多源流理论视角下我国普惠性幼儿园政策议程研究

胡西蒙，李 海

（1.广东汕头幼儿师范高等专科学校学前教育学院，广东汕头 515071；2.广东省外语艺术职业学院课程研究所，广东广州 510640）

“求木之长者，必固其根本”。在“三孩”政策背景下，随之带来的养育和入园问题引起社会各界的密切关注和广泛讨论，普惠性幼儿园再次步入大众视野。普惠作为具有双重属性的概念，经济上涉及要素配置，寓意分配与再分配；政治上涉及政府责任，涉及市场某种矫正机制［1］。发展普惠性幼儿园作为解决“入园贵、入园难”问题的关键、实施推进“三孩”政策配套方案的举措，在构建和谐社会和维护教育公平方面承载着至关重要的责任。本文以约翰·W·金登的多源流理论为研究视角，聚焦国内普惠性幼儿园政策的历史发展，从三源流阐释普惠性幼儿园政策产生与发展的动因与推力，探讨政策出台前学前教育领域待解决的问题，审视普惠性幼儿园概念自提出以来学前教育利益相关者和有关部门所作出的文本话语与实践探索，剖析国家战略方针和社会舆论在政策发展中带来的影响，并据此提出相应的政策建议。

一、多源流理论:逻辑性解释与适用性分析

多源流理论源自被西方誉为“公共政策研究不朽之作”的《议程、备选方案与公共政策》，系美国政治学家约翰·W·金登所著。多源流理论作为联邦政府建立政策议程的一种模式，其诞生灵感最早来源于“垃圾桶模型”。“垃圾桶模型”意指政策制定者在确立某项决策之前，相关成员为此群策群力、各抒己见，提出各有侧重的问题和解决办法，大部分观点由于各种原因被丢弃进垃圾桶，幸免于难的寥寥无几［2］。该分析框架于2004 年引入我国，引起国内学界学者一系列的研究与讨论，本部分将对多源流理论进行逻辑性解释和适用性分析。

（一）逻辑性解释

多源流理论认为问题、政策和政治三大源流各司其职、共同作用，通过政策企业家或利益相关者的及时推动使政策建议或方案被提上政策议程，从而开启政策之窗，同时昭示关键性政策文件在此时期发布。张金马认为政策议程是种将社会存在的部分问题纳入政策制定者或部门、列入政策建议或方案，使其后续成为正式政策文件的渠道和过程［3］146。显而易见，兼具动态化分析和系统性流程的多源流理论符合当今日趋多元的中国社会，在一定程度上，也与中国社会的政策变革逻辑不谋而合［4］。

（二）适用性分析

多源流理论能够相对系统地研究政策议程设置和政策变迁过程，自创立以来被用于研究探讨社会各种公共政策，它能够为政策起源和实施提供新的观察和探索角度。结合文献检索可知，多源流理论在我国被广泛用于研究基础教育、新高考改革、高职扩招、新媒体等相关领域的政策变迁历程和政策议程设置，可见多源流理论即使创始于西方，但在我国已获得相当程度的认可度和适用性。使用多源流理论框架分析我国普惠性幼儿园政策发展过程，能够相对直观而清晰地解释我国过去普惠性幼儿园政策发展的原因、存在的影响因素、政策在此过程中如何推动和执行。

二、三大源流:普惠性幼儿园政策的多源流分析

三大源流在多源流理论中代表问题源流、政策源流和政治源流。这三大源流在政策议程设置期间不断嬗变和发展，相互之间没有交叉关系，为推动我国普惠性幼儿园政策作出不同程度的贡献和影响。

（一）问题源流

众所周知，社会中随时可能出现各种不符合秩序与发展规划、偏离社会良性运行轨道的问题，问题源流就诞生于此，旨在探讨政策制定者持续关注社会哪些问题及其引起关注的原因。根据多源流理论，问题源流主要来源于政策发布前和政策运行中涉及到的指标、焦点和反馈。

1.指标:学前教育财政性经费占比偏低

根据教育成本分担理论，承担教育经费的主体为政府、企业、私人组织及家庭。经济合作与发展组织（OECD）发布的《教育概览》将教育成本的来源分为两大部分，一是政府为主体的公共资源，二是其他企业组织等为主体的私人资源。在前十年间，OECD 国家学前教育经费的公共来源占比平均在80%左右，整体呈现上涨趋势［5］。

为便于进行对比，本文将上述公共资源同比为我国学前教育财政性经费，教育成本同比为我国学前教育总经费投入。根据历年中国教育经费统计年鉴，统计结果如表1 所示。由此可见，2016 年到2020 年间我国学前教育财政性经费虽然从44.11%上升到60.27%，但依然远低于OECD 国家平均水平。

表1 2016-2020 年我国学前教育财政性经费占比（单位：亿元）

2.焦点:家长群体对普惠园需求旺盛

“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费”是近年来学前教育领域新闻的热点，而随着二孩乃至三孩政策后，入园问题被推向顶峰。纵观各大新闻焦点内容，“天价幼儿园乱收费”“公办园靠面子，私立园靠票子”“入园究竟多难？新园未开提前一年报名”屡见不鲜。近年持续关注学前教育问题的全国人大代表、长江教育研究院院长周洪宇，曾在调研中提到我国学前教育的师资水平、教育资源、入园费用等问题持续导致家长群体乃至社会各界的意见分歧，甚至众口铄金［6］。2020 年《光明日报》文章《光明时评：幼儿“入园难、入园贵”，破解关键何在？》中提到中国青年报社社会调查中心的调查，该项调查数据显示，被问到“近些年‘入园难、入园贵’的问题是否有所缓解”时，46.5%的受访家长表示有所缓解，53.5%的受访家长认为没有缓解。认为没有缓解的受访家长中，45.5%认为和以前一样，8.0%认为更严重了［7］。某市民办园保育费与该市人均可支配收入额度基本持平，与此同时，公办园和普惠园保育费仅为前述民办园的五分之一［8］，诸多家长对普惠园趋之若鹜，这与普惠幼儿园所能供给的名额之间存在巨大鸿沟。

3.反馈：普惠性民办园教育质量堪忧

面对学前教育市场需要和潜在资本盈利的暗流涌动，普惠性幼儿园在教育质量和安全隐患等方面存在问题［9］。一方面，城乡差距作为学前教育老生常谈的问题，在普惠性民办幼儿园中同样屡见不鲜。李静等人对某市进行普惠性民办幼儿园教育质量评估，研究发现不同地域普惠性民办幼儿园教育质量差异显著，县城和农村显著低于市区［10］；刘焱等人对北京和广州219 所普惠性幼儿园进行教育质量评价，发现公立幼儿园办园质量明显高于普惠性民办幼儿园［11］。徐兴林发现山东省各地普惠性民办幼儿园的师资水平普遍低于公办园［12］。另一方面，普惠性民办幼儿园教育质量参差不齐。诸多学者对全国各地普惠性民办幼儿园进行调查研究，结果多是不尽人意。雷芳发现，长株潭三市部分普惠性民办幼儿园的办学条件不符合办园标准、教育设施设备陈旧［13］；刘宇晓认为，贵阳市花溪区部分普惠性民办园班级规模、用房配置及设施设备都不达标［14］。可见在普惠性民办幼儿园迅速发展的过程中，仍有诸多问题有待解决。

（二）政策源流

政策源流在多源流理论中主要包括政策建议、政策主张与政策方案。结合我国实际情况，可以将政策主张、建议和政策方案概括为专家学者的建言献策和政府部门的相关决策。包含人大代表、政协委员在内的专家学者基于不同的利益诉求、基本立场对普惠园幼儿园政策方案阐述观点，满足可行性、价值性以及预期标准的政策建议或方案有可能进入政策议程。

1.专家学者的建言献策：推动普惠性幼儿园的诞生

自2010 年中共中央国务院《意见》中提出“学前教育应坚持普惠性”以来，诸多包含政协委员、人大代表在内的大量专家学者们对此群策群力，在近年来尤其是两会期间，陆续提出了诸多建设性的提案和建议，为发展普惠性幼儿园添砖加瓦。篇幅所限，如表2 所示，本文仅列举部分具有典型性和代表性的政策建议。

表2 专家学者关于普惠性幼儿园的部分核心观点与政策建议

2.政府部门的相关决策：健全普惠性幼儿园的发展

我国普惠性幼儿园相关政策及文本由表3 所示，结合表内可以将其大致划分为三个时期。首先是普惠性幼儿园的萌芽期，即2010 年《意见》首次对学前教育提出“普惠性”的要求；接着是普惠性幼儿园的探索期，即第一期和第二期学前教育三年行动计划的颁布和实施；然后进入普惠性幼儿园的发展期，2016 年教育部开始每年统计普惠性幼儿园的在园人数和覆盖率，并后续陆续发布了第三期学前教育三年行动计划及《意见》等，对发展普惠性幼儿园提出进一步要求。

表3 2010-2020 年普惠性幼儿园相关政策

（三）政治源流

政治源流指代的是政治事件，包含国民情绪、重要领导人的更迭、利益团体压力和联盟等。结合我国实际和普惠性学前教育发展历程，本部分主要来源于国民情绪和执政理念。

1.国民情绪：多孩政策下迫切关注入园问题

国民情绪主要指代经过传播和发酵的社会舆情，能够在一定程度上体现人民群众的心声。随着二孩、三孩政策的陆续发布，幼儿园的呼声在家长群体中水涨船高。2017 年，全国范围内至少有1200 万适龄幼儿无法入园［15］，彻夜排队报名、亲子班“占坑”“条子生”泛滥；2018 年重庆晚报显示老百姓对入园难、入园贵反映强烈，“问题一出，整个会场一下子从安静开始变得热闹”。新浪微博话题“现在孩子入园有多难”阅读量一度达到1.6 亿；2020 年光明日报发布洞见计划，对全国31 个省区市22.6 万余名家长、教师和社会人员进行调查研究，其中提到中国教育科学研究院基础教育研究所课题组调查发现“入园难”“入园贵”的问题已经一跃升至受访者关注度最高的五大问题之二，由此可见入园相关问题深得人民群众共鸣。

2.执政理念：兑现幼有所育和人民美好生活的承诺

在以习近平同志为核心的党中央领导下，诸多普惠性学前教育的思想和科学决策层出不穷，为推动我国学前教育事业作出拓展和纵深。习近平总书记在党的十九大报告中首次提出，要在“幼有所育”上不断取得新进展，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对学前教育的高度重视，对广大学龄前儿童的亲切关怀［16］；2018 年7 月6 日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第三次会议中提到，为满足人民群众对幼有所育的期盼，着重强调“完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的期盼”。他将幼有所育视为重要民生工程，要求党和政府各级部门完善和健全学前教育的体制机制和政策保障、推动学前教育普及普惠优质发展［17］。2019 年，习近平总书记赴重庆考察时强调：“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育。”为了让公平且有质量的学前教育惠及千万家适龄儿童，习近平总书记提出一系列推进普惠性学前教育发展的科学论述［18］，体现了他对普惠性学前教育的高度重视，这正是推动政治源流的重要组成部分。

（四）政策之窗

当问题源流、政治源流和政策源流同时汇聚，并结合利益相关的学前教育从业者、政策企业家的发声和推动，政策议程的设置势在必行。问题源流中，我国历年学前教育财政性经费低于OECD 平均水平的指标数据、对普惠性幼儿园数量和质量诉求的焦点事件和反馈；政策源流中专家学者近十年对普惠性幼儿园的数次提及、中央政府层面的政策铺垫；政治源流中国民情绪和习近平总书记站在国家战略高度提出的幼有所育等相关科学论述，三源流相互汇集，随着《县域学前教育普及普惠督导评估办法》（教督〔2020〕1 号）的发布，标志政策之窗成功开启。

三、结论与建议

（一）结论

根据多源流理论，问题源流、政策源流和政治源流中，任何单一源流都无法对政策变迁和议程设置起到决定性作用。本文结合上述对普惠性幼儿园政策议程设置过程中三大源流的形成过程，提出研究结论，逻辑图见图1。

图1 多源流理论下我国普惠性幼儿园政策议程设置逻辑

问题源流作为“三流耦合”的逻辑起点，是开启普惠性幼儿园政策议程设置的源头。问题源流准确展现了学前教育财政、家长群体需求和普惠幼儿园发展的现状，通过指标、反馈与焦点事件，成功将普惠性幼儿园涉及的三大发展困境推入政策制定者的视野。学前教育财政性经费在学前教育经费总投入的占比和普惠性幼儿园的发展现状作为问题源流的重要组成部分，为政策制定者乃至社会各界了解国内普惠性学前教育整体发展情况提供了重要参考，其数据和比例的发展趋势也为后续政策如何调整提供依据和前提条件。

政策源流作为“政策原汤”的凝练结晶，是组成普惠性幼儿园政策议程设置的核心。包含人大代表、政协委员在内的专家学者提出对普惠性幼儿园的相关政策建议和方案，在“政策原汤”中经过筛选和融会贯通成为政府部门的决策，从而构成政策源流。学前教育领域的学者、幼儿园利益相关者们作为关注民生问题的典型群体，在政策溪流中不断建言献策和解读，起到了不可或缺的推动作用。

政治源流作为“三流耦合”的理念指导，是推动普惠性幼儿园政策议程设置的关键。前述的问题源流和政策源流分别在政策之窗开启前处于澄源正本和推波助澜的地位，政治源流则为其保驾护航，切实保障普惠性幼儿园政策的完善和实施。为兑现幼有所育和人民美好生活的承诺，以及回应多孩政策下广大家长群体对幼儿园的国民需求，构成政治源流。以习近平同志为核心的党中央提出的一系列重要讲话为新政策的出台指明了方向，提出了根本道路，国民情绪变化和学前教育利益共同体的观点，也都倾向于推进建设普惠性幼儿园。

（二）建议

首先，紧扣问题源流，及时跟进解决普惠园问题。相关部门应聚焦普惠性幼儿园发展和实施过程中亟待解决的现实问题，围绕学前教育财政性经费占比偏低、家长群体对普惠园需求旺盛、普惠性民办幼儿园教育质量堪忧等关键问题，强化顶层设计，进一步明确牵头及参与部门的各自职责。例如，充分了解民办园存在的切实困境，加大财政经费投入［19］，以保民生、稳就业作为出发点，在各类税收、场地征用、社会保障等方面给予相应补贴或优惠政策，通过教研培训、综合奖补、派驻教师等方式促进民办学前教育的可持续性发展［20］。此外，充分落实反馈工作、适时优化，确保普惠性幼儿园政策的切实推动。

其次，驱动政策源流，吸纳学前教育利益共同体。政策源流中，包含人大代表、政协委员在内的专家学者为解决学前教育的民生问题、促进普惠性幼儿园的发展，提供了诸多有建设性的政策建议和方案，尽管这些政策建议和方案不会全部提上政策议程，但是也能够在一定程度上向政策制定者反映对普惠性幼儿园发展的迫切需求，提高政策发布的可能性。鉴于我国分级管理的体制特点，中央层面在政策制定时一方面要考虑可行性，另一方面要考虑政策下发后，地方层面实施过程中的可接受性［21］。因此，建议相关部门积极了解和分析地方存在的普惠性幼儿园发展问题，关注包含民办园长在内的学前教育利益共同体存在的困境，全面系统地筛选社会学领域、教育学领域专家团队并引导其协同参与提出建议，积极宣传和解释相关政策，进而提升政策推进速度、执行力度和实施成效。

最后，回归政治源流，切实把握普惠园舆情方向。国民情绪作为舆情的重要来源，有助于相关部门近距离了解民众的心声，但是过于偏激的言论有碍政策推动。应在积极讨论普惠性幼儿园政策问题的同时及时关注舆情，通过各大常见的网络平台对其进行频繁且及时的信息公开，梳理热点话题中对普惠性幼儿园的诉求。

四、展望

本文从多源流理论视角出发，尝试揭示普惠性幼儿园政策近十年来生产的“黑箱”，仅是理论解释的一种可能性。一方面，普惠性幼儿园政策探索是指研究促使幼儿园性质发生深刻变革、促进学前教育普惠性的多重因素，在多源流理论视角下，普惠性幼儿园政策议程设置的动力来源于问题源流、政治源流和政策源流，以及关键时刻政策企业家的推动。虽然能够在这些范围内有效进行政策议程的设置，但是无论何时社会工业化进程始终牵制着经济、教育、管理等其他关系，其过程中的任何政策都是整个社会阶段到达一定程度的产物［22］434，因此，仍存在一定局限性，本文旨在为政策研究提供借鉴。另一方面，多源流理论作为一种过程性的研究框架，其主要用于政策发布前的多方面多角度推论进行阐释，在规律性的文件和数据中或有忽视偶然性的情况存在，难以对未来发展作出前瞻性的科学解释。探索和研究普惠性幼儿园政策的未来发展走向与改革趋势，从教育学、社会学的角度研究或有新的发现。