完善我国全球引才用才法律制度体系

文_王 维

2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上强调，要坚持聚天下英才而用之，中国发展需要世界人才的参与，中国发展也为世界人才发展提供机遇。必须实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，用好全球创新资源，精准引进急需紧缺人才，形成具有吸引力和国际竞争力的人才制度体系，加快建设世界重要的人才中心和创新高地。习近平总书记的讲话深刻揭示了我国发展与全球引才、用才之间的辩证关系，明确指出了我国全球引才的目标方向，为做好新时代我国人才工作提供了根本遵循。

一、全球引才、用才是新时代的重大战略选择

人才是创新发展的第一资源，是衡量一个国家综合国力的重要指标。从人类发展史来看，科技和人才总是向发展势头好、文明程度高、创新最活跃的地方聚集，这是人才流动的基本规律。深入实施新时代人才强国战略，就要从中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局出发，深刻领悟和把握全球引才、用才的战略意义。

党的十九大以来，习近平总书记从人类历史发展规律和国际格局演化规律出发，作出了当今世界面临百年未有之大变局的重大判断。东升西降的国际格局演变，不仅体现在我国经济总量达到美国的70%，全球经济中心由欧美向中美转移；更体现为发展势头在中国，全球人才、技术、创新要素等加速向中国集聚。当前，我国进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的历史新征程，战略人才对我国赢得国际竞争，实现民族伟大复兴的宏伟目标起到了不可替代的作用，我们比历史上任何时期都更加渴求人才。

二、构建具有全球竞争力的人才法律制度体系

党的十九届五中全会明确提出，2035年我国要进入创新型国家前列、建成人才强国的战略目标。为实现这一战略目标，在全方位培养、引进、用好人才的同时，要善于用好全球人才资源，解决全球引才中存在的突出问题，为加快建设世界重要的人才中心和创新高地打好基础，建立具有全球竞争力的人才法律制度体系。

国家之间的竞争归根结底是人才的竞争。从世界近代史来看，一个世界大国、强国的出现，都伴随着对全球人才资源的吸引、使用、集聚。习近平总书记在中央人才工作会议上的讲话回顾了16世纪以来全球出现的5个科学和人才中心。与意大利、英国、法国、德国相比，美国作为20世纪的全球科学和人才中心，其最突出的特点是对非美国本土人才的吸引、集聚和使用。从20世纪30年代起，美国就以各种方式从世界各地引进科学家。1930年，被称为“现代计算机之父”“博弈论之父”的匈牙利数学家冯·诺依曼首次赴美就成为普林斯顿大学的客座讲师，1933年被聘为普林斯顿高级研究院教授，年仅30岁。与冯·诺依曼同时被聘的还包括爱因斯坦等6位数学家和物理学家。1946年，美国总统杜鲁门签署实施了著名的“回形针行动”，先后从德国引进1500多名科学家赴美工作，这些科学家为二战后美国科技和军事的快速发展作出了突出贡献。

从20世纪60年代开始，美国出台了一系列人才法案，与苏联等国家在全球范围内争夺人才。1965年美国出台《移民法》，该法案规定，来自世界各地的人，不论其国籍、资历、年龄，只要有美国需要的一技之长，就能优先加入美国国籍；对于掌握先进技术的高科技人才，美国政府设立杰出人才条款，为引进高层次科技人才奠定了法律基础。为保持自身科技竞争力，1990年美国颁布新的《移民与国籍法案》，对技术移民的技术门类、资格认证等进行调整更新，进一步完善美国技术移民的法律制度。

进入21世纪，随着新一轮科技革命和产业变革的迅猛发展，全球人才竞争更加激烈。特别是中美贸易摩擦以来，中美竞争逐渐从贸易领域扩展到经济、科技、人才等领域。为遏制中国经济与科技发展，美国密集出台了一系列法律政策，与中国在全球范围内争夺优秀人才。

一是污名化在美中国科学家和留学生。2018年11月，时任美国司法部长杰夫·塞申斯提出并启动了一项名为“中国行动计划”（China Initiative）的行动，以应对所谓的来自中国的“安全和技术威胁”。美国政府认为在美的中国科学家、留学生等已经成为中国政府“非传统的情报搜集人员”，正在进行对美国关键技术的转移。根据“中国行动计划”，美国政府对在美工作、学习的中国科学家和留学生无理审查，并无端限制人员来华学术交流。二是加大对本国急需人才的争夺。2021年2月9日，美国国会众议院通过《2022美国竞争法》，专门设立对于符合美国技术需求的STEM（科学、技术、工程和数学类）专业博士生毕业生在申请绿卡时，享有国别配合限制豁免，不再限制生活和工作在美国外国科学家（及其配偶、子女）的数量。

美国等西方国家的人才争夺举措，对我国人才流失产生了一定的不利影响。近年来，我国一直处于全世界移民输出国第三位。2019年联合国经社部发布的关于全球国际移民存量的报告显示，中国境内（不包括香港、澳门特别行政区及台湾省）已输出移民约1073.23万，仅次于印度的1800万和墨西哥的1200万。相比于2015年，我国新增移民输出存量57.06万人，增幅约5.62%。除移民外，我国也是全球留学生主要输出国。2018年，我国各类出国留学人员总数达到了66.2万人，成为美国、英国、加拿大等国家留学生主要来源国。2020年以来，尽管新冠肺炎疫情影响加大，但我国外出留学生数量减少并不明显，可以看出我国外出留学需求仍然较大。

千秋基业，人才为本。党的十八大以来，我国在实施人才强国战略的过程中，逐渐建立起具有中国特色的人才工作体制，积累了一定的人才资源竞争优势。但是，我们也应清醒看到，我国科技发展还面临高端芯片、高端机床、工业软件、精密仪器等“卡脖子”问题；我国在不少关键技术领域还处于从跟跑到并跑的升级阶段；具有战略性、关键性的重大科技成果偏少，具有国际竞争力的青年科技人才后备军还无法满足我国现代化强国建设的人才需求，人才流失问题还比较突出。

当前，我国引进、使用全球人才的经验不足，对待海外人才来华工作、学习的制度体系还不完善，在全球人才争夺中，我国制度优势、发展优势、环境优势还没有得到充分发挥。一是我国对外籍人员来华就业的法律制度不完善。1996年，我国出台《外国人在中国就业管理办法》规定，用人单位如果有聘用外国人需要，其工作岗位应该是有特殊需要，而国内劳动力市场的现状导致用人单位无法寻得合适的人选。受当时经济发展水平、国际交流等影响，外籍来华人员规模、就业需求相对有限，对相关法律的社会需求相对较小。因此，长期以来我国对外籍人员来华就业的法律制度相对薄弱，法律修订工作相对缓慢，已经不适应当前我国吸引全球人才和建设世界人才中心的战略需要。二是对来华人才使用和保障缺乏法律制度安排。随着来华工作、学习的外籍人数快速增长，不少具体问题不断凸显。例如，外籍科技人才来华就业的政策规定、外籍人员入籍的制度安排、外籍科技人才的保密规范问题以及涉及外籍人才的住房、医疗、社保、子女入学、配偶工作、职称职务等问题，我国尚没有明确的法律规定。例如，对于国有企业而言，在引进全球高水平管理人才和优秀工程师时，是否能为其提供具有国际竞争力的薪酬待遇？是否能给予其企业高管或领导层的岗位？是否能进行股权激励？这些问题缺乏明确的法律规定，在实际工作中难以操作。三是缺乏能够吸引战略科学家和科技领军人才的法律制度。千军易得，一将难求。战略科学家是科学帅才，是全球科技竞争的核心战略资源。（侯建国：“建设高水平科技人才队伍”，《求是》2021年第24期）目前，美国等国不仅在全球范围内争夺战略科学家，也制定了一系列政策对我国进行无理打压。面对这样的形势，我国亟须从法律制度层面积极回应，加快制定针对战略科学家的法律体系和配套政策，大力提升我国对全球顶尖人才的吸引力。

三、加快修订完善全球引才、用才的法律制度体系

加快建设世界重要人才中心和创新高地，就必须把握战略主动，做好顶层设计和战略谋划。在全球引才过程中，应不断完善我国全球引才的法律法规，构建具有中国特色、凸显中国优势、符合中国需求的全球引才、用才、聚才的制度体系。

加快研究制定具有中国特色和国际竞争力的全球人才引进法律体系。当前，我国针对全球人才引进领域的法律还不完善，现行制度多以部门政策法规为主。例如，2004年8月，国务院批准实施《外国人在中国永久居留审批管理办法》。2012年，中组部、人社部等25个部门联合印发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》。针对高层次科技人才，公安部于2015年6月将国家实验室、国家重点实验室列入外国人申请在华永居工作条目中。可以看出，与发达国家相比，我国涉及全球引才的专门性法律还未完全建立，外国人永久居留管理条例还未出台，对于有意愿来华工作的全球高层次人才的引进渠道、政策条件、保障服务体系等问题还缺乏明确的法律规定，部分法律条款还有待进一步明确，这对我国参与全球人才竞争、充分发挥我国举国体制优势带来一定挑战。

认真研究《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，广泛听取社会各界意见。2020年2月，司法部公布的《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，其中部分条款在全社会引起热议。一方面说明全社会对该法案给予高度关注和重视；另一方面也反映了该法案中还存在一些问题需要进一步深入调研。例如，其中第十三条：“因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：（一）国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；（二）国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员；（三）高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。（四）根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。”其中，申请永居资格第一条缺乏对国家重点发展行业、区域的明确指向，在实际操作中可能会出现泛化、放水等问题；第二条中缺乏对学科的限制。在全球人才竞争中，并非所有学科人才都是我国亟须引进的人才。因此，要充分考虑我国亟须人才的学科、专业等情况，有的放矢而不能“一网全收”。例如，为保持美国竞争优势，美国政府高度重视STEM（科学、技术、工程和数学类）专业人才并优先引进和重点保障等。

因此，在研究出台《外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》时，要进一步深入调研，广泛听取社会各界及专家学者意见，同时认真研究学习美国等发达国家的经验，不断修改完善相关条款，形成一部既有一定的门槛要求，也能充分考虑我国国情特点和发展需要的法律，为推动我国全球引才、用才奠定坚实的法律基础。

要组织专家学者开展深入研究，紧盯美国等科技与人才强国的法律制度，积极构建符合我国战略需求、符合国际人才流动规律的法律制度体系。加强对在华外籍人才的调研，倾听他们的声音，了解他们的需求，切实解决他们来华工作、生活中的实际困难。

全方位做好引人、用人、留住人的制度衔接。建设全球人才中心，在大力引才的同时要着力用好人才、留住人才。引人、用人和留住人是一条完整的人才工作链。全球引才工作做得好不好，不仅仅看引进了多少人，还要看用的怎么样？留不留得住？在具体工作中，引人工作和用人工作往往涉及多个不同部门，容易出现剃头挑子一头热等问题。因此，要做好引人用人的全链条制度设计，运用系统思维综合考虑。

要充分发挥我国社会主义制度优势，做好引人、用人、留住人的制度衔接。充分调动高校、国家实验室和国家高端智库等科研机构、企业等用人单位的积极性，给予用人单位更大的自主权。探索设立一批引才用才试点单位，允许试点单位在全球引才用才上先行先试，形成一批可复制、可推广的先进经验。加大对我国急需的战略人才的支持保障力度，坚持因人施策、重点保障；对于顶尖人才和科研团队，要给予技术路线自主权，要鼓励创新、鼓励合作；建立现代化的收益分配机制，加强知识产权保护，充分体现知识、技术等创新要素的价值。充分发挥中国特色社会主义制度优势，立足于引才、用才的全周期、全要素、全过程，开展法律制度综合改革工作，加快形成既有中国特色又有国际竞争比较优势的人才发展体制机制。

做好战略科学家的法律制度安排。面对复杂的国际形势，应加快研究制订针对全球战略科学家和科技领军人才的专门法律。战略科学家不同于一般性人才，是科学帅才，是人才力量的“关键少数”。我国现阶段人才结构矛盾的突出表现就是战略科学家数量偏少。因此，要坚持战略眼光，灵活运用多种方式渠道和超常规政策，充分发挥我国集中力量办大事的社会主义制度优势，做好针对战略科学家的法律制度安排，加强对“高精尖缺”人才的引进和使用。