中韩两国乡村民宿等级评价制度的比较分析

李祗辉刘新洁曹慧琪张渝培张若桐

(北京石油化工学院人文社科学院,北京 102617)

乡村民宿发展是服务乡村振兴战略、增加乡村旅游优质产品供给的重要途径。近年来,随着民宿在乡村振兴中发挥的作用越来越大,各级政府也越来越重视推动民宿业的健康有序发展,相继出台相关标准和规范,为民宿发展提供明确的政策引导[1]。作为政府促进乡村民宿质量提升的重要手段,乡村民宿等级评价制度具有重要的示范和引领作用[2]。韩国的乡村民宿发展在发展阶段、政策支持等诸多方面与我国有相似之处,亦具有政府主导型发展的特点[3]。比较而言,韩国乡村民宿发展的法制化、规范化建设起步较早,在理论和实践等方面也有值得借鉴之处。中韩两国是友好近邻,借鉴韩国经验,对于我国乡村民宿发展具有重要的启示意义。

本文系统梳理中韩两国乡村民宿等级评价制度发展现状,对国家标准《旅游民宿基本要求与等级划分》(GB/T 41648-2022)、行业标准《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T065-2019)及第1号修改单、各省区市地方标准“农家乐标准”和“民宿标准”、以及韩国《关于促进都市与农村之间交流的法律》(简称《城乡交流促进法》)和《关于农渔村观光项目等级决定机关指定与等级评定要领》(简称《等级评定要领》)进行详细解读,从概念认知、评价依据、评价机构、评价流程、评价要素、专家管理等方面对中韩两国乡村民宿等级评价制度进行比较分析,旨在为我国乡村民宿高质量发展提供建议。

1 我国乡村民宿等级评价制度发展现状

1.1 我国国家层面的乡村民宿等级评价制度

2017年我国出台了针对民宿的第一个国家行业标准《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T 065-2017),首次在国家层面建立了民宿等级评价制度,将民宿划分为银宿级、金宿级(由低到高)两个等级[4]。2019年文化和旅游部发布新修订的旅游行业标准-2019版《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T 065-2019)来代替2017版标准。新标准将民宿等级由银宿、金宿两个等级修改为三星级、四星级、五星级3个等级(由低到高)并明确了划分条件[1]。2021年文化和旅游部发布旅游行业标准《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T 065-2019)第1号修改单,将旅游民宿等级由三星级、四星级、五星级再次更改为丙级、乙级、甲级(由低到高)[5]。 2022年7月11日,国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布了《旅游民宿基本要求与等级划分》(GB/T 41648-2022),标志着旅游民宿行业标准上升为国家标准。该标准将于2023年2月1日起实施。国家标准高于行标,又源于行标。

总体来看,针对乡村民宿的我国国家层面的标准在不断完善。具体来看,2017版行业标准中对民宿的等级划分较为简单,评定条件也只是从环境与建筑、设施和服务、特色和其他等3个方面进行评价。2019版“星评”新标更加体现发展新理念,体现文旅融合,同时加强了对卫生、安全、消防等方面的要求,健全退出机制[6], 可操作性更强。2021年发布的第1号修改单将民宿等级由原来的3个“星级”修改为“甲乙丙”3个级别,凸显了民宿区别于酒店的特殊性。2022年发布的国家标准设定丙级为大众型民宿,乙级为品质型民宿,甲级为标杆型民宿。参评乙级旅游民宿对设施和设备、经营和管理、社区贡献方面均有要求。想成为甲级旅游民宿挑战更为艰巨,模式创新、示范引领、主人特质与文化、文创产品、乡土文化等方面是评价的重点[7]。

1.2 我国各地区的乡村民宿等级评价制度

1.2.1 2003年起出台“农家乐标准”并修订完善

早在国家行业标准出台之前,自本世纪初,全国各地便先后出台了一系列针对早期乡村民宿(包括农家乐、乡村旅馆、乡村酒店、乡村客栈等多种称谓的乡村住宿设施)的地方标准(简称“农家乐标准”)。2003年上海市最先出台了《农家乐旅游服务质量等级划分》(DB31/T 299-2003)地方标准。截至2021年,目前还在生效的“农家乐标准”共有26个。

1.2.2 2017年起“民宿标准”不断涌现

如果说“农家乐”是乡村住宿的“初级版”,那么各地不断涌现的乡村民宿就是其“升级版”。伴随我国乡村旅游的飞速发展,特色鲜明、乡土气息浓厚的乡村民宿日益受到旅游者青睐。为了促进乡村民宿的健康发展,乡村民宿标准化建设成为各地政府振兴民宿经济的重要途经。2017年浙江省最先出台了省级民宿地方标准《民宿基本要求与评价》(DB33/T 2048-2017)。截至2021年,在全国31个省级行政区中,已有10个地区出台了10个地方标准(见表1),其中,上海、河北两地的民宿标准是在原“农家乐标准”基础上的修订版,而其余8个为全新制订。

表1 全国各地“民宿标准”制订情况

1.2.3 浙江成为民宿发展的样板地

在乡村民宿发展过程中,浙江在乡村民宿等级评价制度建设方面走在了全国前列[8]。在国家行业标准出台之前,2015年浙江省德清县发布中国首部县级乡村民宿地方标准《乡村民宿服务质量等级划分与评定》(DB330521/T 30-2015)[9]。 2017年浙江牵头起草首个国家级旅游民宿行业标准,2017年9月浙江省发布高于国家行业标准的地方标准《民宿基本要求与评价》(DB33/T 2048-2017)[10], 对民宿提出了更高的要求[11]。

2 韩国乡村民宿等级评价制度发展现状

2.1 基本情况

韩国政府认识到乡村民宿发展的重要意义,出台相应的法律法规来促进乡村民宿的健康发展。韩国于1994年颁布《农渔村整备法》,首次以法律形式确立农渔村民宿(乡村民宿)的定义,2007年12月颁布《城乡交流促进法》。 从2007年12月至2022年2月的15年间,《城乡交流促进法》已历经13次修订。特别是在2012年6月1日修订的《城乡交流促进法》中专门增加了第 13 条 “关于农渔村观光项目评价与等级决定”的条款,标志着韩国乡村旅游服务等级评价具备了法律基础。同时,配套出台《关于促进都市与农渔村之间交流的法律实施令》(简称《城乡交流促进法实施令》)、《关于促进都市与农渔村之间交流的法律实施细则》(简称《城乡交流促进法实施细则》)、《关于农渔村观光项目等级决定机关指定与等级评定要领》(简称《等级评定要领》)等一系列法律法规,在韩国乡村民宿等级评价中发挥着重要作用。

韩国《等级评定要领》)可以作为韩国农渔村观光项目(乡村旅游项目)等级评价的操作指南。《等级评定要领》于2013年4月首次颁布,截至目前已历经4次修订,最新版本是2019年1月的修订版。韩国农渔村观光项目(乡村旅游项目)包含农渔村休闲体验村项目、观光农园项目和农渔村民宿(乡村民宿)项目三大类别,等级划分为一级、二级、三级三个等级(一级最高),用“五角星”表示。综上可知,韩国并没有建立专门的乡村民宿等级评价制度,而是将其整合在韩国农渔村观光项目(乡村旅游项目)中。

2.2 2019版《等级评定要领》主要内容

2.2.1 韩国农渔村公社实施等级评价工作

2019版《等级评定要领》共包含19个条款[12],其中的第2条指出,韩国农渔村观光项目(乡村旅游项目)的等级评价机构为韩国农渔村公社(Korea Rural Community Corporation)。

2.2.2 针对乡村民宿实行必备项目和一般项目的等级评价

如上所述,韩国并没有设立针对乡村民宿的专门等级评价制度,住宿(乡村民宿)评价作为一个类别被整合在整体的韩国农渔村观光项目(乡村旅游项目)评价中。在乡村民宿这一类别的等级评价中,与中国类似,同样包含有必备项目和一般项目两个方面的检查。申报乡村民宿等级的民宿每个必备项目必须达标,只有必备项目达标的民宿才可以启动现场一般项目检查。

3 中韩两国乡村民宿等级评价制度的比较

3.1 乡村民宿概念认知上的差异

在我国乡村民宿发展的理论与实践中,通常认为一个乡村民宿应该提供住宿、餐饮服务(也有部分“农家乐”只提供餐饮服务)。因此,在我国乡村民宿等级评价中,对餐饮项目的检查是非常必要的。无论是“A必备项目检查表”还是“B一般要求评分表”,都设计了餐厅和厨房等检查项目。与此不同,韩国农渔村民宿(乡村民宿)是指“地理位置位于农渔村地区或准农渔村地区、为增加农民收入而利用民居为客人提供住宿、早餐等服务的小型住宿设施”。按照规定,韩国乡村民宿只允许提供早餐服务,且早餐费用必须包含在民宿房价之中,因此,在韩国乡村民宿等级评价中,检查项目中不涉及餐厅和厨房等内容。

3.2 评价依据和评价机构的差异

截至2022年底,我国乡村民宿等级评价主要依据国家行业标准《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T 065-2019)及第 1 号修改单、各个省区市制订的地方标准(“农家乐标准”或“民宿标准”)来进行(2023年2月1日起国家标准《旅游民宿基本要求与等级划分》才可以发挥作用)。而韩国乡村民宿等级评价制度拥有法制保障,相关法律法规包括《城乡交流促进法》《城乡交流促进法实施令》《城乡交流促进法实施细则》《等级评定要领》。此外,我国由隶属于文化和旅游部门的文化和旅游部旅游质量监督管理所(代表全国旅游标准化技术委员会)实施等级评价工作,而韩国由隶属于农业农村部门的韩国农渔村公社负责此项工作。

3.3 评价流程及评价要素的差异

我国乡村民宿等级评价实行分级评价,即甲级、乙级民宿等级评审由国家级评审机构负责(各省区市级评审机构负责推荐),而丙级民宿评审由各省区市级评审机构负责。而韩国农渔村民宿(乡村民宿)等级评审无论何种级别,不实行分级评价,均由韩国农渔村公社负责。此外,虽然在评价内容的大方向上,中韩两国存在相似性,即都包含对必备项目和一般项目的检查,但在具体的评价要素(小类)上,依然体现出差异性。比如,我国必备项目检查中没有对购买火灾保险(财产保险)的要求,而韩国必备项目中对此有明确规定;我国必备项目和一般项目检查中,均有对厨房和餐厅的检查,而韩国农渔村民宿(乡村民宿)不涉及此类检查。

3.4 评审专家管理的差异

依据全国旅游标准化技术委员会2021年6月发布的《全国旅游民宿等级评定和复核专家管理办法》(简称《管理办法》),全国旅游民宿等级评定和复核专家队伍由旅游民宿及相关行业专家、行业协会代表、民宿经营者等组成,全国旅游标准化技术委员会在各省级文化和旅游行政部门推荐的基础上确定全国旅游民宿等级评定和复核专家备选名单。专家聘期3年。《管理办法》还对评审专家开展工作、认真履职、禁止事项进行了明确的说明。韩国《等级评定要领》第7条至第14条对评审专家管理进行了规定。评审专家应为来自观光(旅游)、教育、卫生安全领域的专家,需持有相关资格证书,并具有5年以上从业经历。专家聘期为4年。《等级评定要领》第14条对专家的解聘也进行了明确的说明。

4 启示与建议

发端于20世纪80年代的乡村民宿正在从“农家乐”向精品民宿转型升级。从政策层面来看,实行民宿等级评价制度是政府促进民宿产业高质量发展的有力抓手。在对中韩两国乡村民宿等级评价制度进行比较分析的基础上,提出如下启示和建议。

4.1 统筹推进国家标准、行业标准和地方标准的落地实施

在我国国家标准、行业标准出台之前,全国多地已发布了相应的“农家乐标准”或“民宿标准”等地方标准。笔者建议,对于浙江、重庆、上海、海南、山东、北京、山西、内蒙古、贵州等已出台民宿评价地方标准、且已按照该标准进行过等级评价的地区,为了保持工作的延续性,可依然按地方标准进行等级评价,同时,同步开展全国甲级、乙级旅游民宿的推荐申报工作。对于其他地区,可以完全遵循行业标准及国家标准开展民宿评价工作。此外,针对很多地区存在的“农家乐标准”和“民宿标准”并行的问题,建议各地对“农家乐标准”及时修订,用“民宿标准”来替代。对于暂时不能替代而需同时执行“农家乐标准”和“民宿标准”的地区,务必要对“农家乐”、“乡村民宿”等概念界定清晰,以免出现各类标准相互 “打架”的问题。

4.2 鼓励各地区出台具有地方特色的地方标准

中国地域辽阔,应鼓励各地区出台具有地方特色的乡村民宿等级评价的地方标准。山西、内蒙古等地出台的地方标准地域特色鲜明,为其他地区提供了良好借鉴。2019年山西省出台《黄河人家长城人家太行人家基本要求与评价》(DB14/T 1821-2019)地方标准[13]。截至2021年,山西省共评定了黄河、长城、太行“三个人家”336家[14]。随着国家行业标准的出台,山西启动了对该标准的修订工作,已获批修订立项[15]。2020年内蒙古自治区出台2020版《乡村旅游接待户星级评定指标》(DB15/T 1445-2020)、《牧区旅游接待户星级评定指标》(DB15/T 1444-2020)。两项地方标准反映了内蒙古自治区地理、文化及旅游产业发展状况,契合自治区文化和旅游业态的发展实际[16]。截至2021年,内蒙古共评定了乡村(牧区)旅游星级接待户801家[17]。山西和内蒙古出台的乡村民宿等级评价地方标准突出地方特色,“三个人家”标准彰显黄河、长城、太行文化,内蒙古标准凸显了自治区的牧区文化,极大地推动了当地乡村旅游的规范化发展。

4.3 加快乡村民宿等级评定制度的法制化进程

我国乡村民宿等级评价的主要依据是国家标准、行业标准和各个地方政府制定的地方标准。民宿标准只是推荐性标准,因此效力有限[18]。目前,我国民宿产业还存在着立法不完善等法律问题[19]。可以借鉴韩国的民宿立法经验,加快民宿等级评定的法制化进程。可以先从法规层面入手,由国务院制定和颁布全国性的《民宿管理条例》或《民宿管理办法》等法规。至于民宿监管的地方立法,各地应积极探索。2019年9 月 1 日,广东省正式施行《广东省民宿管理暂行办法》。虽然该《办法》未对民宿等级评价进行具体阐述,但是《办法》全面系统地对民宿的开办、经营、管理及责任等做出明确规定,在全国尚属首创[20]。