省会城市产生争夺，差异化的定位和展望可以在一定程度上避免城市同质化。形成分工有序的省内城市网络，规划和长远的预测是必不可少的，其中副中心城市的选择必须考虑多个因素。实证发现，增长极会首先出现在经济基础最好的地方，而新的增长空间的产生和转移朝向经济基础次优的地方，便于市场进一步发挥作用和功能。因此，新的增长极应选择在经济基础较好的城市，同时与中心省会保持一定的距离，还要考虑所在省份自身的经济体量和人口分布情况，新的副中心需要拉动所在地区的经济发展，和原有中心实现协同。此外，城市间的区域比较优势、自然资源、原有的优势产业、交通位置等条件也必须纳入考量，避免忽视客观经济基础造成的资源浪费与财政负担。

4.3 完善劳动力市场，破解劳动力短缺困境

劳动力市场的培育和完善，是劳动力生产要素实现市场配置的根本保证。若想构建一个健全的劳动力市场，就要考虑两点：第一，劳动力回流问题。没有成规模的劳动力回流，中西部的制造业回流会缺乏后续推动力。产业承接地目前面临结构性的劳动力短缺，即年轻劳动力外流、企业招工难，年老劳动力能力与制造业不完全匹配，就业难。长期来看，只有劳动力和企业的双向流动，才能保证地方产业不被淘汰与政府投资的有效性。因此，健全劳动力市场体系，将区域劳动力优势与所承接产业进行匹配显得尤为重要。第二，就业困难群体的人力资本和社会资本的开发问题。仅依靠回流的人才不足以打破当下的困境(王淑娟，2013)，而需要面向失地农民和城市新增就业困难劳动力提供有价值的、可行的职业培训和职业介绍。这一方案有助于构建副中心时弱势群体的转移就业，同时可以防止构建初期造成的劳动力外流，进一步完善劳动力市场，为后续的发展打下坚实的劳动力基础。