东亚农民合作组织的合并演绎对我国农民合作社联合社发展的启示

伏成秀，袁 媛，朱红业，张 庆，杨济达，刘树芳，史君怡*

(1.云南省农业科学院农业环境资源研究所，云南昆明 650205；2.云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南昆明 650205)

东亚历史本身就是一部农业发展史，二战之后为巩固土地改革成果和改变小农生产模式提升组织，实现传统小农经济步入现代农业，日本于1947年全国范围内组建农业协同组织，韩国于1961年组建韩国农业协同组合，中国台湾省于1974年确定农会的法律地位。随着农民合作组织规模的扩大，日、韩和中国台湾地区的农协(农会)进入多功能发展，开启了合并之路，目前稳定形成经济、社会和政治三大业务职能。在我国农民合作社经历快速增长到规范提升阶段，推动农民合作社从单体向联合合作转变，加快构建现代农业经营体系，鼓励组织重构和资源整合，研究东亚国家和地区农民合作组织的联合与合并，对于进一步推动农民合作社组建联合社规范发展、增强竞争力有着重要的现实意义。

1 我国农业合作社联合社发展现状与分析

我国农民合作社是一种互助性经济组织，主要经营范围包含种养业、农产品加工、休闲观光旅游农业、民间工艺制作和服务业，享有与其他市场主体平等的法律地位。依据2018年7月1日生效的新《农民专业合作社法》和国家行业规划，农民专业合作社为扩大生产经营和服务的规模，提升合作层次，提高市场竞争力和抗风险能力，可以依法自愿设立或者加入农民专业合作社联合社。根据农民日报《2021中国新型农业经营主体发展分析报告》披露，截至2020年底，全国农民合作社总数225.1万家，各类合作社联合社达1.3万家，涵盖15.6万多家农民合作社，每个联合社平均带动12个专业合作社。农业农村部管理干部学院研究发现，农民合作社通过过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合组成联合社后，能够服务带动更多的农户、提升更强的经营实力、产生更高的社会和经济效益，同时更具有能力和意愿推行标准化生产。

农民合作社联合与合作的现实原因之一是单个合作社“弱、松、短、散、小”，“弱”是指自身实力弱，全国225.1万家农民合作社为成员提供经营服务总值9 600亿元以上，平均单个合作社42.65万元，在后发展和欠发达西部地区则更加明显，如云南省农民合作社平均年经营收入仅23万元，平均盈余仅5.3万元；“松”是指制度管理松，主要表现为部分合作社财务管理不够规范，制度章程与实际结合不够紧密，“一人社”“家庭社”“夫妻店”存在；“短”是指产业价值链较短，经营品类单一；“散”是指由于合作方式单一、合作占比不高，利益联结机制带动较少；“小”是指扶持力度不够，目前全国各省支持合作社主要采取财政税收、金融保险、用地用电等支持政策，2020年农民合作社500强中仅54.2%的合作社在获得上述支持。上述短板问题严重制约合作社充分享用政策红利，如商业性金融机构进一步为农民专业合作社及其成员提供金融服务、国家规定涉及农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠等内容，造成一定的“惠政空闲”。

依据《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划(2020—2022年)》，积极优化农业资源要素配置，加快培育发展新型农业经营主体，夯实乡村全面振兴的产业基础，已成为重要战略考虑。我国合作社之间的联合与合作，即再组织化路径呈现多样化，研究发现：一是区域性联合，地方鼓励整合县(市)、乡(镇)区域范围内农民合作社组建区域性联合社，实现规模化的生产和运营，实现产业集群；二是行业性联合，鼓励同业或产业密切关联的农民合作社在自愿前提下，通过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合，统一采购、生产、管理、营销等，实现农资采购、农机作业、统防统治、产品销售等生产经营环节实现规模效益，增强市场竞争力和抗风险能力；三是产业链联合，鼓励和引导农民合作社与龙头企业、农业科技部门、各类新型农业经营主体(专业大户、家庭农场、农民合作社、农民合作社联合社)多元融合发展，整合区域产业上下游各环节和农资供应、农产品加工、冷链、流通等，提高农产品的规模化生产及运营，构建分工协作、优势互补的农产品区域品牌运行体系，以更好地应对农产品市场的风险。

在全面实施乡村振兴背景下，各地农民合作社加快联合合作步伐，从小、散、弱向联合合作转变，开展产业融合业务，拓展服务功能，提升了市场竞争力，对于推进农业农村现代化和乡村振兴具有重要意义。高质量发展的合作社联合社拥有更大的责任担当，是农村一二三产业融合发展、建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系和促进小农户和现代农业发展有机衔接的重要载体，同时，也是深入参与生态宜居美丽乡村建设者，乡风文明农耕文化传承者，乡村治理的重要参与者，发展壮大农村集体经济的助推者。

2 东亚农业与农业合作组织发展

以中国为代表的东亚农业文明已超过6 000年，蚕桑与稻作让中国成为世界三大农业起源之一，王朝迭代，农耕文明在东亚传统家庭传承千年。恰如美国农业经济学家富兰克林·H·金撰写的《四千年农夫》中阐述，东亚中国、朝鲜(包含朝鲜与韩国)和日本的农业模式是一种原生态农耕方式，即所谓的传统小农经济。由于东亚地区人口密度相比较高、人均耕地面积相比较少，具有自给自足及封建统治的经济基础的小农经济，在以家庭为生产单位的小农户生产模式下通过最大限度地投入劳动力将传统农业生产率发挥到极致，即发挥了东亚地区劳动密集的资源优势，将土地生产率开发到极致，在封建社会历史时期精耕细作的农耕经济发展达到顶峰。从理论框架的分析看，东亚传统农业是一种劳动集约型的农业发展模式，核心特点是精耕细作。

二战后，东亚国家和地区进行土地改革，虽政治制度、所处背景差异较大，但儒家文化圈特有的乡土情结使得“东亚土改”表现目标一致性，让“耕者有其田”历史性地从口号变成了现实，进入近现代社会发展阶段，东亚农业结构依旧是家庭经营，截至目前，以小农为主的耕作体制依旧是东亚农业结构的根。随着出口导向发展战略带来东亚经济的成功，原本为农民提供就业机会和基本生活保障的东亚农业发展目标转变为提高农民收入，严峻的现实问题诸如生产力发展与生产关系的不匹配，工业化、城市化提升导致城乡差距持续扩大，农村劳动力持续流失，小农经济单一停滞，相比市场经济给社会带来巨大变革和展现的活力，农业发展出现停滞，小农个体已较难融入社会经济共同发展。因此，将农民和农业有组织地关联起来，通过组织化、规模化参与市场分工和分享市场经济发展成果，维护农民利益，在东亚农业现代化进程中起到重要作用。

1947年日本政府为巩固1946年废除半封建土地制度的“农地改革”成果和提高农民组织化程度，出台《农业协同组合法》，日本农业协同组织(以下简称日本农协)在全国范围内组建，最终促进农业大发展。日本农协组织体系上分为市町村的基层农协、都道府县的农业联合会、全国性的中央联合会3级，进入20世纪80年代，日本对农协组织体系进行合并，形成县一级的农协和中央级的农协，将“市、町、村—都、道、府、县—全国”3级组织体系改为2级，把都、道、府、县联合会并到中央，并将基层农协进行合并，从原来的 1万多个精简到目前只剩1 000个左右。总体而言日本农协是一套复杂的从地方到中央的高度组织化的体系。韩国的农业协同组织是一个多元复合结构的综合经济组织，1948年韩国诞生后，第二年进行“农地改革”，实现了耕者有其田，1961年韩国依据《农业协同组合法》(1961版)将1956年成立的农业银行和1958年成立的国家农业协同联盟合并组建成国家农业协同联盟(简称农协)，又称为韩国农业协同组合。韩国农协成立之初为里洞(村)组合、市郡(县市)组合、中央(国家)会3级结构，20世纪80年代，根据新修订的《农协法》将市郡农协置于中央会之下作为农协中央会的分支机构，整体由之前3个层级变为2个层级，即上层为中央农协和下层基层农协，同时整体采用“一元化的综合农协体制经营”。中国台湾农会最早诞生于日据时代的台北县三峡镇，现代台湾农业合作组织主要形成于台湾省光复之后，在台湾省完成土地改革后建立以农民为主体的农会，通过《农会法》《农会法实施细则》《农会选举罢免办法》等形成了较为完备的农会法律体系。目前中国台湾农会分别区划为省农会、县(市)农会和乡镇农会3级，其中省级农会包括台湾省农会和台北市农会，包含24个县(市)级农会和276个乡镇级农会，成为覆盖全岛的农民社团组织，拥有较大的影响力。2013年全台湾农会正式成立，并入原台湾省农会，形成全台地区农会—直辖市、县(市)—乡(镇、市、区)3级制农会体系。

3 东亚农业合作社合并演绎

东亚日、韩2国和中国台湾省的农民合作组织(农协、农会)基本覆盖整个国家与地区的农村，涵盖农民的生产与生活，并且为会员提供全方位服务，这与东亚农民合作组织历史演变有关，核心是农协(农会)在发展中不断合并带来业务功能的拓展最终形成当下多元复合结构组织。

日本农协的合并。日本政府于1954年设立农协都道府县的联合会和全日本的中央会，提升农协规范化水平；1961年出台《农协合并促进法》促进全国的农协合并，规定农协包含农户的基准规模为1 000 户；1972年全国购买农协联合会和全国贩卖农协联合会合并成立全国农业协同组合联合会，从上至下基层农协进行了合并，增设了保险业务、信用业务、指导业务等；20世纪80年代日本农协继续加速合并和扩张，扩大经营规模，全国基层综合农协数量减少70.34%；当前日本农协在各县按本地区的特点设有各种县联合会，如经济农业协同、信用农业协同、共济农业协同、厚生农业协同等不同组合联合会，在全国设立全国联合会。通过持续的合并和规模的扩大，加上较为完善的组织架构，日本农协的竞争力不断增强。

韩国农协的合并。1961年朴正熙政府颁布《农业协同组合法》(1961年版)，将国家农业协同组合与农业银行合并，成立国家农业协同联盟(NACF)，管理中央会、市郡、里洞农协3个层级的农协，主要从事农产品、农资供应与销售业务；1970年起把小农协合并成较大的农协，主要开展里洞组合合并运动，数量从1969年的7 525个减少到1974年的1 545个，显著提升里洞组合的经营规模；1981年开始将市郡农协置于中央会之下变为其分支机构；1999 年修订《农业协同组合法》(1999年版)，将农业协同组合中央会、畜产业协同组合中央会和人参业协同组合中央会等中央机构合并为新的农业协同组合中央会。经过近半个世纪的发展与调整，目前韩国农协从中央会至基层农协已经组织严密、功能齐全，被称为“国民生命库”，为农业产业化发展提供的坚强后盾，被国际合作社联盟(ICA)选为全球4大合作社机构之一。

中国台湾省农会的合并。1945年中国台湾光复后，“台湾行政长官公署”完成日据时期遗留下来的乡镇、县市和省3级农业会的改组，依照大陆的“农会政治、合作社经济”原则将农业会划分为农会与合作社2个系统；1949年依据《农会与合作社合并法令》将合作社与农会大规模合并；1952年台湾当局出台《改进台湾省各级农会暂行办法》，确定农会实行省农会、县市农会、乡镇农会3级体制，各自分别隶属于省政府农林厅、县市政府、乡镇政府，期间供销、推广、信用、保险功能得到跨越式发展；1974年新修改《农会法》颁布实施，确认了农会的社团法人地位，推动同一县市的乡镇农会合并以加强经营，将57个基础薄弱、管理滞后、凝聚力弱、发展条件差、经营不善的农会合并，统筹整合与优化资源后获得市场竞争力和发展活力，同时将省辖市区内的农会合并入市农会；20世纪80年代至今，中国台湾省《农会法》历经多次部分条文修正，鼓励直辖市下的区农会与县下的乡、镇、区农会可依据需要合并为县级农会或者直辖市农会，鼓励区域附近的乡、镇、区农会可以并为一个农会。

基本上所有日本农家都属于农协会员，是日本最大的经济组织，实际上是农户的一个“大管家”。根据陈柳钦的统计，日本农协主要作用包含生产指导、农产品销售、资料集中采购、信用合作、保险和权益保障，具有经济、社会和政治功能。同日本农协相似，韩国农协是保护和推动本国农业与农村经济发展的组织，被韩国国民称为“国民的生命库”，主要承担对农民生产经营和生活消费的教育指导，农产品共同销售和工业品共同购买，面向农户的金融信用和保险服务，以及开展农村文化、医疗、养老等各种福利事业，具有经营功能、服务功能和渠道功能。中国台湾农会由最初的农民维权组织发展成为功能最为齐全的综合性事业体，是集农业推广、供销经营、金融信贷、保险服务四大功能，几乎涉及农业农村发展所有方面，为台湾地区农民的增收维权、农业经济的发展和农村社会的稳定发挥了重要作用。

总体来看，日本、韩国的农协是代表全国绝大多数农民权益的自主性组织，同时也是协助国家面向农业、农村和农民开展公共服务的经济、社会机构，另外长期以来日本农协与韩国农协高居全球合作社前列，也是兼金融、流通、加工的跨国巨型企业，同时日本农协已是日本最大的企业。日本、韩国的农协、中国台湾地区的农会，是现代化过程中政府组织小农安排生产生活、维护农村稳定、保障农产品生产流通的一个基础性制度安排。它既是一个经济组织，承担保障农产品供给的任务；又是一个政治和社会组织，是农民组织生活、生产，满足自我追求良好生活的一种制度工具。

完善的法律政策与制度建设。日本、韩国和中国台湾省的农民合作组织溯源上来讲已有100多年的历史，已经由初期半官半民的民间合作组织变成全国性的行业协会，甚至在各自的国家与地区属于居前列的“超级企业集团”，其发展历程就是一部合并演绎史，同时也是一个不断修改法律、调整政策、推进改革的过程，如此制度变迁对东亚地区农民合作社的合并演绎提供了强有力的理论和制度依据，也为农民合作组织联合与合并提出了翔实具体、具可操作性的要求。以日本为例，自确定农协法律地位的《农业协同组合法》(1947年版)出台，为推动小农协向大农协合并、专门农协向综合农协合并，分别在20世纪60年代制定《农业基本法》《农业协同组合合并助成法》，70年代提出“建立区域合作社，振兴地区农业”，然后在80年代通过“面向21世纪农协发展战略”议案，建立区域合作社社会，90年代确定“建立21世纪农业和农协的改革方案”和《新粮食法》，推动基层农协与县联合会和农协中央建立业务关系，以及制定《农林中央金库与信用农业协同组合联合会合并法》，推动农协与农林中央金库合并。最近一次2015年，日本参议院表决通过新《农业协同组合法》，改革重点之一是产业合作跨界化，扩大农协经营自主权。

规范的架构体系和组织方式。东亚农民合作组织显著特点主要有业务专业化、规模经营化以及高度组织化，作为一个拥有专属法律、公益性质的社团组织，依靠法律的保障构建和运行“农民共治”的管理体制，形成了规范的架构体系和组织方式。以中国台湾省为例，地区共设全省农会、 县(市)及直辖市农会、乡(镇、市、区)农会(简称基层农会)3级制农会组织体系，层阶分明但均为独立法人，互无隶属关系。3级农会行政主管部门分别对应台湾“行政院”农业委员会、直辖市或县级农业局(处)、县级农业处同时也负责监管乡(镇、市、区)农会组织。在组织方式上，具体为：会员代表大会→监事会与理事会→总干事(秘书)→会务股、会计股、推广股、供销部、信用部、保险部、企划室、稽核室、资讯室、各办事处(各信用分部)。会员代表大会是农会体系最高权力机构，监事会与理事会负责日常工作运行，总干事由理事会任命，等同职业经理人。其余各部门各司其职，各负其责。

东亚强势政府的指导扶持。同属于儒文化圈的东亚国家和地区，拥有共同的东亚特征：强势政府部门主导国家(地区)社会经济发展进程。由世界银行资助出版的《政府在东亚经济发展中的作用》书中指明“东亚经济成功的秘密在于:它们的强势政府对经济的普遍干预弥补了发展时期普遍存在的市场失灵缺陷，促进了产业的繁荣”。农民合作组织的发展也是如此，日本、韩国和中国台湾省的农民合作组织的发展与合并演绎，无一不受到强势政府对其政策与资金的扶持，同时业务运营严格监督管理，甚至专门为农民合作组织合并进行立法。以韩国农协为例，1961朴正熙政府颁布新的《农协法》合并国家农业协同组合与农业银行成立韩国农协；1980年完成农协组织结构组合基础上重新合并农协。鼓励、推动国家农协联合体参加国际农产品博览会，推动农协农产品获得海外认证，以此增强知名度和市场竞争力。

明确的业务范围与发展方向。日本农协、韩国农协和中国台湾省农会均为农村行政区域建立综合型农业合作社的典型代表，各自辐射力均已遍及所在国家和地区农村的各个角落和农业生产各个环节。农民合作联合组织功能均有相关涉农法律制度予以确认，负有时代使命或者改革方向。如日本新《农业协同组合法》明确全国农业协同组合转型股份制公司，都、道、府、县中央会主要承担经营洽谈、监察审计和意见反馈，做到改善经营管理，实现产品销售渠道化、农资采购竞争化、产业合作跨界化，剥离基层农协信用业务，推动基层(市町村)农协将业务重点放在农业上(半世纪的发展，日本农协信用、保险、保健等非核心业务大幅度增长，主营涉农业务份额逐减)。韩国《协同组合基本法》鼓励不同类型协同组合履行合作，成立联合体，规定农业生产、加工、流通为主要业务。

4 东亚农业合作社合并演绎对我国农民合作社联合发展的启示

日本农协、韩国农协和中国台湾省农会组建和发展初期本质是群众性互助经济组织，主营事业服务农业生产，但在数十年持续合并带来经营规模扩大和引入企业管理机制后，银行业、保险业等已成农协主要业务，而涉农核心业务大幅度降低，与成立的初心宗旨愈行愈远。同时，东亚国家(地区)的农民合作组织凭借在各自国内(地区)农业农村发展的特殊地位，向政府和执政党施加压力阻碍涉农政策制定和实施。在日本，当地农协组合甚至已是重要政治力量，对政党选举及日本政治产生重大影响。鉴于东亚农民合作组织合并演绎发展对社会的教训，我国农民合作社联合发展一定要坚持党的领导，全面加强各级党组织对农民合作社联合社的领导，做好“成员社-联合社”的党建工作，引导农民合作社始终坚持为农服务的正确方向，助力乡村振兴战略的实施。

合作，是国际合作社联盟七项原则之一，东亚农协(农会)在推动日、韩两国和中国台湾省农业现代化进程中发挥了重要的作用，通过不断地对农协(农会)组织合并，联合体拥有的经济职能和社会职能，强有力地支持了农业的规模经营和产业化，同时有效服务了农村社会、保障农民权益。我国农民合作社联合社是基于我国农业农村现状和发展形势能够提升组织化、规模化、标准化的有效组织形式，要加大联合社的创建力度，鼓励同区域联合、同行业联合和产业链联合，推动立体式复合型农民专业合作社联合体发展，作为乡村振兴产业发展重要载体推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，发挥为农服务综合性合作经济组织的作用。

以《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施为标志，全国农民合作社事业迎来快速发展的“黄金十年”，2017年全国农民合作社达196.9万家，是2007年的76倍。2018—2021年，我国农民合作社数量稳定在220万～225万家，进入数量增长向质量提升的关键时期，“空壳社”专项清理和提升规范化水平同步进行。农民合作社联合规范包含2个维度，一是单个合作社规范提升，做到5个规范(规范组织机构、规范章程制度、规范财务管理、规范收益分配和规范登记管理)；二是农民合作社联合要以农业农村部制定的《农民专业合作社联合社示范章程》为基准，在成员社规范基础上，做到成员(成员社)、组织机构、财务管理和合并、分立、解散和清算的规范。

东亚国家地区农民合作组织的发展与合并取得的成绩离不开强势政府给予项目与政策扶持，在我国农民合作社面临地区发展不平衡、融资难、管理不规范等一系列问题及农民合作社从分散向联合合作处于起步阶段，政府扶持必不可少。一是以培育产业竞争力强的农民合作社联合社作为合作社发展的重点，加大对农民合作社的资金支持力度，对获得农产品质量认证、品牌创建等联合社给予适当奖补；二是创新金融服务，鼓励金融机构建立联合社信用评价体系，开发适合联合社的担保产品，解决融资难、融资贵问题；三是推动涉及农民合作社的税收优惠、金融保险、用地用水用电优惠等政策落地落实；四是强化指导服务，建立健全省、州市、县级农民合作社发展联席会议工作机制，以县级为单位建立一支懂政策、重实践、讲奉献的农民合作社辅导员队伍，加强农民合作社县级综合服务中心建设，为各地联合社提供全方位、保姆式的指导服务，推动农民合作社规范发展。