公共交通优先发展的国际案例研究与启示

王晓蕾，蔡润林

1.烟台市交通运输执法监察支队，2.中国城市规划设计研究院上海分院

0 引 言

2012年发布的《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》提出“科学有序发展城市轨道交通，积极发展大容量地面公共交通”。经过十年的发展，我国大城市公共交通系统发展已取得一定成效。根据相关统计，截至2021年底，中国大陆地区已有50个城市开通城市轨道交通运营线路283条，运营线路总长度超过9 000 km。在发展轨道交通的同时，各城市积极持续投入地面公交线路建设，北、上、广、深等一线城市地面公交线路运营里程均突破20 000 km。在持续投入下，一线城市轨道及地面公交分担率基本维持在45%～55%之间。而随着小汽车交通的快速发展以及网约车、共享单车等新兴交通方式的冲击，公共交通系统整体客流效益仍面临巨大考验。

1 我国大城市公交发展困境

1.1 公共交通设施建设投资的边际效益逐渐缩小

随着轨道线网规模增加，客流强度增长迟缓。以上海为例，2014—2018年，轨道线网运营规模每年增长50 km左右，但客流强度却基本维持在1.3万人次/d·km。尽管地面常规公交运力投入不断增加，运营效率反而降低。以上海和深圳为例，2014—2018年，地面常规公交运营车辆年均分别增长2.6%和2.9%，但单车载客人数却分别下降8.5%和8.0%。单纯的公交设施投入已无法满足居民对出行品质和效率的要求（见图1、图2）。

图1 上海、深圳轨道里程与客流强度变化

图2 上海、深圳地面常规公交投入与运营效率对比

1.2 公共交通系统内部各方式缺乏协调

公共交通系统内部各设施间缺乏统筹协调，导致轨道建成后地面常规公交客流快速下降。北京2018年地面常规公交客运量874万人次/d，较2009年的峰值下降38%；深圳2018年地面常规公交客运量553万人次/d，较2012年的峰值下降11%。在公交客流被抢夺的背后是一系列问题的缩影，如过度关注轨道交通建设，而忽略配套的公交服务体系建设；地面公交定位模糊，没有处理好和其他交通方式间的竞争协作关系。多样化的供给模式需要多层次、高水平的交通系统来支撑，各交通方式的定位、功能以及衔接均需被重新权衡度量（见图3）。

图3 一线城市“公共汽电车+轨道”在机动化方式中的占比

2 公交优先发展的国际案例

2.1 线网布局——巴黎及巴塞罗那公交线网优化

在轨道交通网络相对成熟且稳定的背景下，国外先进城市均结合轨道对地面公交线网进行重新优化，以实现地面常规公交与轨道线网的功能互补。以法国巴黎和西班牙巴塞罗那为例，在成熟轨道的基础上，其均按照“精简路线、均衡中心、提升效率、强化覆盖”的思路开展地面公交线路优化工作。法国巴黎在2019年实施了全新的公交线网，先确定重要节点作为重构中心，构建高品质的横竖骨架网络，再以放射线路作为骨干线路的补充，最后辅以环线实现线网分流。西班牙巴塞罗那在“公交线网革命”中着力精简公交系统，将地面主要公交线路由63条优化至28条，同时将旧线网12.30 min的发车间隔降低至6.18 min，新公交线网用更少的车辆向乘客提供了翻倍的发车频率（见图4）。

图4 巴塞罗那高频公交线网优化

2.2 走廊提升——纽约“选择公交服务”计划

针对主要公交走廊优化资源配置、提升服务效率是先进城市提升公交整体吸引力的重要抓手。以美国纽约为例，面对公交客运量和效益不断下降的问题，美国纽约交通局于2008年提出“选择公交服务”（SBS）计划，旨在构建快速公交线路以及更好地衔接地铁系统。其措施分为三步：一是筛选目标走廊。以地铁覆盖盲区、地铁瓶颈段走廊、轨道衔接不便地区、未来的人口和岗位的主要增长地区作为分类标准，发掘效益最强且客流量最大的走廊。二是分析运营效率。根据公交车辆GPS数据和实地调研进行分析，挖掘走廊运行效率低下的原因。三是提升设施功能。包括专用道布设、信号优先、站点设施改造等内容。其中专用道布设基于需求分析来确定，交通管理局基于候选的每一条走廊，测算出行结构，将路权按照客运量分配给不同交通方式，以Woodhaven走廊为例，公交车数量仅占4%，却承担走廊36%运输量，需规划一条公交专用道（见图5）。

图5 纽约公交走廊识别过程

2.3 站点衔接——日本轨道站点一体化设计

为提升公共交通系统内部各方式之间的协同性，国际先进城市往往在轨道站点的一体化衔接上投入较多资源和关注（见图6）。其设计往往具备3大特性：复合性、便利性、差异性。复合性主要指集合多种客运交通方式，形成立体换乘格局，充分利用车站建筑优势组建商业交通综合体；便利性主要指增设升级公共服务设施，打造城市活力空间、慢行空间；差异性则是指以城市中心区和郊区的不同出行需求为导向形成站点差异化设计。日本在接驳方面进行了一系列的一体化规划管理措施，如结合站点周边需求，增设小区接驳线和地区循环巴士；调整接运公交线与地铁线的运行间隔相适应；统一各交通模式的收费管理系统，推出适当的换乘优惠制度；常规公交承担消费者与地铁站周边的商业体以及公共设施的联系功能；提供对自行车高度友好的设施等。此外，日本轨道站点与其他方式的衔接以人性化为基础，充分考虑乘客换乘的便利性，如在地铁客流量较大的站点设置站前广场、与机动车换乘频率较高的车站通常需配建交通广场、无论哪种类型的车站均需设置自行车停车场等（见图7）。

图6 日本轨道站点与公交设施的一体化设计

图7 日本JR川西池田站人性化衔接系统

2.4 机制优化——新加坡公共交通管理机制

高效的公共交通体系强调政府的调控监控和资源的优先配置，公交管理体制机制的优化也是公交优先发展必须重视的方面。以新加坡为例，新加坡实行职责清晰、分工明确的公共交通管理机制（见图8）。首先，各部门管理职责分明。其中陆路交通管理局（LTA）负责购买公交服务；公共交通委员会（PTC）负责公共交通运营收支管理和服务监管，成员来自社会各阶层，能充分保障公众直接参与公共交通服务监管工作；而LTA和PTC共同制定地面常规公交服务考核标准，PTC参照条款完成服务考评。其次，实现多方式混合运营。政府通过招标发放经营牌照的方式购买公交服务，运营商每年向陆路交通管理局（LTA）支付牌照费，运营商按照签订的运营协议提供优质高效的运营服务和可负担的票价，并进行设备的维护和保养。目前新加坡地铁有限公司（SMRT）和新加坡新捷运公司（SBS Transit）是新加坡公共交通服务的提供者，均为多模式公共交通运营商，可混合经营轨道交通和公共汽车业务，避免轨道交通和公共汽车之间不必要的竞争，整体提升公共交通系统的效率和便利程度，促使新加坡公共交通形成一体化发展局面。

图8 新加坡公共交通规划建设管理体制

3 基于问题导向的公交发展启示与策略

3.1 明确地面公交定位，调整线网发展重点

在轨道成网的背景下，应重新认知、调整地面常规公交的功能定位。地面常规公交将主要发挥对轨道交通的织补、衔接、连通作用。从运营上，地面常规公交应区分普线公交与专线公交两大类。其中，普线公交主要提供基础性、公益性、普惠性服务，是实行政府定价，执行各项法定及政府针对特殊人群优惠政策的线路；专线公交提供差异化、集约化、高品质的公交专线服务，是由公共交通经营企业基于政府指导价实行自主定价的线路。从功能上，应重点发展高频干线和微循环线两类线路。高频干线指开行于城区范围的快线、干线，与轨道线网形成网络互补，并在重要节点形成枢纽耦合，服务轨道覆盖空白区域。微循环线主要服务社区尺度、短距离出行，可以作为城市轨道交通站点接驳线路，在早晚高峰时段穿梭服务于轨道交通站点与居住社区之间，提高轨道交通的接驳质量。

3.2 打造高频公交走廊，提升走廊运营效率

为避免公交走廊不同线路之间客流竞争的现象，建议对公交走廊进行优化统筹，参考国内外先进经验，打造开放式高频公交走廊。开放式公交走廊应采用灵活运营组织，提升走廊开放性与覆盖性，走廊内可接入普线公交以及专线公交。走廊内部快速直达需求主要依托高频干线满足，线路全线布设于走廊内部。走廊周边节点出行需求主要依托接驳线满足，线路在走廊内长度应超过全线长度的60%。特定时段或区间出行主要依托专线公交为主，线路运营基于客流需求灵活调动，线路布设与站间距不作具体要求。此外，结合实际在公交走廊沿线及站点周边设置服务市民日常活动需求的服务设施，结合交通资源的重新分配，共同打造高品质公共空间。

3.3 以人为本打造轨道站点衔接系统，提升换乘体验

面对轨道枢纽公交一体化衔接水平不高的问题，建议结合客流需求和周边用地特征，提供差异化的接驳设施。在核心城区，人口和各类要素最为集中，公共交通资源最为充沛，此类地区一般以步行和自行车作为主导的接驳方式，力争打造高品质、高可达性、低碳化的出行环境。一是建议提高站区800 m半径范围内的路网密度，二是建议保障站点出入口对应的慢行通道宽度，三是建议轨道站点与周边地块地下空间能连尽连。由核心城区向外，集聚功能和发展水平逐渐减弱，考虑到时效性的因素，居民更倾向于采用快速机动化的出行方式。在公共交通优先发展的背景下，此类地区应鼓励采用地面公交进行接驳。建议新建公交站点宜距离轨道出入口不超过50 m，有条件的情况下建议增设公交换乘慢行连廊。

3.4 健全公交财政补贴政策，保障线路功能发挥

基于目前公交财政补贴挂钩的服务监督考核指标与公交服务水平的联系度不高的问题，建议实行政府监管下的市场运营方式。完善公交成本规制，建立合理的运营成本标准，以减少公交企业资金周转不灵的情况发生；在此基础上，给予企业积极的财政补贴，配套出台服务质量评价体系，引导公交系统提供优质服务。另外，构建大数据智能运营管理平台，支撑公交动态调度和评估工作，提升效率。

4 结 语

在轨道交通成网且发展较为成熟的背景下，如何加强轨道交通与其他方式的协同、提高地面常规公交的运行效率、升级公共交通系统整体服务，成为下一阶段大城市公共交通优先发展的重点。本文针对我国大城市公交发展的困境，借鉴了国际公交发展先进城市经验，并基于问题导向提出了公交发展策略，为大城市优化公共交通资源配置、提高公交服务水平提供参考借鉴。