优化控制性详细规划管理机制的思考

文／李林艳 遵义市规划技术服务中心 贵州遵义 563000

1、定义和法律法规相关规定

1.1 定义

1.1.1 控制性详细规划的定义

在《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-1998）中对控制性详细规划（以下简称“控规”）定义为：以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，道路和工程管线位置以及空间环境控制的规划要求。

1.1.2 城市规划管理的定义

在《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-1998）中对城市规划管理的定义为：城市规划编制、审批和实施等管理工作的统称。

1.2 法律法规相关规定

1.2.1 法律法规地位

1984年1月我国城市规划领域颁布的第一部法规《城市规划条例》中明确城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段，1989年12月颁布的《城市规划法》中延续了详细规划之称，1991年9月颁布的《城市规划编制办法》第二十一条第二款规定：详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，第二十二条中明确控规作为城市管理的依据。自此，在我国城市规划体系中第一次明确了控规的法律地位。

2008年1月颁布的《城乡规划法》加强了控规的法律地位，规定在规划区内通过划拨或出让方式提供国有土地使用权的，均依据控规提供地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件；并规定依据控规提供的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

1.2.2 编制主体、内容及审批程序（见表1）

表1

通过对比可以看出，随着我国城乡规划体系的发展，控规的编制主体由主管部门单一主体到多层级多元化主体，层级更加细化、地位更加高阶；编制内容由粗到细，管控要素根据社会发展要求有所调整；审批程序从只有政府审批，到需要报人民代表大会或人民代表大会常委会备案，体现出控规的法律地位更加重要、更加突出。

2、编制实施的目的和作用

2.1 编制实施的目的

通过从《城市规划条例》《城市规划法》《城乡规划法》都可以看出，控规编制实施目的是在城市总体规划的指导下，对城市中某一地段、街区等局部范围的未来发展建设，在土地使用、道路交通、建筑空间、景观绿化及开敞空间、基础设施等方面做统一的安排，指导具体建设实施。通过建设城市道路交通、建筑空间、景观绿化及开敞空间、基础设施、公共服务设施等构建城市三维空间，使城市经济、社会活动能够有序、持续的按制定的规划执行，引导城市健康有序发展。

2.2 编制实施的作用

（1）控规是承上启下、有机传导联系的核心

控规向上衔接宏观层次的总体规划，向下引导城市管理开发，衔接微观层次的修建性详细规划、项目规划设计方案和开发建设行为。通过控规设定的规划技术指标，将总体规划中宏观、二维的城市发展目标，量化、定性转化到具体实施建设项目，再通过具体实施项目三维空间的建设，完成总体规划既定发展目标。

（2）控规是实施管理的重要指导及支撑

将城市规划设计宏观到微观的传递内容，通过量化方式转化为规划设计要求、设计导则、设计标准和准则等在控规这一中观层面成果性的表达，转化为法制成果作为规划行政主管部门规划实施管理的依据，使规划行政主管部门在规划实施管理中有章可循、有法可依，从而有效开展城市规划工作，将城市规划目标在城市发展实施建设中得以贯彻落实。

（3）控规是维护公共政策利益的平台

控规的重点是关注城市发展建设中公共利益的保障，一个具体项目的开发建设涉及城市政府与公众、城市政府与个体、公众与个体等多方面权利和利益，通过这一平台的平衡协调，可作为城市公共政策载体实现城市政府意图、保障公众利益、保护个体权利。

3、规划管理中存在的问题

3.1 上位规划传导性不足

（1）改变规划功能布局

在控规编制时改变了《总体规划》中的功能布局定位，如笔者所在城市，在《总体规划》中将东部组团最南侧区域功能定位为工业区，但在控规编制时，将该区域编制规划为居住、商住、教育、公园绿地等用地。

（2）建设用地规模超量

笔者所在城市《总体规划》规定至远期2035年，中心城区城市建设总用地规模为143 平方公里，但到2019年已批复的35 个控规中已达220.38 平方公里。

（3）空间布局不吻合

一方面体现在超出《总体规划》规划范围编制，如笔者所在城市，有三个控规超出《总规规划》确定的中心城区范围共计66.24 平方公里，同时存在部分控规局部超出中心城区范围；另一个方面是中心城区内未全覆盖，如笔者所在城市中心城区范围内约4 平方公里城市空间未有控规覆盖，导致城市发展、土地开发利用无直接依据。

上述出现的问题最终导致城市的发展目标、发展规模、土地使用及空间布局等偏离《总体规划》确定的城市发展方向和战略部署。

3.2 整体编制科学性不足

（1）编制使用不实际

如笔者所在城市一片区控规中规划一处24 班小学用地，未考虑地块土地使用权年限问题（土地使用权年限到期为2044年），在政府不主动有偿收回土地使用权的前提下，该地块在22年里无法实际作为教育用地使用。

（2）指标管理僵硬

在编制时对容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、商业比等指标机械地进行上、下限规定，对指标区间值缺乏弹性设置，导致依据控规出具规划条件处置土地后，开发建设单位在为追求指标利益最大化的情况下，规划设计方案及产品对城市发展具有不适宜性，出现建筑高度断崖式的“高低配”、建筑联排式的“屏风楼”、过于分散的线性沿街商业无法形成积聚商业氛围等问题。

（3）管理内容二维化

现行控规是通过容积率等指标数据以及二维平面表达的图纸、图则进行管理，缺乏运用城市设计方法通过三维构思将城市空间、城市天际线、城市风貌等转化到控规中统一管理，出现建筑天际线单一、遮挡城市山水地形特征，建筑风貌不统一、整体性不协调等问题。

（4）局部修改肢解

一方面通过持续的控规局部修改而修改了控规整体，却未从控规整体的角度进行分析和论证，出现控规各类用地和公共服务配套等整体布局失衡问题；另一方面是在局部修改过程中，就修改地块论修改地块，缺乏按10、15 分钟生活圈论证研究公共服务设施配套需求是否满足及配备。

3.3 系统管理整体性不足

（1）规划范围重叠

笔者所在城市存在一个控规与两到三个控规管控范围边界重叠的现象，而存在管控范围边界重叠的控规多达10 个左右。

（2）服务设施布局不均

不同区域、地段控规在编制时均独立在各自范围内安排布局工业、居住及配套服务设施等各类用地，未将中心城区作为一盘棋统筹规划，中小学教育资源分布不均，医疗资源布局主要集中在城区南边，服务半径过大、不足以覆盖服务区域。

3.4 动态维护及时性不足

（1）实施评估不到位

笔者所在城市自2008年编制第一个控规以来，从未开展过实施评估工作，存在对实施开展情况是否按预期进行、与城市发展是否相适应的情况不了解等现象，不能及时对不适应城市发展的控规进行修编，以及无法对后续开展编制的控规做参考调整补充。

（2）修编工作不及时

未及时按照相关更新政策、更新规划规范修改、修编、维护修正控规，导致在管理实施过程存在规划指标过高不适宜高质量、高品质城市发展要求，以及转为化规划条件时操作困难等现象。如笔者所在城市早期批复的部分控规中居住用地容积率规定较高，有在4.0-5.0 之间的，已不适应当前发展，但仍具有法定效力，给现行土地处置规划条件出具管理工作带来不便。

3.5 局部修改制度性不足

《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十条规定了控规修改的审批程序，但未对修改或调整类型、内容以及审查要点进行明确界定和规定。修改审批程序基本与编制审批程序基本一致，致使每调整一个地块、调整一项用地指标，都得按编制审批程序报批，大量增加了控规调整的时间和行政成本。

4、优化规划管理机制的思考

4.1 编制提高科学性

（1）分类编制

改变原来控规编制将规划指标一步化直接落实到地块层面，缺乏分类、分级、分层的编制管控方法。可通过对已建成区、开发新区、城市重点发展区、城市不确定发展区分类，提出不同的管控要素进行编制的方法[5]，如对已建成区、城市不确定发展区可只制定街区或单元规划总体指标，无需深化详细到地块层面，地块层面根据发展时序、要求适时补充编制详细指标。

（2）分层编制

通过设立“控规单元+地块”的编制方式，在控规单元层级将中心城区作为一盘棋，统筹考虑各类用地、公共服务设施配套等布局及总体指标分解，地块层级是根据城市发展要求、市场需求适时编制详细指标，作为土地利用开发的依据条件；不仅保障中心城区建设用地控规的全覆盖、也保障控规调整时管控要素不肢解、不重复，预留了管控弹性空间。

4.2 审批优化效率性

通过制定规范文件优化现行控规局部修改的审批程序，加强制度建设；以及明确在“控规单元+地块”管控模式下，控规单元和地块层级、不同管控内容修改的审批程序，建立不同管控要素下相适应、相匹配的审批路径，精简对简要管控要素修改的审查环节，缩短工作周期，提高控规修改效率。

4.3 管理内容弹性化

一是外部管理方面，通过对管控要素设置土地使用权处置前后两种管理模式进行管控，重点对目前土地使用权处置后开发建设单位需优化调整相关技术指标程序的空白进行补充；二是内部管理方面，对容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、公共服务设施配套要求等设置一级、二级指标分类管理，通过对分类指标设定不同深度的审查、不同期限的审批，达到改变对所有指标统一尺子管理的僵化模式。

4.4 管理操作明确化

一是三分规划七分管理，应加强规划管理方面制度的建设，改善现在顶层设计目标美好、中层设计传导不明朗、基层管理操作无实际依据的情况，运用制度明确控规编制及控规修改编制应审查的内容及深度，便于管理人员统一审查标准，保证编制成果质量；二是对控规评估的时限、方式、内容等设定规定，明确到期评估，避免因无规定则不开展相关工作，无法保障城市规划出现开发无序、过度，各类建设用地指标失衡，无法按既定目标发展的现象。

结语：

目前的城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变，城市规划也由从增量扩展发展模式转变到存量空间治理模式，控规的编制及管理都不能再简单的通过几个指标运用二维表达方式粗放管理，应通过提高控规的编制技术、优化管控内容，强化弹性管控空间、加强精细化管理方式，以期达到通过空间结构优化治理方式支撑城市高质量发展。